2. L’efficacité des polices de l’environnement peut être améliorée à certaines
2.4. Le triptyque prévention / communication / contrôle est un facteur clé d’efficacité et de
2.4.2. L’effort d’explication relève également des agents en charge des contrôles
2.4.2.1. Les inspecteurs de l’environnement demeurent les pivots du triptyque prévention/communication/contrôles
Si la légitimation et la mise en cohérence des interventions appartiennent aux autorités (préfet et procureur), l’acceptation de la police de l’environnement et la prévention des incidents de contrôles sont largement conditionnées par le profil professionnel et le savoir-être des contrôleurs :
• leur connaissance des territoires, leurs compétences (scientifiques, techniques, juridiques) sont des critères fondamentaux d’acceptabilité de leurs actions de contrôles, et sont garantes de leur bonne inscription dans la réalité des territoires, spécialement dans certains domaines comme l’agriculture ou les activités en zones littorales. Les rapporteurs estiment donc qu’il est indispensable de conserver la polyvalence entre les missions d’instruction, d’observation et de contrôle des agents chargés de la police de l’environnement ;
• le contrôleur doit avoir la capacité pédagogique, ainsi qu’une véritable motivation, à expliquer la norme, à en dégager la justification scientifique, pour, dans l’idéal, « convaincre avant de sanctionner » ;
• le savoir-être en situation de contrôle, parfois conflictuelle, est fondamental. Le contrôleur doit savoir s’adapter à son interlocuteur, usager occasionnel de la nature ou professionnel pour qui les milieux sont des moyens de production.
2.4.2.2. Mais l’encadrement de leurs activités et les conditions d’intervention des agents peuvent être améliorés
Des efforts restent sans doute à faire dans certains services pour que, compte tenu de la sensibilité et de la réactivité de certains milieux, les contrôles soient les plus professionnels possibles.
a) Le management de cette activité doit être organisé très attentivement : évaluation des situations, des enjeux et des risques, programmation et suivi des interventions sur le terrain, évaluation ex post en cas de difficultés, association par les responsables régionaux et départementaux des offices des représentants des milieux professionnels à cette évaluation, etc.
b) En ce qui concerne les modalités d’intervention des inspecteurs de l’environnement, dans certaines circonstances se pose la question particulière de l’armement des agents en charge de la police de l’eau. La mission n’a pu que constater que l’exercice des activités de surveillance générale et de contrôle de police par des agents de l’ONEMA portant une arme donne lieu à une perception très négative par les milieux agricoles. Ceux-ci font notamment valoir que d’autres agents en charge de contrôles (DDT pour la police de l’eau ; DDPP pour la PAC) n’interviennent pas armés, auprès des mêmes publics, y compris lors de contrôles conjoints avec l’ONEMA, sans que pour autant cela nuise à leur capacité d’action et à leur sécurité. Pour différentes raisons, certains agriculteurs font à cet égard une distinction entre l’armement (non contesté) des agents de l’ONCFS et celui des inspecteurs de l’ONEMA. Le rappel qu’il s’agit pour ces derniers d’une obligation réglementaire n’apparaît pas de nature à atténuer l’impression que cet armement est désagréablement stigmatisant.
La mission n’entend pas entrer ici dans un débat de principe. Si le MEDDE considère que les agents de l’ONEMA doivent être armés pour exercer leurs missions de police, elle en prend acte. À tout le moins cependant le ministère devrait-il réfléchir aux modalités concrètes du port de l’arme. Il pourrait s’avérer opportun, afin de ne pas accroître les tensions sur un territoire donné, à un moment donné, compte tenu de l’état d’esprit des personnes contrôlées ou de leurs représentants, que des inspecteurs ne soient pas temporairement au moins tenus de porter leur arme. Une latitude d’appréciation, précisée par une instruction ministérielle, pourrait utilement être laissée aux responsables régionaux de l’ONEMA.
Les rapporteurs considèrent qu’il s’agirait là d’une adaptation aux circonstances relevant du management des services et des individus, permettant de réduire les motifs d’incompréhension ou de tension lors des contrôles de terrain.
c) Les « référentiels de compétences », les profils professionnels et les programmes de formation initiale et continue subséquents doivent être vérifiés, et le cas échéant complétés, afin qu’un ensemble de thèmes primordiaux y soient bien pris en compte : les finalités de l’exercice opérationnel de leurs activités de police, la communication et la pédagogie, la connaissance des entreprises y compris agricoles, l’impact économique des prescrits.
La prévention des situations de non-respect de la réglementation environnementale et des incidents de contrôle passe par l’appropriation de la norme par les acteurs, professionnels en particulier, et par des modalités d’intervention adaptées de la part des agents de l’État en charge de la police de l’environnement.
Ces deux approches ont déjà fait leurs preuves à l’égard du monde agricole, confronté par le passé à des risques et des fortes contraintes réglementaires, pourtant jugées à l’époque impossibles à respecter : par exemple en matière de santé animale ou de traçage des mouvements d’animaux.
De plus les exploitants agricoles se sont eux-mêmes professionnalisés ; ce sont désormais des chefs d’entreprise dont les candidats à l’installation sont en très grande majorité titulaire d’un diplôme de niveau BTS. Leurs attentes portent sur des informations et un dialogue renrorcés, et sur des interlocuteurs de terrain disposés à les comprendre.
En la matière, de simples indicateurs de moyens mis en œuvre (nombre d’opérations de communication préfectorale, nombre d’interventions en sessions de chambre
d’agriculture, nombre de réunions des instances de dialogue avec l’État, nombre de formations des agents de contrôle, etc.) couplés avec de simples indicateurs de résultats (évolution de la proportion des constats de non-respect réglementaire lors des contrôles, évolution du nombre d’incidents de contrôle) pourraient constituer un dispositif de suivi robuste mais suffisant, au moins dans un premier temps.
8. Accentuer, dans la formation et le management des inspecteurs de l’environnement, la part relative à la capacité à communiquer sur les finalités et les modalités de mise en œuvre des polices de l’environnement, notamment vis-à-vis des milieux socio-professionnels circonspects et dans les situations de tension.