Conforme preveem a Constituição Federal (BRASIL, 1988) e o Esta- tuto da Cidade (BRASIL, 2001), o Plano Diretor de Natal de 2007 (NATAL, 2007) assimila conceitos relativos à limitação do direito de propriedade pri- vada, o que enuncia como função socioambiental da propriedade. Entre- tanto, tais conceitos são identificados no PDN desde a sua formulação em 1984 (NATAL, 1984), tendo sido acrescidas novas contribuições ao longo de suas revisões, sendo a primeira revisão em 1994 (NATAL, 1994) e a segunda sendo o plano atualmente em vigor. Todavia, apesar desses 35 anos de tra- jetória de formulação de políticas urbanas, observamos poucos efeitos desse princípio no que toca a algumas temáticas.
No PDN 84, Lei Municipal nº 3.175, de 29 de fevereiro de 1984 (NATAL, 1984), não havia menção à função social da propriedade, visto que é anterior à promulgação da Constituição, porém é possível identificar algu- mas das diretrizes expressas pelo Estatuto da Cidade em seu texto. Entre os artigos 3º e 5º, que tratam dos objetivos e diretrizes gerais do plano, identi- fica-se a adequação da ocupação do solo à racionalização da infraestrutura urbana, ao combate à especulação imobiliária e ao adensamento a fim de preencher os vazios e melhor aproveitar os investimentos públicos (NATAL, 1984). Esse plano é caracterizado pelo seu zoneamento funcional, o que é
visto hoje como uma forma superada de planejamento urbano que deve ser evitada em detrimento ao estímulo à variedade de usos. Mas é um início de uma trajetória que foi se moldando.
Em 1990, foi aprovada a Lei Orgânica do Município de Natal (NATAL, 1990), a qual possui um capítulo referente à política urbana, composto pelos artigos 118, 119 e 120. O capítulo se inicia, no artigo 118, com a submissão de seu conteúdo à Constituição Federal e define o conceito de função social da cidade em seu parágrafo primeiro:
§ 1º As funções sociais da cidade dependem do acesso de todos os cidadãos aos bens e aos serviços urbano, assegu- rando-lhes condições de vida e de moradia compatíveis com o estágio de desenvolvimento do Município (NATAL, 1990).
No artigo seguinte, referenda o expresso pela Constituição e enuncia que o Plano Diretor é o instrumento básico da política urbana a ser executada pelo Município, assegurando que o seu conteúdo deve ser construído e revi- sado de forma participativa e com atenção às áreas especiais:
§ 1º O Plano Diretor fixa critérios que asseguram a função so- cial da propriedade, cujo uso e ocupação devem respeitar a legislação urbanísticas, a proteção do patrimônio ambiental natural e construído, e o interesse da coletividade, obser- vando:
I - a participação das entidades representativas da comuni- dade no processo de elaboração, de alteração e de execução do Plano Diretor;
II - a definição de áreas especiais de interesse social, urbanís- tico e ambiental, para as quais será exigido aproveitamento adequado;
III - a definição de diretrizes adequadas para o uso e para a ocupação do solo urbano (NATAL, 1990)
Nesse processo, observa-se um avanço no que Harvey descreveu como uma reformulação do Estado para este “voltar a se colocar sob o con- trole democrático do povo” (2014, p. 62). Ainda que de forma deficitária, esse esforço garante à população voz em um espaço de disputa onde seus coti- dianos estão sendo definidos, possibilitando a reivindicação para que áreas com características específicas tenham o seu tratamento diferenciado, em virtude de suas especificidades e visando cumprir às funções sociais da ci- dade e da propriedade.
Nesse mesmo sentido, após uma Emenda15, em 2006, o conteúdo desse capítulo passou a incorporar objetivos relativos à promoção da regu- larização fundiária. Então, no artigo 118-A, em seu inciso V, passou a constar que, onde esse instrumento fosse aplicado, deveria ser evitada “a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utili- zação” (NATAL, 1990). Bem como, no artigo 119-A, ficou estabelecida a “As- sistência Técnica e Jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos” (NATAL, 1990). Desse modo, verificamos uma amplia- ção dos direitos da população que vive em áreas que careçam de
15 Emenda à Lei Orgânica nº 19/2006, de autoria da Mesa Diretora da Câmara Municipal.
regularização fundiária e caminhos apontados para o acesso delas a profis- sionais que os orientem. Ainda que devamos salientar que essas práticas não acontecem de forma satisfatória e que não há no município tal assistên- cia, há na legislação o marco dessas reivindicações.
A Lei Complementar nº 07, de 05 de agosto de 1994 (NATAL, 1994), o PDN 94, posterior à Constituição e à Lei Orgânica do Município, assimilou o conceito de função social da propriedade. Em seu segundo capítulo, com- posto pelo artigo 5º, define que o cumprimento da função social acontece quando são atendidos dois critérios simultaneamente: o uso compatível com a oferta de infraestrutura urbana e a utilização e aproveitamento compatíveis com o meio ambiente (NATAL, 1994). Nesse contexto, não se fala mais em promover o adensamento como sendo um objetivo do plano ou preencher os vazios, mas se observa no artigo 4º que será a ampliação da oferta de infra- estrutura que norteará o adensamento, sendo um critério da garantia do de- senvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade a distribuição dos custos e benefícios das obras de infraestrutura, havendo a recuperação da valorização imobiliária decorrente disso, conforme o artigo 3º (NATAL, 1994). Desse modo, apesar do texto ter sido modificado, o seu conteúdo se mantém em relação à sua versão anterior no que toca a esse aspecto.
Já a Lei Complementar nº 82, de 21 de junho de 2007 (NATAL, 2007), o PDN, acrescenta uma maior definição ao conceito e estabelece a nomenclatura de função socioambiental da propriedade:
Art. 5º - A propriedade urbana atenderá a sua função sócio- ambiental quando os direitos decorrentes da propriedade indi- vidual não suplantarem ou subordinarem os interesses coleti- vos e difusos, devendo satisfazer, simultaneamente, os se- guintes requisitos, além de outros estabelecidos em lei: I - Uso para atividades urbanas, em razão compatível com a capacidade da infraestrutura instalada e suprimento de servi- ços públicos;
II - Aproveitamento e utilização compatíveis com a qualidade do meio-ambiente, segurança e saúde dos usuários e proprie- dades vizinhas;
III - Atendimento às normas fundamentais destinadas à orde- nação da cidade expressa neste Plano Diretor e leis correla- tas;
IV - Preservação, de conformidade com o estabelecido em lei especial, da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e do patrimônio histórico e artístico, bem como pro- teção do ar e das águas de modo à manutenção da qualidade ambiental.
Parágrafo único. São atividades de interesse urbano aquelas inerentes às funções sociais da cidade, ao bem-estar da cole- tividade e a preservação da qualidade do meio ambiente, tais como: habitação, produção de bens e serviços, preservação do patrimônio histórico, cultural, ambiental e paisagístico, cir- culação de pessoas e bens, preservação, conservação e utili- zação racional dos recursos necessários à vida e dos recursos naturais em geral. (NATAL, 2007)
Apesar da mudança de nomenclatura, o conteúdo é muito similar ao estabelecido na sua versão anterior, de 1994, e mantém os mesmos critérios, fazendo modificações em outros aspectos que não são do escopo dessa dis- cussão. Desse modo, como abordamos anteriormente, há alguns conteúdos que são definidos pelo Estatuto, mas que não aparecem de forma explícita associados à definição de função socioambiental da propriedade ou mesmo em outras partes do plano. Um dos aspectos não explicitados é o que define o artigo 2º do Estatuto da Cidade, em que expressa que deve haver ordena- ção e controle do uso do solo, de forma a evitar a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização (BRASIL, 2001).
Todavia, o PDN apresenta nas definições de suas Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) uma situação que se apresenta como passível de receber tal classificação e que caminha no encontro ao combate à ociosi- dade. Em seu artigo 22, o PDN apresenta a categoria IV de AEIS, a qual é compreendida por lotes não edificados, subutilizados ou não utilizados que possuam área maior que 400 m², os quais podem ser destinados a progra- mas de habitação de interesse social (NATAL, 2007). Outra categoria de AEIS nesse sentido é a V, a qual estabelece tratamento diferenciado que resguarde as características e a importância históricas próprias de prédios desocupados ou subutilizados ou aqueles que possam causar riso ao en- torno pela sua condição de degradação situados em áreas centrais da cidade (NATAL, 2007). Entretanto esse enquadramento pouco contribui para a
delimitação dessas áreas e tampouco se apresenta como um instrumento de combate à ociosidade da terra, visto que não se verificam AEIS delimitadas com tal classificação, ainda que haja parcelas do território que apresentem tais características, como aponta Marinho (2018).
Sendo assim, ainda que a função social/socioambiental da proprie- dade seja conceituada no arcabouço legislativo do município e que seja co- locada como objetivo do PDN, ela aparece de forma abstrata e não tem todos os critérios abarcados pelos instrumentos urbanísticos que o plano lança mão. Apesar da submissão do uso do solo à capacidade da infraestrutura, não há aplicação de instrumentos que combatam a retenção especulativa, por exemplo. Entretanto, por outro lado, há questões que são mais contem- pladas, como as próprias ZPAs, que, em prol do direito ambiental, protegem as áreas onde há relevantes conjuntos de fauna e flora para o município. Outra área em que há um relativo avanço é nas prescrições para as AEIS, em que partes do tecido urbano recebem tratamento diferenciado em virtude dos aspectos físicos, sociais, culturais e históricos do lugar. Essa gama de instrumentos faz avançar a limitação do direito de propriedade sobre esses temas.
Portanto, no que tange a investigar as lacunas da garantia desse direito, veremos, no capítulo seguinte, a problemática dos vazios urbanos e 16 Apesar da previsão de Regiões Administrativas, elas não funcionam efetivamente como tal. Todavia em função de muitas sistematizações de informações oficiais levarem em conta essa divisão, bem como de serem elementos corriqueiros nas falas informais – ainda que
como estes, sendo um produto da produção capitalista do espaço, denun- ciam o descumprimento da função social da propriedade. Na sequência ime- diata, veremos como se apresenta e organiza o território do município.