Com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988), houve um esforço de incorporação de princípios de prote- ção dos interesses coletivos em detrimento dos interesses privados ao capí- tulo que trata da política urbana no país (Anexo 1). Tal esforço se deu numa perspectiva do uso do Estado como promotor de justiça social através de seu papel de regulador da sociedade. De modo que tal capítulo mune o poder público de meios de intervenção na propriedade privada de imóveis a fim de que estes passem a desempenhar uma função social. A submissão ao cum- primento de sua função social impõe à propriedade privada restrições em
sua utilização. A partir dessa exigência, os proprietários dos imóveis irregu- lares à tal condição são passíveis de penalizações que visam conferir a es- ses lotes e/ou edificações uma inserção na dinâmica urbana. Para tanto, é estabelecido que o Poder Público municipal tem a prerrogativa de estabele- cer a sua política de desenvolvimento urbano, definindo o modo como se dá o seu ordenamento territorial e as condições para o cumprimento da função social da propriedade e da cidade. O instrumento básico para essa política é o Plano Diretor (BRASIL, 1988).
O segundo capítulo do título VII da Constituição Federal (BRASIL, 1988) é o que trata da política urbana no Brasil. Nos artigos que o compõem, o 182 e o 183, são definidos mecanismos legislativos que devem ser utiliza- dos para garantir o cumprimento da função social da propriedade, os quais foram posteriormente detalhados pelo Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). Uma vez que o artigo 183 é voltado para a regularização fundiária, que não é nosso objeto de discussão, vamos nos concentrar no artigo 182.
O artigo 182, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, estabelece que é obrigação do Poder Público municipal a execução da polí- tica de desenvolvimento urbano (BRASIL, 1988). Ao fazê-lo, promove a des- centralização do planejamento, conferindo autonomia para que o Poder Pú- blico oriente o ordenamento de seus territórios a partir de sua realidade. Para tanto, os municípios com mais de 20 mil habitantes devem aprovar os seus
planos diretores, cujas exigências fundamentais de ordenação territorial de- vem ser seguidas a fim de que a propriedade urbana cumpra sua função social (BRASIL, 1988). Dessa forma, a Constituição não estabelece explici- tamente quais condições considera como sendo obrigatórias para o exercício da função social pelos imóveis, relegando tal interpretação aos planos dire- tores municipais. Se tal situação é, por um lado, uma forma de se fazer ade- quar a realidade de cada cidade à compreensão desse cumprimento, por outro, abre margem para variadas interpretações do que está adequado ou não ao longo do país.
A Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001), denominada Estatuto da Cidade, amplia a definição de cumprimento da fun- ção social da propriedade.Essa lei detalha o capítulo da política urbana, afir- mando, dentre outras coisas, que
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à jus- tiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei (BRASIL, 2001).
Ao introduzir os elementos da justiça social e do desenvolvimento econômico, o enunciado do artigo 39 já é um pouco mais específico na defi- nição de função social. Porém é, ao vincular essa compreensão às diretrizes do artigo 2º, que se acrescenta uma compreensão mais consistente desse conceito. Esse artigo estabelece que “a política urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propri- edade urbana” (BRASIL, 2001). Para tanto, aponta 17 diretrizes gerais – as quais podem ser observadas integralmente no Anexo 2 – a serem atendidas pelos instrumentos que se propõem a realizar o planejamento territorial, seja sua escala de abrangência nacional, regional, estadual, metropolitano, mi- crorregional ou municipal (BRASIL, 2001). Como destaques, trazemos algu- mas dessas diretrizes:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento am- biental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
[...]
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distri- buição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, trans- porte e serviços públicos adequados aos interesses e neces- sidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que pos- sam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previ- são da infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; [...]
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
[...]
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
[...]
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocu- pação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unida- des habitacionais; (BRASIL, 2001)
Com as diretrizes, novos conceitos são introduzidos ao escopo da definição de função social da cidade e da propriedade. O conceito de cidades sustentáveis, por sua vez, é muito importante, pois explicita uma gama de
direitos do cidadão que devem ser garantidos ao se pensar a cidade. Tais direitos, em consequência, são, ao mesmo tempo que exigências, alertas para uma contradição das nossas cidades, desenvolvidas sob o sistema ca- pitalista: as localizações. Ao enunciar o direito à moradia, à infraestrutura, ao transporte etc., se enuncia que um novo modelo de cidade é desejado: um modelo de cidade pensado pelo poder público que promova mais acesso dos seus habitantes a esses serviços e, em algum nível, maior equidade social. Porém, como já abordamos anteriormente, não é nesse sentido que avan- çam as produções sobre o território, mas em seu sentido oposto. O modo capitalista de produzir preconiza a concentração da produção de mais-valia e sua retenção nas mãos de uma classe, de modo que a terra urbana reflete essa lógica e se distribui ao longo do território com preços variados, os quais aumentam quando ela é servida por mais benesses urbanas e se aproxima dos polos de concentração de trabalho e renda. Ou seja, a produção das cidades é submetida a uma lógica de segregação socioespacial13, ao passo que essa política urbana se apresenta sob a lógica de equidade.
Essa forma equitativa de estabelecer a política urbana não é de ne- nhum modo indesejada ou irreal, mas se apresenta como uma resposta con- creta e bastante progressista à realidade das nossas cidades. É preciso pen- sar e produzir as cidades de uma forma diferente, pois o nosso modelo atual
13 Segregação socioespacial urbana é tratada neste trabalho como sendo, de acordo com Flávio Villaça, “a alta concentração de camadas sociais em determinada parcela do espaço urbano” (1997, p. 6)
é insustentável. Para tanto, devem ser corrigidas as distorções promovidas pelo capitalismo que impeçam a distribuição equitativa da produção coletiva da sociedade, como os serviços públicos. Entretanto, ainda reside em sua formulação a anuência com o tratamento da terra como mercadoria privada sem que haja qualquer controle sobre o mercado imobiliário, cerne do pro- blema fundiário. Desse modo, o caráter reformista do Estatuto da Cidade não logra avanços sobre a raiz do problema, atuando, pois, na poda dos galhos, direcionando-os para caminhos mais desejados. Entretanto, partindo do prin- cípio que a legislação é um mecanismo do Estado e, portanto, instrumenta- liza a sua manutenção, ainda que se pretenda orientá-lo para uma sociedade menos injusta, não poderia, pois, tratar-se de uma ruptura revolucionária com o capitalismo, ainda que esse seja o caminho para onde se deve rumar para garantir a superação da terra como mercadoria. É, dessa maneira, uma limi- tação de sua natureza. Essa topiaria reformista, por conseguinte, não sana as contradições entre o planejamento e a cidade real, mas os reconfigura na direção de estimular uma produção munida de novos valores mais adequa- dos com os princípios da justiça social.
Destarte, quando são estabelecidas como diretrizes a “justa distri- buição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização” e a “recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos” (BRASIL, 2001), pretende-se ressaltar es- ses valores, promovendo a redistribuição espacial dos investimentos urba- nos ao apresentar-se em oposição à lógica de segregação vigente. Sendo assim, há oposição a um dos reflexos de se ter a terra como mercadoria: a
especulação imobiliária. Visto que se pretende combater a retenção espe-
culativa que resulte na subutilização ou não utilização dos imóveis urbanos (BRASIL, 2001), torna-se uma premissa do ordenamento urbano o combate aos vazios urbanos, como veremos adiante. Para tal, os municípios como Natal devem incorporar esses valores aos seus planos diretores.
Sendo assim, os municípios com mais de 20 mil habitantes, por sua vez, devem desenvolver seus Planos Diretores (BRASIL, 1988) e, ao fazê- lo, também devem lançar mão de instrumentos que lhes deem meios de in- tervir no território e limitar o direito de propriedade dos detentores de terras e edificações, a fim de possibilitar o direito à cidade. Tais instrumentos urba- nísticos foram, em sua maioria, elaborados no Estatuto da Cidade. Para tal, os planos têm a obrigação de assimilar esses conceitos através da definição de função social da propriedade de acordo com sua realidade. Entretanto, isso nem sempre ocorre de modo integral no que tange à formulação das leis, assim como no que tange à sua aplicação. No plano diretor vigente no município de Natal (NATAL, 2007), por exemplo, há a enunciação do que é definido como função socioambiental da propriedade. Esse conceito será 14 O PDN está com seu processo de revisão deflagrado desde 2017 e o estamos acompa- nhando tanto com a intenção de contribuir com as discussões quanto para avaliar possíveis
abordado e analisado a seguir, assim como a organização territorial de Natal, com vistas a entender de que modo se instrumentaliza o cumprimento da função social da propriedade no município.