Technical Features according to the Specific Lesions Localization

A instituição da Conferência Sul-americana sobre Migrações (CSM), contando com a Organização Internacional das Migrações (OIM) em sua secretaria geral, contribuiu para estabelecer um ambiente comum de reflexão política sobre a questão migratória na América do Sul, o que gerou consequências no desenvolvimento da temática entre os Estados membros do Mercosul. Em novembro de 2002, surgiram instrumentos jurídicos expressamente voltados a facilitar a permanência de nacionais mercosulinos no espaço comunitário em formação. Durante a XII reunião dos Ministros do Interior do bloco, em Salvador, Bahia, foram assinados o Acordo sobre regularização Migratória Interna do Mercosul e o Acordo sobre regularização Migratória do Mercosul, Bolívia e Chile (Acor- dos n.º 11/02 e n.º 12/02). No encontro, firmou-se outro importante convênio multila- teral voltado para as migrações intrarregionais: o Acordo de Livre Transito e residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul (Acordo n.º 13/02).

No mês seguinte, dezembro de 2002, como decorrência daquela reunião, foi fir- mado em Brasília o Acordo de Livre Trânsito e residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolívia e Chile (Acordo n.º 14/02).9 _{É quando se constituiu pela pri-} meira vez na América do Sul uma Área de Livre residência, com direito pleno de acesso ao trabalho para os cidadãos dos Estados signatários, sem exigência de outro requisito além da própria nacionalidade. A acepção de uma cidadania comunitária mercosulina avança aí, institucionalmente, na área dos direitos de imigração e trabalho.

9 Para um panorama mais detalhado do processo institucional que levou à formulação dos Acordos de 2002, cf. MErCOSUL (2009).

Em seu conjunto, as quatro convenções de 2002 reconheceram direitos idênticos, nas esferas civil e trabalhista, aos nacionais dos Estados Partes e Estados Associados ao Mercosul que residam ou trabalhem em outro Estado Parte ou Associado, além daquele de nascimento e nacionalidade. Garantiram também a todos os cidadãos do bloco a prerrogativa de aceder legalmente a qualquer atividade laboral nas mesmas condições que os nacionais do país de acolhimento, conforme a legislação interna de cada Estado. Dadas essas características, os Acordos de 2002 foram considerados pela Organiza- ção Internacional para as Migrações (OIM) “verdadeiro feito na história da integração regional, por darem sustento à governabilidade dos fluxos migratórios, entendendo que a legalidade constitui a base de toda sociedade democrática e que permite a inserção dos imigrantes na sociedade receptora”. (OrGANIZAÇãO INTErNACIONAL PArA AS MIGrAÇÕES, 2012, p. 98-99)

Com efeito, os Acordos de 2002 são marcos políticos de compromisso para com a regularização do livre trânsito, da residência e das relações de trabalho de nacionais do Mercosul e de seus Estados Associados no espaço comunitário em formação. Atuam como novo patamar normativo em direção a uma governança na área migratória.

No Brasil, a permissão de residência provisória dá direito ao imigrante mercosulino de solicitar Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS), mediante simples demons- tração documental da nacionalidade. Tanto a autorização provisória de residir como para trabalhar ou abrir uma empresa, conforme previsão dos Acordos de 2002, deve ser renovada após dois anos, quando, então, poderá se tornar permanente. Nesse ponto surgem entraves, ainda hoje não transpostos, já que os requisitos burocráticos de cada país para renovar a autorização apresentam obstáculos mais difíceis de ultrapassar que as condições simplificadas para obter a primeira autorização.

Na América do Sul, no Brasil em particular, grande parte da mão de obra migrante intrarregional continua a se empregar em atividades informais. Essa realidade relaciona- se a características dos fluxos humanos entre os países do continente, voltados, frequen- temente, ao suprimento de força de trabalho não qualificada para setores da produção e dos serviços. Na informalidade, sem meios de demonstrar a posse de recursos ou condi- ções de manutenção pessoal e familiar, muitos migrantes intrarregionais sul-americanos deixam de renovar sua autorização legal de residência e trabalho. Ou seja, não a tornam permanente após os dois anos de regularidade provisória. reforçam, com isso, um círcu- lo de precariedade nas relações laborais, além de incorrer em situações de permanência indocumentada no país estrangeiro.

Embora os Acordos de 2002 para regularização, livre trânsito e residência de na- cionais do Mercosul objetivem coibir o tráfego internacional de pessoas para fins de ex- ploração da mão de obra – ressaltando a necessidade de cooperação dos Ministérios do Interior nesta matéria – eles esbarram nas normas dos Estados Partes, que não acompa- nham nem se coadunam ao processo de construção normativa do bloco regional. Aqui

cabe observar que os conceitos de livre trânsito e residência não correspondem à livre circulação de pessoas, noção mais ampla que não requer permissão migratória.

No que tange especificamente à edição de normas e procedimentos imigrantistas após a assinatura dos Acordos de 2002, verificou-se contínua disparidade de desenvol- vimento entre os países. Assim, enquanto a Argentina adotou em 2004 uma nova lei de imigração e, em 2006, implantou o plano Pátria Grande, estabelecendo legislação e políticas públicas que incorporam as determinações do Mercosul, o Brasil manteve o seu Estatuto do Estrangeiro (Lei n.º 6.815), de 1980, remanescente do chamado “en- tulho autoritário” do regime Militar (1964-1985).

No caso argentino, o programa Pátria Grande, lançado em abril de 2006, durante a presidência de Néstor Kirchner, voltou-se à regularização da condição de um vasto con- tingente de estrangeiros originários dos Estados Partes do Mercosul e, ampliadamente, provindos dos Estados Associados ao bloco. No lançamento, o programa foi criticado internamente na Argentina, sobretudo por não prever seu impacto social e econômico. Alegou-se à época, entre outros aspectos, que a Dirección Nacional de Migraciones, órgão do Ministério do Interior argentino, não conhecia ou subestimava o número de estrangeiros que poderia ser abrangido por suas ações.

Contudo, o plano Pátria Grande foi bem recebido pelos grupos de defesa dos direi- tos dos migrantes, que passaram a considerá-lo modelo para países com forte presença de trabalhadores estrangeiros em condição irregular.

Em agosto de 2010, quando foi apresentado o relatório com informes estatísticos do programa e suas consequências, o saldo social do plano Pátria Grande mostrou-se significativo, resultante da menor discrepância entre estrangeiros e nacionais em relação ao acesso e exercício de direitos, bem como da provável redução da vulnerabilidade, na esfera laboral, de migrantes que antes estavam no país sem a devida documenta- ção. Segundo o relatório, em quatro anos o programa regularizou a situação e emitiu documentos para 423.697 migrantes estrangeiros residentes na Argentina, dos quais 248.144 eram paraguaios, 104.984 bolivianos, 10.785 uruguaios, 5.349 chilenos e 4.603 brasileiros, além de milhares de peruanos, equatorianos e venezuelanos. (Ar- GENTINA, 2010, p. 42)

Apesar da repercussão favorável do programa Pátria Grande junto a organismos internacionais e grupos de defesa dos direitos dos migrantes, o programa não obteve equivalência nos parceiros do Mercosul. Brasil e Paraguai, que desde a última década do século XX enfrentaram agravamento de questões relativas aos migrantes que abri- gam, não instituíram políticas voltadas a regularizar sua presença e atuação no universo do trabalho, como determinaram os Acordos de 2002.

Dados de 2014 apontavam para a presença de quase 150 mil brasileiros natos fixados no Paraguai, além de cerca de 250 mil pessoas nascidas de pais brasileiros no país vizinho. (BrASIL, 2014) Muitos estão no Paraguai em situação indocumentada. Em seu conjunto, os chamados “brasiguaios” detêm largas extensões de latifúndios,

onde produzem soja, desenvolvem a pecuária e, historicamente, protagonizam conflitos com lavradores paraguaios. Esses atritos se intensificaram após 2008, com a posse do presidente Fernando Lugo, que contava em sua base eleitoral com o apoio dos la- vradores pobres e trabalhadores sem-terra. Com Lugo, ampliou-se a negociação entre Assunção e o Brasília sobre a regularização de residência dos brasiguaios, vinculada a um acordo sobre o preço da energia de Itaipu comprada pelo Brasil. O Congresso bra- sileiro, porém, só aprovou em 2011 o novo convênio. O impeachment de Lugo alguns meses depois e a suspensão do Paraguai do Mercosul emperraram a regularização do grupo brasiguaio.

Apesar desses percalços, os Acordos de 2002 para regularização, livre trânsito e residência de nacionais do Mercosul desencadearam um processo político que levou à consecução de passos importantes no debate imigrantista, no lapso de tempo entre sua adoção e início de vigência, em 2009. Assim, já em novembro de 2003, foi criado o Fórum Especializado Migratório (FEM), durante a XIV reunião dos Ministros do Interior do Mercosul, em Montevidéu. O novo organismo expressou desde o início o escopo ins- titucional de formular propostas para harmonização do quadro normativo dos Estados Partes acerca da imigração internacional. Suas diretrizes conceituais foram definidas em maio de 2004, na Declaração de Santiago sobre Princípios Migratórios. Entre elas, está o reconhecimento de que o Mercosul deve adotar uma política imigrantista fundamenta- da na dimensão ética de respeito aos direitos humanos e em sua inserção nas relações internacionais. (MErCOSUL, 2004a)

Por meio da criação do Fórum Especializado Migratório (FEM), o Mercosul assu- miu oficialmente a meta de compor uma governança comunitária para a temática. Tal objetivo deveria ser alcançado em três etapas. A primeira e a segunda, consideradas fases de desenvolvimento imediato, abrangem os Estados Partes do Mercosul e seus Estados Associados. A intenção é que outros países sul-americanos participem, num desenho continental ampliado, da governança migratória regional. A terceira etapa de construção, sem previsão para início e sem recorte institucional pré-definido, prevê o alargamento para uma governança internacional que envolva outras regiões do mundo e as problemáticas da imigração/emigração com destino ou origem na América do Sul.

Uma preocupação da Declaração de Santiago sobre Princípios Migratórios, que definiu as diretrizes de atuação do Fórum Especializado Migratório (FEM), foi com a necessidade de coordenação entre os países sul-americanos para prevenir e combater o tráfico internacional de pessoas em suas diversas modalidades: as redes promotoras de trânsito clandestino de migrantes, o aliciamento ilícito de trabalhadores, o tráfico individual ou grupal de mulheres e crianças.

Assim, em sentido complementar à Declaração de Santiago, em dezembro de 2004 o Conselho do Mercado Comum (CMC) aprovou o Acordo contra o Tráfico Ilícito de Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, Bolívia e Chile. O agravamento das evidências de tráfico de trabalhadores, em geral, e de mulheres e crianças, em parti-

cular, justificou a atenção crescente. (MErCOSUL, 2004b)10 _{Em novembro de 2005,} a Declaração de Montevidéu contra o Tráfico de Pessoas regulou especificamente a cooperação policial e o intercâmbio de informações, com foco no tráfico de crianças, adolescentes e mulheres para fins de prostituição.

No ano seguinte (2006), o arcabouco legal visando coibir essas práticas foi refor- cado, na esfera das politicas públicas, com a adocão do Plano de Ação de Combate ao Tráfico de Pessoas do Mercosul, que prevê campanhas informativas nos Estados Partes do Mercosul e nos Estados Associados, troca de informações, capacitação de atores governamentais e não-governamentais e acões de assistência às vítimas. Em 2010, a Declaração de Buenos Aires sobre tráfico de pessoas para fins de exploração aprofundou o debate e buscou instituir medidas diretas de repressão ao uso de serviços prestados por vítimas do tráfico, incluindo a penalização do consumidor.

Com a criação do Fórum Especializado Migratório (FEM), o Mercosul assumiu ofi- cialmente a meta de compor uma governança comunitária para questões migrantistas, a partir de políticas públicas alicerçadas em legislação garantidora do respeito aos direitos humanos. O objetivo deveria ser alcançado em três etapas. A primeira e a segunda, de desenvolvimento imediato, abrangem os Estados Partes do Mercosul e seus Estados Associados. A intenção é que outros países sul-americanos participem, num desenho regional. A terceira etapa, sem recorte institucional pré-definido, prevê alargamento para uma governança que envolva a imigração/emigração entre a América do Sul e outros continentes.

Em dezembro de 2010, o Conselho do Mercado Comum (CMC) deu um passo im- portante na construção de um sistema político regional ao aprovar, em sua Decisão n.º 64, o Plano de Ação para conformação de um Estatuto da Cidadania do Mercosul. De acordo com as premissas adotadas no documento, o Estatuto da Cidadania do Mercosul deverá constituir um conjunto de direitos fundamentais e benefícios para os nacionais dos Estados Partes. Um de seus princípios é a liberdade de circulação, fixação, trabalho e exercício de direitos pelos cidadãos dos países membros no espaço Mercosul.

O Plano de Ação se estrutura em três objetivos gerais: 1) implementação de políti- cas para a livre circulação de pessoas na zona do Mercosul; 2) igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas para os nacionais dos Estados Partes; 3) igualdade de condições e acesso ao trabalho e aos direitos à saúde e à educação. No que tange especificamente aos temas educacionais, a instituição do Sistema Integrado de Mobilidade (SIMercosul) objetiva unificar programas de intercâmbio educacional e bolsas para estudantes, professores e pesquisadores de instituições de ensino da região. Um dado interessante é o estímulo do aprendizado e uso conjunto dos idiomas oficiais do Mercosul, o português e o espanhol, sem excluir a promoção do guarani e outras línguas indígenas.

A extensa agenda idealizada em dezembro de 2010 e incluída no Plano de Ação para conformação de um Estatuto da Cidadania do Mercosul envolve praticamente to- dos os Ministérios e órgãos governamentais dos Estados Partes. No entanto, no quadri- ênio transcorrido desde seu lançamento, verificou-se falta de conexão administrativa e lentidão nas ações entre os agentes do Plano de Ação. A proposta de construir uma ci- dadania regional parece assim refletir a falta de entendimento de que sofre o Mercosul, nos últimos anos, para alavancar a integração comercial e econômica, razão primeira de sua existência, é bom lembrar. Isso talvez ajude a explicar, também, o diferente comprometimento na implementação doméstica dos princípios acordados nos tratados multilaterais do bloco, em relação aos trabalhadores migrantes. O que, por sua vez, implica na permanência de políticas públicas profundamente desiguais entre os países do Mercosul, no tratamento das migrações regionais.