Techniques d’analyse

No contexto do PTI, enquanto um programa que tem a participação como um de seus pilares, existe, no âmbito da gestão ambiental de recursos hídricos, um importante instrumento criado pela Lei Federal 9.433/97, na qual está assentada a legislação de recursos hídricos do Estado da Bahia, o Comitê de Bacia Hidrográfica.

A Lei 9.433/97 institui a Bacia Hidrográfica como Unidade de Gestão e Planejamento de Recursos Hídricos sobre a qual deverão ser aplicados os seguintes instrumentos de gestão: I - os Planos de Recursos Hídricos;

II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;

IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;

V - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.

O primeiro Plano de Recursos Hídricos deverá ser elaborado pela instância de governo à qual se reporta a bacia, podendo ser ela Estadual, se estiver situada inteiramente no território de um estado (Secretaria de Meio Ambiente – SEMA, no caso da Bahia), ou Federal, caso esteja situada em mais de um estado (Agência Nacional de Águas - ANA). Em ambos os casos, podem ser abertas concorrências para a elaboração do Plano. O Plano deverá passar pelo Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH) para aprovação.

Caberá a estes entes, a nível federal ou estadual, a responsabilidade pela outorga dos direitos de uso da água e a manutenção de um Sistema de Informações sobre recursos hídricos. No tocante ao enquadramento, a empresa ou órgão que o fizer deverá apresentar ao Comitê alternativas de critérios a serem usados. É o CBH que deverá deliberar sobre os critérios adotados como mais relevantes para a bacia em que está situado.

125 Uma vez que a Bacia hidrográfica já disponha de Plano de Recursos Hídricos, enquadramento e outorga de uso instituídos, poder-se-á estabelecer a cobrança com base nos tipos de uso. O valor gerado pela cobrança será encaminhado ao órgão gestor, ANA ou SEMA, que repassará o valor integralmente para uma agência de águas, empresa contratada para prestar serviços e cuidar da aplicação dos recursos oriundos da cobrança para a implementação das ações do Plano de Recursos Hídricos na referida Bacia Hidrográfica.

Vale ressaltar que, mais uma vez, o Comitê é deliberativo no tocante às ações prioritárias entre aquelas estabelecidas no Plano para que a agência de águas as efetue, do mesmo modo, o CBH é responsável por fiscalizar e acompanhar as ações da Agência de Águas conforme deliberações em assembleia. Da mesma maneira, ele deve estabelecer mecanismos de cobrança e sugerir valores a serem cobrados.

O CBH possui (ou possuirá quando se instituir a cobrança), portanto, autonomia financeira, haja vista que, apesar de não dispor diretamente dos recursos oriundos da cobrança, é ele quem define sobre a aplicação destes recursos, autonomia na tomada de decisão acerca das ações que serão estabelecidas na bacia desde a elaboração do Plano, passando pela sua implementação, até a definição de parâmetros para o estabelecimento da cobrança, afinal, serão os usuários de água que arcarão com estes custos, por isso, deverão estar devidamente representados no Comitê.

A formação do Comitê é tripartite, isto é, deverá conter representantes paritários entre poder público, sociedade civil e usuários de água com igual peso na tomada de decisões. Logo, o CBH é uma institucionalidade que lida diretamente com os conflitos entre os diversos interesses dos atores envolvidos.

Raymundo José Santos Garrido, professor da Universidade Federal da Bahia, foi, entre 1999 e 2003, Secretário de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e, em entrevista à revista19 Folha do Meio Ambiente, em 2001, afirmou que os CBH são corpos colegiados formados por diversos segmentos, representantes dos poderes executivos, sociedade civil organizada e usuários de água, e estabelece um paralelo entre as reuniões dos CBH e um condomínio de apartamentos, segundo Garrido:

As reuniões de comitês, guardadas as diferenças, são como reuniões de condomínio, de cujas decisões se deve ocupar o síndico que, diretamente ou

126

através de serviços de terceiros, põe em prática o que ficou decidido pelos condôminos. No caso dos comitês, o papel do síndico e dos terceiros é desempenhado pela agência de água, ou agência de bacia como seja denominada, para evitar a confusão com o nome da ANA que é Agência Nacional de Águas. A gestão da bacia é, pois, feita pelo binômio comitê- agência. É como se o comitê fosse o legislativo e a agência fosse o executivo. Aliás, os comitês são também denominados "parlamentos das águas". (GARRIDO, 2001, s/p)

Pode-se afirmar, portanto, que os Comitês são uma estratégia de descentralização mais do que uma descentralização administrativa, que Agrawal e Ribot chamam de desconcentração (AGRAWAL e RIBOT, 2000). Os autores fazem uma análise da governança ambiental na África e afirmam:

A descentralização tem sido definida como qualquer ato no qual um governo central cede formalmente poderes para atores e instituições em níveis mais baixos na política administrativa da hierarquia territorial. Poderes que recaem para os níveis mais baixos envolvem a criação de uma esfera de tomada de decisão em que uma variedade de atores de nível mais baixos pode exercer alguma autonomia. Desconcentração (ou descentralização administrativa) ocorre quando os poderes são transferidos para os nomeados pelo governo central. A descentralização política é diferente de desconcentração uma vez que poderes, neste caso, são transferidos para os atores ou instituições que são responsáveis perante a população em sua jurisdição.20 (AGRAWAL e RIBOT, 2000, p.5, tradução nossa)

Neste sentido, os autores chamam a atenção para o fato de que o processo de descentralização envolve o empoderamento dos atores, estabelecendo, para tal, quatro grandes poderes de tomada de decisão (AGRAWAL e RIBOT, 2000, p.8):

 poder de criar ou modificar as regras antigas;

 poder de tomar decisões sobre como um recurso ou uma oportunidade especial é para ser usado;

 poder de implementar e assegurar o cumprimento das novas regras ou alterá-las; e  poder de julgar os litígios que surjam no esforço para criar regras e assegurar seu

cumprimento.

20

Decentralization has been defined as any act in which a central government formally cedes powers to actors and institutions at lower levels in a political administrative and territorial hierarchy. Devolving powers to lower levels involves the creation of a realm of decision making in which a variety of lower-level actors can exercise some autonomy. Deconcentration (or administrative decentralization) is said to occur when powers are devolved to appointees of the central government. Political decentralization is different from deconcentration since powers in this case are devolved to actors or institutions that are accountable to the population in their jurisdiction.

127 O Comitê de Bacia Hidrográfica, mesmo estando submetido à lei que o institui enquanto instância de controle social de gestão das águas, e estando submetido aos Conselhos Nacional e Estadual de recursos hídricos, tem autonomia para gerir as suas regras internas através de regimento elaborado pelos partícipes. É neste documento, inclusive, que se define o número de representantes do Comitê, números e regras que podem ser modificadas em plenária a qualquer tempo, caso haja consenso.

Ao compor um Comitê de Bacia Hidrográfica, um representante do executivo municipal deverá ser integrante e, neste sentido, no tocante à gestão de águas e à implementação das ações do Plano de Gestão da Bacia Hidrográfica, as estratégias de ação são de cunho regional, haja vista que o Recurso Hídrico não se restringe às limitações territoriais e, portanto, uma ação integrada é a única maneira de estabelecer estratégias que irão permitir garantias na manutenção da qualidade e quantidade da água na totalidade da bacia, ao passo que as ações individualizadas de cada município se esbarrariam nas dificuldades de articulação entre cada unidade da federação (município) que compõe a bacia.

Sendo assim, certa autonomia de cada município para gerir seus recursos hídricos é cedida para o CBH, cujas decisões serão coletivas e nem sempre atenderão a interesses de atores políticos específicos, mas os interesses de uma maioria, a partir de amplo debate interno do Comitê.

Há muitas dificuldades para administrar os interesses entre os múltiplos atores do Comitê de Bacia, no entanto, essa instância participativa tem uma estrutura organizacional própria no tocante à participação, visto que, na Lei 11.612, de 2009, da Política Estadual de Recursos Hídricos da Bahia, afirma no Art 2º, inciso IV, que ―a bacia hidrográfica é a unidade territorial definida para o planejamento e para o gerenciamento dos recursos hídricos, devendo ser articulada com a política de Territórios de Identidade‖.

Não existe outro instrumento legal, normativo ou mesmo instrutivo que diga como articular o Comitê de Bacia Hidrográfica com os CODETER, por exemplo. Há uma série de dificuldades operacionais, haja vista que uma Bacia Hidrográfica pode passar por diversos territórios de identidade, ainda que apenas parcialmente. Nesse caso, como aliar instâncias participativas distintas, com interesses mais diversos e recortes espaciais divergentes para participar e se articular quando da deliberação de ações para a Bacia hidrográfica?

128 Alguns funcionários da SEMA e do INEMA foram entrevistados e afirmam que esta é uma questão que tem causado debates na Secretaria. Uma vez prevista em lei, é necessário fazer a articulação, mas não se sabe como. Sobre isso, os funcionários que não quiseram ser identificados afirmam ter sido uma irresponsabilidade inserir na lei um princípio sem que se diga como ele possa ser executado, até porque, para os entrevistados, não existe como realizar esta articulação já que o CBH é voltado à gestão das águas, meio ambiente e saneamento, ao passo que o CODETER envolve uma gama bem maior de questões, por ser multissetorial. Vale ressaltar que a única Bacia Hidrográfica da Bahia que já possui Plano de Gestão e já instituiu a Cobrança da Água é a Bacia do São Francisco e, mesmo assim, porque esta é Federal e não Estadual. As demais Bacias esbarram-se na dificuldade de dar manutenção ao custeio da realização do plano, uma vez que a maior parte das bacias se encontra ou passa pelo semiárido, e a oferta de água geralmente é intermitente, dificultando, portanto, a instituição da cobrança.

Percebe-se que o Governo tenta incorporar a perspectiva territorial de maneira arbitrária, em alguns casos, o que, ao invés de fortalecer a política, a enfraquece por torná-la desacreditada.