2. L’efficacité des polices de l’environnement peut être améliorée à certaines
2.1. Les stratégies de contrôle ne sont pas assez reliées aux résultats constatés
Même s’il existe peu d’indicateurs de résultats, les informations disponibles pourraient être mieux exploitées. Surtout, l’appréciation de l’efficacité des polices de l’environnement devrait se faire au regard de l’amélioration de l’état de l’environnement dont la protection constitue la finalité des mesures de police, et par référence à des indicateurs de résultats. En outre, l’élaboration des programmes de contrôle devrait tenir compte des indicateurs disponibles en vue de réorienter, le cas échéant, les priorités.
2.1.1. Il existe des indicateurs de moyens
Les services assurant la police de l’environnement effectuent un grand nombre d’actions qui concourent au bon exercice de cette police. De nombreux indicateurs rendent compte de ces actions ; on peut les qualifier d’indicateurs de moyens puisqu’ils rendent compte de l’activité des services mais non des résultats obtenus pour la protection de l’environnement.
2.1.1.1. Dans les domaines de l’eau et de la nature
Ils mesurent la réalisation des objectifs de contrôles fixés en matière de police.
Dans la circulaire du 12 novembre 2010, la DEB détermine les enjeux de la politique de contrôle. Elle fixe des objectifs quantitatifs et des domaines d’action prioritaires. Ces orientations nationales sont ensuite mises en œuvre dans les plans de contrôle inter-services, élaborés au niveau de chaque département dans le cadre de la MISEN, après coordination entre les acteurs chargés de la mission de police.
En fin d’exercice, les remontées d’informations provenant des directions départementales et agrégées dans le rapport d’activité des services déconcentrés établi par la DEB font apparaître deux catégories d’indicateurs :
a) Des données quantitatives relatives aux nombres des contrôles réalisés et le cas échéants les suites qui leur ont été réservées. 45.
On relève par exemple le nombre de 995 transactions pénales proposées en 2013 dans les domaines de l’eau, de la pêche et des parcs nationaux. Des tableaux de données quantitatives fournissent le nombre de procédures administratives et judiciaires engagées, le nombre de contrôles non conformes, le nombre de suites administratives et le nombre d’infractions relevées. Ces données permettent de comparer les actions de polices menées avec les objectifs fixés dans le programme
45 Voir le rapport d’activités des services déconcentrés « gestion des ressources naturelles » 2013 établi à partir des données remontées par l’intermédiaire du logiciel Domineau selon le schéma fixé par la DEB.
inter-services de contrôles dans le cadre des polices de l’environnement. Cependant, un tel rapprochement s’avère délicat en ce qui concerne la protection de la nature.
Celle-ci relève d’une surveillance des territoires et donne lieu principalement à la fixation de priorités thématiques.
b) Des indicateurs dédiés à l’appréciation de la mise en place des conditions d’une police efficace. S’agissant de la police de l’eau et de la nature, les indicateurs retenus sont :
• le pourcentage des départements ayant élargi la MISE à la nature (92 %) ;
• le pourcentage des départements dans lesquels une convention entre préfet, direction générale de l’ONEMA et direction générale de ONCFS a été signée (85 %) ;
• le pourcentage des départements disposant d’un plan de contrôle inter services eau et nature (99 %) ;
• la proportion des départements dotés d’un protocole d’accord entre le préfet, le parquet, l’ONEMA et l’ONCFS (68 %).46
L’ensemble de ces indicateurs permet de suivre et de constater l’amélioration du dispositif administratif contribuant à un renforcement de l’efficacité de la mise en œuvre des polices de l’environnement, mais pas d’en mesurer pleinement l’efficacité du point de vue de l’amélioration de l’état de l’environnement.
Le détail de ces données est aussi inscrit dans les rapports d’activité des DDT, qui mentionnent, par exemple, le nombre des contrôles réalisés, complété par le pourcentage de contrôle conformes et ce par type de police (par exemple IOTA, pollution par les pesticides, pollution par les nitrates et le phosphore).
Cela étant, on ne peut ignorer les observations de la Cour des comptes qui, dans son rapport public annuel 2013, a déploré l’absence, dans le secteur de la police de l’eau, d’indicateurs permettant d’apprécier la pression de contrôle (nombre de contrôles effectués rapporté au nombre d’objets – actes, sites, etc – à contrôler).
2.1.1.2. Dans le domaine des ICPE
S’agissant des ICPE, de nombreux indicateurs de moyens ont été mis en place.
L’instruction définissant annuellement les priorités nationales d’action mentionne une batterie d’indicateurs permettant de suivre la mise en œuvre de ces priorités : notamment nombre d’actes de procédure effectués (nombre d’arrêtés ou de plans pris dans tel ou tel domaine) ; nombre de journées consacrés à l’information ou à la sensibilisation de parties prenantes ; nombre d’inspections réalisées sur tel ou tel thème…
Outre ces indicateurs, dont la liste est adaptée annuellement, un dispositif permanent de recueil d’information permet de suivre l’activité de l’inspection (inspections réalisées, suites administratives données, procès-verbaux dressés…).
46 Voir p.8 et 9 du rapport 2013, précité, établi par la DEB.
Globalement, l’administration centrale dispose ainsi d’un outil assez complet de compte-rendu de l’activité de l’inspection des installations classées47.
2.1.2. Il est nécessaire de disposer d’indicateurs de résultats
La définition de priorités de contrôles devrait d’abord se fonder sur l’analyse d’indicateurs de résultats (l’état de l’environnement, par exemple la qualité d’une masse d’eau) et sur des indicateurs de gestion des risques pour l’environnement (mise en œuvre de programmes d’actions collectives, par exemple proportion du foncier en agriculture biologique).
De tels indicateurs, correctement renseignés et mis à jour, ne sont pas nombreux.
Au niveau national, quelques indicateurs de résultats participent à la mesure de la performance de l’action de l’État. Ainsi le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » prévoit-il deux indicateurs de résultat : « masses d’eau en bon état » et
« évolution de l’abondance des oiseaux communs, catégorie des oiseaux inféodés à certains milieux ». Ce programme comporte quatre indicateurs de gestion du risque pour l’environnement : « nombre de schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) mis en œuvre », « surface en aires protégées métropolitaines terrestres »,
« surface en aires protégées métropolitaines marines », « nombre de régions métropolitaines dotées d’un schéma régional de cohérence écologique (SRCAE) ».
Pour sa part, le programme 181 « Prévention des risques » comporte un indicateur de résultat très ciblé (le nombre d’accidents ayant entraîné des dommages corporels, et relatifs aux installations domestiques de gaz combustible ainsi qu’au transport et à la distribution de gaz combustible par canalisation) et huit indicateurs de gestion du risque48.
La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et son programme 154
« économie et gestion durable de l’agriculture et des territoires », prévoient deux indicateurs de maîtrise du risque : « part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (S.A.U)» et « part des surfaces agricoles contractualisées (mesures agro-environnementales et climatiques-MAEC) en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000 ».
Tous ces indicateurs de performance peuvent évidemment être déclinés et cartographiés par région.
Ainsi, dans le secteur de l’eau, l’état qualitatif et quantitatif des masses d’eau, leur
« bon état » au sens de la directive-cadre sur l’eau, est très documenté. L’état initial de l’ensemble des masses d’eaux françaises a été effectué au titre de la mise en œuvre de la DCE et il est mis à jour annuellement grâce au contrôle de surveillance, qui
47 On peut toutefois noter que, en l’absence de priorité nationale, les actions de l’inspection des installations classées dans les domaines potentiellement « orphelins » ne font pas l’objet d’un suivi.
48 Le taux d’approbation des PPRT, le taux d’approbation des PPRN, le taux de recyclage des déchets ou le taux de collecte sélective de déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers, la capacité de méthanisation dont la création est aidée par l'ADEME, le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné par l’État, le taux de fiabilité de la carte vigilance crues, le pourcentage des études d’aléas approfondies réalisées à la suite de l’inventaire des risques miniers ou le nombre de défaillances sur les installations hydrauliques de sécurité ayant généré une indisponibilité supérieure à 2 heures.
couvre un large spectre d’éléments physicochimiques, biologiques et hydromorphologiques, et au contrôle opérationnel des masses d’eau à risque. De nombreux facteurs de pression sur l’état des masses d’eau sont également répertoriés.
Toutes ces données peuvent être traduites en indicateurs de résultats. Elles sont publiées en ligne par le système d’informations sur l’eau par bassin, avec très souvent une projection cartographique.
Certes, le pas de temps de l’amélioration de la qualité des ressources en eau est bien supérieur à celui des actions de prévention et de contrôle, qui ne porteront de fruits qu’après un délai souvent long. Cependant une connaissance partagée par tous les acteurs territoriaux du mauvais état d’une masse d’eau, par exemple sur le critère nitrates en zones d’élevage, peut être fort utile pour motiver un plan de contrôle des ICPE-élevages, soumises à déclaration dans le bassin hydrographique concerné.
Des indicateurs existent aussi au niveau régional et peuvent être utiles aux services déconcentrés. Grâce à l’élaboration des programmes régionaux d’agriculture durable (PRAD), les DREAL et les DRAAF peuvent disposer d’autres indicateurs régionaux de résultats ou de gestion du risque d’atteinte à l’environnement, par exemple en ce qui concerne l’irrigation agricole. Sont disponibles :
• des indicateurs de l’INRA, dans le cadre de son expertise scientifique collective
« agriculture et biodiversité, valoriser les synergies – 2008 » peut apporter des éléments utiles à la mesure de l’état de l’environnement. Le Commissariat général au développement durable publie chaque année son tableau de bord des 10 indicateurs de l’environnement en France ;
• de même, la Fondation pour la recherche sur la biodiversité et l’Observatoire national de la biodiversité ont travaillé à la caractérisation d’indicateurs environnementaux à caractère scientifique mais aussi opérationnel.
Ce ne sont là que des exemples ; d’autres ressources existent dont la synthèse permettrait d’identifier les indicateurs de résultats les plus pertinents en vue de programmer les activités de police aux différentes échelles territoriales.
Ce pourrait être là un rôle important de l’Agence française de la biodiversité.
1. Définir des indicateurs de résultats pour les diverses polices, permettant de mesurer leur efficacité, localement et dans le cadre d’un suivi national des services concourant aux polices de l’environnement.
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Outre l’intérêt de pouvoir disposer de meilleurs indicateurs pour étayer les stratégies de contrôle, les rapporteurs soulignent également les points suivants :
a) L’exploitation des résultats des années antérieures semble insuffisante
La mission perçoit mal dans quelle mesure les résultats des contrôles de l’année N-1 infléchissent la stratégie de contrôle et le plan inter-services de l’année N. En effet, divers objectifs et contraintes sont conjugués qui, s’ils expriment tous des
préoccupations environnementales, ne résultent pas de la prise en compte des constats de l’année antérieure.
À cette situation s’ajoute la difficulté de recueillir des chiffres relatifs aux suites judiciaires indispensables pour une analyse complète des effets des actions de police menées.
b) Il reste difficile d’apprécier la part des contrôles dans l’amélioration de l’état de l’environnement, sachant que son amélioration et sa protection ne résultent pas seulement du volet contrôle. D’autres actions y participent, notamment :
• l’élaboration de plans et schémas (plan nitrate, plan de restauration de la continuité écologique, schéma régionaux de cohérence écologique). Le nombre des contrôles menés permet de constater, dans une proportion variable mais conséquente, la conformité de l’installation ou de l’activité avec la réglementation en place ;
• l’instruction des dossiers qui encadre les activités susceptibles d’emporter des conséquences sur l’environnement. Une grande partie de l’activité des services déconcentrés en charge de l’eau et de la nature ou des ICPE est en effet consacrée à cette activité d’instruction (études d’impact, enquêtes publiques, dérogations pour des espèces, etc.).