L’implication des autorités judiciaires et administratives à tous les niveaux est

Au-delà des aspects techniques relatifs à la coordination de leurs programmes d’interventions mentionnés précédemment, la mission estime que les autorités judiciaires et administratives devraient davantage les insérer et les présenter dans des stratégies d’action globales.

À cet égard, certaines activités et certaines interventions nécessitent, plus que d’autres, d’être accompagnées bien en amont des contrôles : c’est le cas de l’agriculture, et en particulier de l’élevage, où se cumulent les motifs d’incompréhension vis-à-vis de la police de l’environnement.

La mission préconise par conséquent les évolutions qui suivent : 2.4.1.1. Au niveau national

Il conviendrait de renforcer et d’institutionnaliser le dialogue au niveau national entre le MEDDE et les OPA, sur les politiques publiques environnementales à impact agricole.

Malgré la difficulté technique et méthodologique que cet exercice représente, la mission estime que la mise au point d’un cadre national des définitions autorisant des adaptations régionales, est un préalable à une meilleure acceptation des règles environnementales par l’ensemble des acteurs du secteur agricole.

Ce dialogue « agro-environnemental » national devrait être conduit de manière interministérielle, donc avec le ministère chargé de l’agriculture, pour, par exemple, valoriser les acquis environnementaux de la conditionnalité PAC et débattre des voies et moyens d’une évolution forte de l’agriculture française vers les pratiques de l'agroécologie, comme la récente loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt lui en a assigné l’objectif. Ce dialogue national avec le secteur agricole s’enrichira des travaux et débats nationaux et européens conduits dans la perspective de la tenue à Paris fin 2015 de la 21è conférence des parties (COP) sur le changement climatique.

La mission rappelle à cet égard l’utilité des propositions élaborées par le groupe de travail relatif à la police de l’eau, mis en place en 2014 par le MEDDE. Il s’agit d’un projet de « charte du contrôleur et de la personne contrôlée » et d’un projet d’instruction aux services territoriaux comprenant des éléments de cadrage pour identifier localement les cours d’eau. Ces deux documents sont de nature à faciliter le travail des services et des agents en charge de la police de l’eau et à faciliter les relations avec les organisations professionnelles agricoles sur ce sujet.

Améliorer l’acceptabilité des contrôles en exploitations agricoles est devenu un objectif gouvernemental. Le premier ministre a en effet diligenté, à ce titre, une mission composée d’un parlementaire, d’un agriculteur et d’un haut fonctionnaire qui devra dresser un état des lieux des contrôles en exploitation agricole au titre des différentes réglementations (PAC, environnement, sanitaire…), des bonnes pratiques, et proposer des pistes d’amélioration permettant une meilleure planification des contrôles et une meilleure appropriation des règles communautaires par les agriculteurs.

2.4.1.2. À l’échelon régional

Faute d’un cadrage national, certains « objets » de contrôle restent définis de manière jurisprudentielle (cours d’eau/police de l’eau) ou par le biais de bureaux d’études (zones humides), ce qui ouvre le champ à interprétation du contrôleur. Ces définitions sont, de plus, utilisées dans de multiples cadres (PLU, SDAGE). Or un référentiel d’obligations univoque est la base d’une relation de confiance entre l’administration et les citoyens.

Travailler avec les organisations professionnelles agricoles (OPA), à des adaptations régionales d’un cadre de définitions national serait un excellent moyen d’en permettre l’appropriation par ces dernières. Ensuite, une traduction cartographique faciliterait considérablement la prise en compte partagée de ces définitions et des zonages subséquents par tous les acteurs de terrain. Un dialogue État-OPA, animé par les DREAL et les DRAAF, doit donc être renforcé au niveau régional. Il pourrait porter sur les enjeux, les orientations et les difficultés de l’action publique ainsi que sur l’application de la réglementation par les diverses parties prenantes. Une présentation objective de l’état des milieux et des ressources naturels (masses d’eau) et de l’évolution des risques de dégradation, permettrait de fonder la stratégie régionale du contrôle.

Les rapporteurs ont noté à ce sujet l’important travail de concertation et d’information réalisé en région Aquitaine, notamment dans le département des Landes, pour faciliter la détermination (jusqu’alors parfois conflictuelle) des cours d’eau et des fossés dans le massif des landes de Gascogne : mise au point participative d’un guide sous pilotage de la Défense de la forêt contre les incendies (DFCI), appui constant de l’autorité préfectorale, travail avec les élus locaux. La mission y voit typiquement l’exemple d’une pédagogie efficace.

Tout dialogue de cet ordre est de nature à améliorer l’association des parties prenantes (agricoles entre autres), à la mise au point de certains zonages et plans d’actions régionaux chargés de décliner les politiques : PPA, SRCAE, PAC, 5^ème plan d’action nitrates, bassins d’alimentation de captage, plan estuaire, zones vulnérables, ZRE, PLUI.

2.4.1.3. Au niveau départemental

Les actions de prévention et de communication nécessitent une approche coordonnée de tous les acteurs : préfets, services, procureurs, établissements publics.

La communication de l’État peut efficacement s’organiser sur la base des travaux de la MISEN. Les bilans, les synthèses sur l’état des milieux et sur l’évolution des risques d’atteintes à l’environnement départemental ainsi que les orientations données aux contrôles, doivent ainsi faire l’objet d’une communication volontariste auprès des milieux professionnels concernés.

La mission insiste pour que soit plus souvent affirmé ou réaffirmé par les autorités administratives et judiciaires le lien entre les interventions de terrain et les objectifs de police de l’eau et de la nature dans le cadre d’une programmation d’ensemble des actions de contrôle. Si cette réaffirmation doit à l’évidence être faite auprès des instances nationales des OPA et des associations nationales d’élus, c’est au niveau des préfets et des procureurs eux-mêmes qu’elle aura le plus d’effet, parce que située par rapport à des enjeux et des territoires identifiés.

7. Établir et diffuser systématiquement (sauf appréciation locale d’opportunité) un bilan annuel des actions de police de l’environnement, et de leur efficacité, établi autant que possible à partir d’indicateurs de résultats.

Ceci suppose évidemment que des indicateurs de résultats par type de police aient été mis au point. Leur élaboration relève de la compétence de l’administration centrale du MEDDE, mais il est clair que les services déconcentrés et les établissements publics doivent y être étroitement associés, afin d’éviter un double écueil fréquent s’agissant d’indicateurs : leur nombre excessif (qui aboutit souvent à une décomposition inutile d’une activité) et surtout le décalage entre les caractéristiques de l’indicateur et la capacité des services à les renseigner (et les suivre).

La mission souligne cependant que, même en l’absence d’indicateurs de résultats opérationnels, un bilan annuel des activités de police de l’environnement peut d’ores et déjà à être plus présenté de façon plus systématique. Ceci à partir des données dont disposent les directions départementales et régionales ainsi que les établissements publics : analyse de situations et cas d’espèce types, évaluations qualitatives, moyens mis en œuvre, etc.

L’instruction du 20 octobre 2014 du MEDDE, relative à la mise en œuvre, dans les domaines de la police de l’eau, de la nature et des sites, de l’ordonnance du 11 janvier 2012 va dans ce sens : elle a, in fine, mis l’accent sur la nécessité de conduire annuellement une communication publique visant à expliquer les enjeux et les bilans des contrôles et de leurs suites ; ceux-ci doivent être également présentés dans les commissions administratives territoriales compétentes (CODEST, CDNPS).

La mission estime que cette orientation nécessaire pourrait avoir encore plus d’effet si elle était assurée de façon coordonnée et complémentaire entre les autorités administratives et judiciaires. Ceci renforcerait d’autant mieux, en outre, la légitimité des interventions des inspecteurs de l’environnement.

2.4.2. L’effort d’explication relève également des agents en charge des