PATHOPHYSIOLOGY AND CLINICAL MANIFESTATIONS

Prioridades articuladas a partir do Plano Nacional de Desestatização

A partir dos anos 1980, a América Latina foi palco de experimentos em políticas econômicas de orientações liberais conhecidos como reformas estruturais. O Brasil só tardiamente, no início dos anos 1990, assume as políticas de cunho liberalizantes como condutoras das suas estratégias de governo, preconizados pelas organizações interna- cionais multilaterais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Tais planos implicaram em reformas estruturais do Estado, inclusive a reestruturação patri- monial, como verificado no ciclo de privatizações de empresas estatais, e abertura das economias da região. Neste quesito, era especificamente recomendado, a desregulação e abertura do mercado financeiro, inclusive, com questionamentos a existência de ban- cos nacionais voltados à promoção do desenvolvimento. (HErMANN, 2010, p. 194)9

Ao longo das décadas que separam os anos 1980 aos dias atuais, as orientações quanto às políticas macroeconômicas e de desenvolvimento do governo brasileiro atra- vessam conjunturas distintas que repercutiram na atuação do BNDE. Segundo Curralero 9 No plano de governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) constava o estabelecimento de um Banco para Comércio Exterior, como parte da política de apoio a produção de longo ciclo e voltada para exportação. Por sua curta vigência, o governo Collor de Mello não levou a cabo a criação do referido Banco, especulava-se, contudo, uma possível transformação do BNDES em banco dessa natureza sob o comandado da iniciativa privada.

(1998, p. 49), na década dos 80, a atuação do BNDE esteve orientada nas seguintes direções:

a) Finalização dos projetos do IIº PND, responsável pela importância dos de- sembolsos para o setor industrial, especialmente, no âmbito das empresas públicas, o que representou 71,0%, em média, do total de desembolsos entre 1981 e 1983;

b) Concessão de créditos a setores exportadores, no esforço de gerar superávits comerciais;

Saneamento de empresas públicas e privadas afetadas pelas políticas de ajustes frente à crise da dívida externa e fiscal, no qual o desembolso para esses processos cresceram em importância, representando, entre 1982 e 1986, em média, 25,4% do total de desembolsos.

Ainda segundo a autora, nesse movimento, o Banco foi perdendo a sua característi- ca de instituição de fomento ao deixar para trás as prioridades setoriais para atuar com base em apoio a projetos. Em paralelo, o Banco passou por duas importantes reformas institucionais: a primeira, incorporou a gestão dos recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial), incluindo na agenda o tema do “desenvolvimento social”, quando o Banco teve seu nome acrescido da palavra “social”, como já referido anteriormente,10 e a segunda, a fusão de suas subsidiárias IBrASA, IBrAMEC e FIBASE em uma única empresa, o BNDES Participações (BNDESPAr). Esta nova subsidiária tinha como ob- jetivo, possibilitar a participação do Banco no capital social de empresas consideradas prioritárias, mas sempre como sócio minoritário e sem direito a voto. O BNDESPAr constitui-se, dessa forma, como um canal de transferência de recursos públicos para o saneamento das empresas deficitárias, além de fiscalizar, as transferências dos recursos financeiros para o setor público, daí a exigência das privatizações, o que resultou no discurso sobre a ineficiência nata deste setor. (CUrrALErO, 1998)

Os anos 1980 a atuação do BNDES significou a passagem da posição de agente de operação de estratégias desenvolvimentistas, desdobrando-se como uma das insti- tuições promotoras da mudança patrimonial do Estado brasileiro, via privatização das empresas estatais e de apoio às estratégias de produção voltadas para exportação. Neste último aspecto, é importante salientar a presença do Banco no continente sul-a- mericano.

O início da atuação do BNDES como agente da privatização das empresas públicas data de 1986, momento em que a privatização se verifica por meio do fim do controle total da União ou da abertura do capital social de empresas tidas como inviáveis, muitas das empresas anteriormente controladas pela BNDESPAr na operação de salvamento 10 Observa-se, nessa diretriz, a queda da participação das áreas sociais no total dos desembolsos como pode ser apresentado nos dados organizados por Curralero (1998, p. 50): 1982 (5,0%); 1983 (15,0%); 1984 (15,0%); 1985 (8,0%); 1986 (1,0%); 1987 (1,0%); 1988 (3,0%); e 1989 (1,0%).

de empresas privadas em estado falimentar foram privatizadas. O BNDES, nesse mo- mento, desempenhou a função de apoio a comissão interministerial a qual cabia à dire- ção das privatizações a selecionar as empresas de consultoria que fariam as avaliações financeiras das empresas a serem privatizadas. O BNDES financiava até 70,0% do valor de venda da empresa a ser privatizada. (DINIZ, 2004, p. 56) Além do financiamento fornecido pelo Banco, era permitido que os investidores utilizassem títulos públicos que, embora aceitos pelo valor nominal, eram comercializados no mercado secundário com deságio. Esse foi o primeiro ciclo da atuação do Banco na privatização de empresas estatais brasileiras, processo que se aprofundaria no decorrer dos anos 1990, conforme assinala Prado (1994), quando a reforma patrimonial do setor público vai mais fundo.

Nessa nova fase, as privatizações envolveram empresas competitivas, resultan- do em uma das maiores fontes de atração de investimentos externos diretos naquele momento. O Plano Nacional de Desestatização (PND), anunciado em 1990, visava, por meio das privatizações: a redução da dívida pública; a retomada da capacidade de investimento das empresas à medida que estas fossem assumidas pela iniciativa privada, alimentando um novo ciclo de investimentos e crescimento; e, na sequência, a modernização do parque industrial, o que pretensamente conduziria as empresas brasi- leiras a formarem competitividade para atuação no setor externo, abrindo espaço para a chamada integração internacional competitiva.

No início dos anos 1990, foi lançado o Programa de Privatização do BNDES, quando o Banco assume a posição de gestor do processo de privatização – responsável pelos recursos financeiros e administrativos –, exercendo as atividades em conjunto com o Conselho Federal de Desestatização. Nesse sentido, o referido órgão passou a atuar como um dos financiadores do saneamento financeiro das empresas, tanto na fase pré-privatização, como possibilitando as inversões de capital dos novos proprietários. (PrADO, 1994, p. 80)

No decorrer dos anos 1990 a ação do BNDES, em larga medida, esteve concentra- da na implementação do PND. Nos primeiros anos, as privatizações ficaram concentra- das em setores industriais, em especial siderurgia, petroquímica e fertilizantes. A partir de 1995, as privatizações ganham novo impulso com o avanço do PND em direção à privatização das empresas prestadoras de serviços públicos essenciais, bem como de instituições financeiras estatais como o Banco do Estado da Bahia (BANEB).

As privatizações constituíram-se em importantes vias para a reestruturação patri- monial de setores produtivos e de serviços no Brasil, não apenas pela transferência de amplos segmentos industriais e de serviços do controle público para o privado, como também, foi a grande oportunidade para o surgimento de conglomerados constituídos a partir da associação entre o grande capital nacional entre si, com empresas e bancos estrangeiros. As oportunidades surgidas com as privatizações permitiram a ampliação do volume de capital e expansão setorial de grupos empresariais, com a diversificação para novas áreas de negócios, como ocorreu com empresas de construção civil, as quais

avançaram para setores como petroquímico, serviços de infraestrutura como portos, ferrovias, energia, siderurgia e celulose.

Esses novos conglomerados, em sua maior parte, especializaram-se em setores produtores de commodities, sejam industriais, extrativo mineral ou agroindustrial. Os ban cos também encontraram nas privatizações espaços para a diversificação e valoriza- ção patrimonial. No primeiro momento, os bancos tiveram participação em consórcios que adquiriram empresas de ramos industriais e, em seguida, as aquisições no próprio setor bancário, em paralelo a um processo de desregulamentação financeira, propor- cionou uma aceleração da concentração de capitais. Os grandes grupos estrangeiros também fortaleceram presença na economia brasileira aproveitando as oportunidades possibilitadas pela mudança na legislação.

A participação do capital estrangeiro nas privatizações, entre 1991 e 1999, repre- sentou 43,9% do total. Na liderança estão os Estados Unidos com 15,4%, seguido pela Espanha com 11,3% e Portugal com 6,8% do total. (DINIZ, 2004, p. 116) Segundo dado da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), apresentado por Diniz (2004, p. 70), as receitas governamentais com as privatizações entre 1988 a 1997, alcançaram 5,0% do PIB brasileiro e também passaram a participar da rede de pro- prietários das empresas privatizadas os Fundos de Pensão de funcionários de empresas públicas.

Segundo Miranda e Tavares (1999, p. 339), as privatizações constituíram um momento em que, o estado brasileiro articulou-se “por dentro’” da associação entre o grande capital nacional e das empresas e bancos estrangeiros. Na conformação dos conglomerados, o BNDES, por meio dos leilões das privatizações, funcionou “[...] como árbitro desse novo processo de escolha dos vencedores” Esses novos vencedores se constituíram, sobretudo, por grupos que oportunizavam a diversificação produtiva.

Ainda segundo Miranda e Tavares (1999, p. 341), “[...] dentre os 30 maiores grupos brasileiros, 13 tinham em 1998 seus core-businesses principais em commo- dities” , os grupos como Mariani, Odebrecht, Vicunha, Ultra, Ipiranga, dentre outros, se expandiram para setores produtores de bens dessa natureza. Ao controlar os setores produtores de commodities, muitos mais adiante participariam, de forma destacada, nas exportações brasileiras quando o Brasil passou a atender a crescente demanda do comércio externo de produtos dessa natureza.

Operacionalmente, a década dos 1990 significou para o Banco a manutenção de um funding estável, principalmente pela administração de 40,0% dos recursos do Fundo de Amparo aos Trabalhadores (FAT), que constitui até a presente data base permanente para as suas operações (APÊNDECE A). Houve ainda, a concepção de novos programas visando a atender setores produtivos que haviam sido afetados pelas políticas de abertura e estabilização, a exemplo dos setores têxtil, autopeças, coureiro e calçadista, sem, no entanto, apresentar programas de feição mais ativa na direção de

políticas anticíclicas, ou mesmo para criar condições que viessem a favorecer a reestru- turação produtiva com ganhos de produtividade e expansão dos investimentos. Abertura externa e o financiamento das exportações para América do Sul

A compreensão da atual presença do BNDES na América do Sul está vinculada às iniciativas de abertura comercial que passaram a ser praticadas pelo Brasil, a partir da adoção de políticas de cunho liberalizantes.

No decorrer dos anos 1990, o BNDES concebeu programas e linhas de finan- ciamento com vista a apoiar exportações de empresas brasileiras. Já em 1990, foi constituído o Programa de Financiamento às Exportações de Máquinas Equipamentos (FINAMEX), na modalidade pré-embarque e vinculada ao FINAME.11 _{No ano seguinte,} em complemento ao FINAMEX, foi criada, inicialmente com foco na exportação de bens de capital para a América Latina, uma linha de financiamento pós-embarque.12 Visan- do a facilitar o processo de contratação do crédito, em 1993, é então criada a linha Pagamentos e Créditos recíprocos (CCr). Neste caso, não é exigido o aval de um agente financeiro brasileiro, então o risco foi assumido pelo Banco Central do Brasil nos casos de crédito concedido para apoio à exportação.

Um grande salto na definição de instrumentos de financiamento no Banco ocorreu em 1997, quando da extinção do FINAMEX e da criação do BNDES-Exim, cujos crédi- tos poderiam ser contratados nas modalidades pré-embarque e pós-embarque. A partir dessa nova linha houve uma ampliação do escopo dos bens financiáveis, alargada para além dos bens de capital como aeronaves, máquinas e implementos agrícolas, ônibus, caminhões, alcançando a partir de então bens intermediários, tais como petroquímicos siderúrgicos e químicos e bens de consumo imediatos, como têxteis, eletrônicos, calça- dos, couro e alimentos manufaturados.

Os serviços de engenharia também passaram a ser contemplados, a partir do que assumiram uma posição de destaque nos desembolsos do BNDES, dado as obras de infraestrutura que as construtoras brasileiras passam a executar em muitos países da América do Sul, África e Oriente Médio. Em síntese, o BNDES-Exim traduz a experiência acumulada pelo BNDES, no decorrer da década, no fornecimento de crédito para expor-

11 A linha pré-embarque, direcionada ao financiamento da produção do bem a ser exportado. É financiado o capital de giro em até 100% da produção do bem ou serviço que tenha como destino o mercado externo. Nesta modalidade, as operações são realizadas por outros agentes financeiros que assumem o risco da operação.

12 A linha pós-embarque visa a financiar a comercialização, no exterior, de bens e serviços. Este financia- mento pode ocorrer em duas modalidades: 1. destinada ao vendedor, por meio do qual o Banco refinancia o exportador, sem limite de valor, com desconto de título de crédito de exportação; 2. oferta o crédito ao comprador, mediante contrato de financiamento com a interveniência do exportador, o Banco financia dire- tamente o importador, com a exigência que os produtos ou serviços sejam brasileiros. Não há, no entanto, desembolso no exterior. Os pagamentos são realizados ao exportador, no Brasil, na moeda do país.

tação, bem como ampliou as possibilidades de financiamento para praticamente todos os setores de produção e serviços.

Tais programas e linhas de financiamento se viabilizaram a partir de contatos com organizações externas à estrutura do BNDES, a exemplo da articulação com a Segura- dora Brasileira de Créditos, do Fundo de Garantia às Exportações – criada para garantir cobertura dos riscos de responsabilidade da União – , como também das parcerias visando o repasse dos recursos do Banco em atividades de financiamento do comércio exterior. Ainda, buscou-se estabelecer acordos externos para viabilizar empréstimos via associações com entidades de abrangência regional, como o programa CCr-Aladi, uma forma de garantia de crédito às exportações brasileiras para os demais países asso- ciados. Também a criação, em 1999, do já citado Fundo de Garantia às Exportações, vinculado ao Ministério da Fazenda e gerido pelo BNDES, compôs o quadro dos instru- mentos de seguros e garantias junto ao Banco, que opera as suas linhas de créditos. Vale registrar, também, a adesão ao modelo Knaepen Package, da OCDE, usado como instrumento para avaliação de risco. (ALVES, 2008, p. 72-73)

A partir de 2002, um conjunto de novas iniciativas, novo estatuto e a promulgação de decretos, vão, legalmente, permitir que o BNDES se volte em direção à internaciona- lização. O artigo segundo do estatuto do próprio BNDES de 2002, já previa a possibi- lidade de atuação no exterior por meio da constituição de subsidiárias (BrASIL, 2002, p. 2), porém a legalização dessa possibilidade demandou outros ajustes jurídicos, como o Decreto n.º 6.322/2007 que permitia que BNDES movimentasse capital no exterior (BrASIL, 2007), ou o Decreto n.º 6.526/2008 que autorizou o BNDES a constituir subsidiárias no exterior. (BrASIL, 2008) O estatuto do BNDES de 2002 afirmava ainda que a instituição poderia: (1) financiar a aquisição de ativos e investimentos no exterior, desde que por empresas de capital nacional; (2) contratar e prestar serviços técnicos e financeiros – inclusive não-reembolsáveis – visando desenvolvimento nacional e integra- ção da América Latina; (3) captar recursos externamente para financiar investimentos no exterior, desde que por parte de empresas cujo acionista majoritário seja domiciliado no Brasil; (4) adquirir participação acionária destas empresas.

Assim, em 2009 o BNDES abriu um escritório de representação em Montevi- déu que, embora não esteja autorizado a realizar operações, constitui ponto de apoio às atividades do Banco no âmbito da América Latina. Entretanto, apenas em 2011, que se consolidou a possibilidade de o BNDES gerenciar operações de financiamento com origem e aplicação de recursos exclusivamente externos. Foi por meio do Decreto 7.635/2011 que se autorizou o Banco a captar recursos no exterior para financiar proje- tos também no exterior, desde que realizados por empresas brasileiras e ou estrangeiras controladas por nacionais. Além disso, autorizou a aquisição de títulos destas, abrindo a possibilidade de que o BNDES compartilhasse com as empresas envolvidas dos riscos do empreendimento. (BrASIL, 2011)

No contexto de abertura externa, o BNDES passa então a atuar como agente fi- nanceiro com o objetivo de promover a internacionalização de importantes setores da estrutura produtiva brasileira. Conforme dados do BNDES organizados por Niko (2011, p. 85-86), entre 2001 e 2010, os desembolsos acumulados para a América do Sul na linha de financiamento BNDES-Exim pós-embarque somaram mais de US$ 3,6 bilhões. Desse total, 49,2% foram destinados às exportações para a Argentina, e 19,8% às ex- portações para a Venezuela, estes dados refletem a posição desses dois países que se figuram como as maiores economias sul-americanas, respectivamente, depois do Brasil. Entre 2005 e 2010, seguindo esta ordem no ranking das economias sul-americanas, esses dois países foram também os principais destinos de exportações totais brasileiras. (NIKO, 2011, p. 87-88)

Se discriminados por país os desembolsos totais do BNDES destinados ao financia- mento de exportações que envolveram obras de infraestrutura, também aparecem como principais receptores a Argentina e a Venezuela, representando 79,0% do total para a América do Sul entre 2000 e 2012 – respectivamente 50,89% e 27,85% (Tabela 1). Para a Venezuela, por exemplo, o BNDES atuou no financiamento da expansão da linha 3 (em 2006), bem como, na construção das linhas 4 (em 2001) e 5 (em 2009) do metrô de Caracas, ao apoiar a exportação de serviços de engenharia da Construtora Nor- berto Odebrecht. Também na Venezuela, o BNDES apoiou a exportação de serviços de engenharia da Construtora Andrade Gutierrez por ocasião das obras do Estaleiro Astial- ba (em 2012), bem como, os estudos e obras para montagem Siderúrgica Nacional (em 2011), além de muitos outros projetos ao longo do período compreendido na pesquisa aqui reportada. A Argentina também recebeu grande número de projetos com o apoio do BNDES, dentre os quais podemos destacar a expansão dos gasodutos TGS e TGN, por meio das empresas Confab Industrial (em 2005) e Norberto Odebrecht (em 2007), a construção do terceiro módulo do gasoduto Cammesa (em 2010), assim como, as obras posteriores de adequação tecnológica (em 2012) que também foram conduzidas pela Norberto Odebrecht.

O Equador, que se encontra na terceira posição dos destinos de financiamentos do BNDES ligados à obras de infraestrutura entre 2000 e 2009, tendo recebido 11,17% do total ao longo da década, viu esta trajetória ser momentaneamente interrompida a partir de 2009. Muito provavelmente essa interrupção esteve relacionada aos eventos que resultaram na saída da Petrobras e da Construtora Norberto Odebrecht do país. Porém, nos anos seguintes, esses acontecimentos não impediram que, em 2012, o BN- DES financiasse a exportação de serviços de engenharia da empresa Norberto Odebre- cht para o país, oferecendo suporte para o projeto da Hidrelétrica de Manduriacu. Em outro exemplo, em 2013, o BNDES também apoiou a construtora em sua participação no projeto de transposição de águas dos rios Daule e Babahoyo, projeto denominado Trasvase Daule Vinces.

TABELA 1 — DESEMBOLSOS BNDES NO APOIO À EXPOrTAÇãO BrASILEIrA PArA OBrAS DE INFrAESTrUTUrA PArA PAÍSES DA AMÉrICA DO SUL, 2000 A 2012 (US$ MILHÕES)

Ano ArGENTINA EQUADOr PArAGUAI PErU UrUGUAI VENEZUELA Total

2000 - 89,8 - - 7,3 - 97,1 2001 - 33,3 13,8 - 9,5 16,1 72,7 2002 - 3,3 16,3 - - 18 37,6 2003 - - 24,8 - - 25,4 50,2 2004 - 112,3 17,2 - - 44 173,5 2005 150,5 57 8 - - 3,9 219,4 2006 - 55,8 - - 2,6 10,4 68,8 2007 308,9 17,4 - - 3,1 39,5 368,9 2008 260,1 0,5 - - 2,4 6,8 269,8 2009 325,4 - - - 1,7 25 352,1 2010 172,5 - - 129,9 - 315,2 617,6 2011 361,1 - - 96,7 - 392,9 850,7 2012* 103,1 - - - - 23,2 126,3 Total 1.681,60 369,3 80,2 226,6 26,6 920,4 3.304,70 % 50,89 11,17 2,43 6,86 0,80 27,85 -

Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pelo BNDES por meio dos pedidos de informação n. 99903.000346/2012-43 e n. 99903.000475/2014-01. * Até setembro.

Os dados aqui listados, tanto aqueles organizados por Niko como os constantes na Tabela 1, revelam ainda a importância do setor de infraestrutura para a América do Sul. Muitos dos desembolsos do Banco nesta categoria envolveram empresas de serviços de engenharia e construção, com destaque para a Construtora Norberto Odebrecht e a Andrade Gutierrez. Entre 2001 e 2010, os desembolsos dessa rubrica totalizaram US$ 2.235,9 bilhões. (NIKO, 2011, p. 90) Em 2012, o dado atualizado do total dos desembolsos do BNDES no apoio à exportação brasileira para obras de infraestrutura direcionadas aos países da América do Sul foi de US$ 373,1 milhões, representando uma significativa redução em relação ao ano anterior. Em 2013, este valor chegaria à US$ 674 milhões, um aumento de aproximadamente 80% em relação ao ano anterior, mas ainda sem retornar aos níveis de 2011. Para 2014, até o fechamento deste texto, só dispúnhamos de dados referentes até o mês de setembro, que indicava um montante de US$ 157,7 milhões, apontando para uma significativa diminuição em relação ao período anterior tendo já transcorridos 3/4 de um ano, período em que ocorreram tensas eleições para à presidência, senado, governadores e deputados, no Brasil. Entre o ano

2000 e setembro de 2014, o Brasil, por meio do BNDES, destinou aproximadamente US$ 4,4 bilhões para apoio às exportações de empresas brasileiras envolvidas em pro- jetos de infraestrutura na América do Sul.

Ainda seguindo com as informações arroladas por Niko (2011, p. 92), as obras de infraestrutura realizadas por empresas brasileiras entre 2001 e 2010, não contem- plavam a pauta de projetos constates da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura regional Sul-americana (IIrSA), as obras são um indicativo dos eixos de integração regional. Isso, tendo sido cumpridos dez anos que a referida iniciativa tornou-se públi- ca, cinco após da Agenda de Implementação Consensuada, a qual definiu os projetos de prioritária execução até 2010. A totalidade dos desembolsos do BNDES-Exim para projetos de infraestrutura, no período, esteve em verdade destinada às construções de