Une stratégie de reconstitution de l’offre hors QPV bousculée par la « montée des boucliers »

par la « montée des boucliers » des élus et des contraintes financières

La stratégie de reconstitution a été pensée en faveur d’une meilleure répartition de l’offre du logement social et comme un produit permettant aux ménages de prétendre à de meilleures conditions d’habiter. Il est expliqué dans le projet de convention pluriannuelle de renouvellement urbain : « il s’agit prioritairement de poursuivre le déblocage des parcours résidentiels des ménages

« captifs » du grand ensemble, en leur offrant un choix réel, tant de mobilité géographique, que de produit logement, qui soit adapté à leur situation et non figé. Cette stratégie se met en œuvre à travers une politique d’habitat volontariste, conduisant à une diversification et une répartition géographique de l‘offre nouvelle de logement, tendant à réduire les écarts entre le quartier PNRU/NPNRU et l’unité urbaine, à la triple échelle :

- du quartier prioritaire (diversification de l’offre en reconstruction et diminution de la part de

logements sociaux) ;

- de la commune-centre (densification et augmentation de la part de logements sociaux sur

les quartiers intermédiaires) ;

- des communes de la couronne agglomérée (rééquilibrage des logements sociaux via loi

SRU) ».

Autrement dit, 65% des reconstitutions se réaliseront sur Meaux en partie par l’OPH Pays de Meaux Habitat et 35% des reconstitutions s’effectueront hors Meaux, par Trois Moulins Habitat, au sein des communes déficitaires en matière de logements sociaux. La part de reconstruction de logements sociaux sur site sera limitée à 25%, soit 300 logements sur la démolition totale de 1 190 logements

sociaux. Cette reconstitution de l’offre démolie, en partie, sur le quartier a pour but de conserver une part non-négligeable de logements sociaux dans le quartier et d’offrir aux habitants des logements sociaux neufs pour favoriser les parcours résidentiels et les relogements. Cela constitue une dérogation accordée par le comité d’engagement de l’ANRU du fait de la baisse du taux global de logements sociaux dans le quartier.

L’essentiel de la reconstitution se réalise dans la commune-centre, dans des quartiers présentant un faible taux de logement social.

La localisation des programmes de reconstitution sur site est facilement identifiable puisque la reconstitution prendra place, au milieu des programmes de diversification, sur les fonciers libérés par les opérations de démolition.

Quant aux programmes de reconstitution hors QPV, l’identification des sites semble plus complexe pour le porteur de projet, qui travaille à ce sujet actuellement avec les communes et bailleurs.

A. Une stratégie de reconstitution de l’offre limitée au regard de l’enjeu de rééquilibrage territoriale du patrimoine social : un taux limité de reconstitution hors Meaux et une difficulté à identifier les sites de reconstitution

La reconstitution hors Meaux, à l’échelle de l’agglomération du Pays de Meaux, prévue à hauteur de 35%, se réalisera dans les communes peu ou pas pourvues en logement locatifs sociaux.

Cette reconstitution se réalisera par l’entreprise sociale pour l’habitat Trois Moulins Habitat (du groupe Polylogis) qui dispose d’un patrimoine social localisé principalement dans les communes périurbaines de la Seine-et-Marne. Au sein de l’agglomération du Pays de Meaux, le parc de Trois Moulins Habitat comptabilise un total de 786 logements, dont 745 logements collectifs et 41 logements individuels situés dans les communes de Crégy-lès-Meaux, Mareuil-lès-Meaux, Meaux, Nanteuil-lès-Meaux, Penchard et Varreddes.

Dans le cadre du PNRU, il a été fait le choix de reconstruire essentiellement les logements sociaux dans la commune de Meaux (hors QPV) et ce pour deux raisons principales :

- la volonté des habitants d’être relogés dans la ville de Meaux ;

- la réticence des élus municipaux des communes avoisinantes à la commune de Meaux d’accueillir des ménages issus des quartiers par le biais des relogements.

L’intercommunalité explique les raisons de cette répartition inégalitaire de la reconstitution de l’offre exercée sous le premier programme : « les ménages délogés suite aux opérations ANRU ont

souhaité rester à Meaux » et qu’à cet effet, dans la cadre du PNRU, très peu de logements sociaux

ont été édifiés dans les communes carencées.

L’agglomération compte remédier, dans le NPNRU, à cette concentration du patrimoine social sur Meaux en appelant les communes déficitaires à produire, pour le compte de la reconstitution, du logement social sur leur territoire. Les programmes sur les communes limitrophes sont en cours d’identification afin d’aider au rééquilibrage de l’offre de logements sociaux sur les communes déficitaires au titre de la loi SRU.

D’après l’intercommunalité, sous le nouveau programme les communes carencées seront donc les premières à être identifiées en tant que commune de reconstitution de l’offre sociale démolie. L’intercommunalité affirme : « On va demander aux communes de remplir les obligations SRU et, en

plus, de s’inscrire dans la démarche de reconstitution de l’offre ». La loi SRU est « un sujet sur le territoire » puisque cinq communes sont concernées par l’obligation d’atteindre 25% de logements

sociaux sur leur territoire à savoir Mareuil-lès-Meaux, Nanteuil-lès-Meaux, Chauconin-Neufmontiers, Trilport et Varreddes.

Communes Taux de logements locatifs sociaux en 2015

Mareuil-lès-Meaux 10,73 % Nanteuil-lès-Meaux 7,34 % Chauconin-Neufmontiers 7,80 % Trilport 7,01 % Varreddes 0,13 % Tableau : Communes de la communauté d’agglomération du Pays de Meaux soumises aux dispositions de l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (soit de l’article L.302-5 du Code de la Construction et de l’Habitation) Source : Données issues du Ministère de la Cohésion des Territoires.

L’intercommunalité se heurte à un problème d’identification des sites de reconstitution. Les communes carencées ne portent pas la volonté politique de construire du logement social sur leur territoire communal et par définition, ne souhaitent pas accueillir de nouveaux ménages à bas revenus. Les familles résidant le quartier Beauval-Dunant sont stigmatisées et rejetées par les élus municipaux des communes qui ne souhaitent pas les accueillir. L’EPCI développe : « quand on leur

dit qu’elles possèdent une population éligible au logement social, les communes entendent bien, mais construire du logement social pour accueillir d’autres familles arrivant des quartiers en rénovation urbaine, non ! ». Les élus municipaux des communes déficitaires contestent la production

de logements sociaux dans leur commune. Sont mises en cause les exigences de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU), du règlement général de l’ANRU et les annonces récentes du Gouvernement sur la baisse des moyens financiers alloués aux bailleurs sociaux. Tout cela semble encourager les élus locaux des communes périphériques à maintenir leur position de ne pas construire de logements sociaux.

B. Les enjeux de rééquilibrage de l’offre sociale complexifiés par un contexte politique tendu : la loi SRU et le règlement général de l’ANRU identifiés comme points de blocage

Les difficultés que présente l’intercommunalité à identifier des sites mutables sont alimentées par différents paramètres. L’agglomération du Pays de Meaux pointe plusieurs facteurs perturbateurs venant entraver la logique de répartition équilibrée du patrimoine social à l’échelle de l’intercommunalité.

D’après l’intercommunalité, certaines communes de l’agglomération ont réalisé, ces dernières années, des efforts considérables de construction de logements sociaux pour répondre à la demande : « l’effet de la loi SRU y a contribué puisque les communes ont beaucoup construit, ce qui

a permis d’absorber la demande ». Cependant, aujourd’hui ces communes supportent des rappels à

l’ordre de la part de la Préfecture du Seine-et-Marne.

Alors, « les communes sont plutôt fâchées […], alors que la Préfète, en l’occurrence, applique la

loi » puisqu’ « il y a des questions irritantes de non prise en compte d’opérations de construction en fonction des périodes triennales, et donc les communes qui ont cru bien faire en construisant plus vite, et maintenant on leur dit « non, cette opération elle ne compte pas puisqu’elle n’a pas été construite dans la période triennale » ». Le représentant du Pays de Meaux explique que « c’est un contexte assez tendu » et que l’intercommunalité comptait sur l’assouplissement des dispositions de

la loi SRU par la loi Egalité et Citoyenneté pour exempter certaines communes de la règle de production des 25% de logements sociaux.

Les révisions apportées par la loi relative à l’Egalité et à la citoyenneté aux prérogatives de la loi Solidarité et Renouvellement urbains du 13 décembre 2000

Source : Ministère de la Cohésion des territoires, « Article 55 de la loi SRU : mode d’emploi », publié le 1er décembre 2017 et mis à jour le 11 janvier 2018 [en ligne]. Consulté le 05 avril 2018.

URL : http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/transparence-logement-social.

La loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 (article 97 –e)) a révisé les conditions d’exemption des communes du dispositif SRU, pour permettre le recentrage de l’application des obligations SRU sur les territoires sur lesquels la demande de logement social est avérée, et tout particulièrement les territoires agglomérés ou, à défaut, bien connectés aux bassins de vie et d’emplois. Ces nouvelles dispositions permettent ainsi par décret, pris sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU, d’exempter les communes où l’application des obligations SRU ne serait pas pertinente, soit :

- au vu de la faiblesse de l’indicateur de tension sur la demande de logement social lorsque la commune appartient à une agglomération de plus de 30 000 habitants (soit une tension sur la demande de logement social -rapport entre demande en stock et attributions sur un an- inférieure à 2) ;

- à défaut d’appartenance à une telle agglomération, au regard de l’insuffisance de la desserte de la commune par le réseau de transport en commun, depuis les bassins d’activités et d’emplois ;

- en raison d’une « constructibilité » contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé de la commune, en raison de servitudes environnementales (bruit, risques inondations…). Ce critère existait dans le dispositif d’exemption antérieur.

Ce décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées des obligations de mixité sociale.

Suite aux décrets n° 2017-835 et n°2017-840 du 5 mai 2017, les communes de Chauconin- Neufmontiers, Mareuil-lès-Meaux, Monthyon, Saint-Soupplets et Varreddes sont éligibles à l’exemption de l’obligation de construction de logements sociaux. Le conseil communautaire a pris une délibération le 23 juin 2017 afin de proposer au Préfet de Seine-et-Marne l’inscription de ces communes sur la liste des communes exemptées.

L’intercommunalité développe : « il y a eu également l’histoire de la fameuse possibilité de

dérogation d’exonération ouverte par le gouvernement qui disait que les conseils communautaires devaient délibérer pour mettre un avis ou proposer les communes qui pourraient être exemptées d’appliquer la loi SRU en raison de leur éloignement géographique et physique par les transports en commun des activités économiques ». A cet effet, les élus et les techniciens attendaient

impatiemment que les communes rurales de l’agglomération soient exonérées des prescriptions relatives à la loi SRU.

Cependant, les communes rurales ne disposant pas d’offre de transports en commun et d’aménités urbaines, n’ont pas été retenues par l’Etat comme communes exemptées (selon les techniciens de l’intercommunalité). Pour l’expliquer, l’intercommunalité prend pour exemple la commune de Varreddes. Située à cinq kilomètres de Meaux, la commune de Varreddes ne dispose pas d’aménité urbaine, d’infrastructure de transport et ne possède pas de moyen financier pour investir dans les équipements sociaux (type services sociaux). Selon l’intercommunalité, construire des logements sociaux dans ces communes semble incohérent au regard de leur faible logique urbaine. Malgré cela, Vareddes n’a pas été exemptée des prescriptions de construction de logements sociaux rendues par la loi SRU. Elle reste identifiée comme étant une commune carencée, qui ne disposerait pas de moyens financiers suffisants et de maîtrise foncière pour construire du logement social. Face à cette réalité, les techniciens de l’intercommunalité semblent agacés : « donc ça, ça met un

peu en rage… Parce qu’en réalité le ministère a exempté deux communes [communes de Saint-

Soupplet et de Monthyon] qui de toute façon sont couvertes par un plan d’exposition au bruit ». Ces communes présentant initialement des contraintes liées à l’exposition au bruit disposent d’une urbanisation limitée. N’étant pas en capacité de construire là où elles le souhaitent, le volume de construction de logements sociaux est déjà réduit sur ces deux communes (Saint-Soupplet et de Monthyon).

De plus, ayant rempli ces objectifs triennaux, la commune de Marolles-sur-Seine a également été exonérée de la loi SRU pour les prochaines années à venir. Cependant, d’après les techniciens communautaires, c’est une commune « qui est à jour dans son volume de logements sociaux, mais

qui dans deux ans, devra réaliser un effort de construction supplémentaire pour parvenir au taux légal de logement social » édicté par la loi SRU.

L’intercommunalité considère que « les ministres qui ont créé cette loi sont trop loin du terrain » et explique que les élus locaux sont particulièrement contrariés en raison de leur incompréhension face aux arbitrages du ministère de la Cohésion des Territoires au sujet de l’identification des communes exemptées. Elle rajoute que « nos maires sont dans une situation d’irritation profonde sur les

questions liées à la loi SRU, car les règles du jeu ne sont pas claires et que l’on change la donne puis en plus, on les menace (retrait du permis de construire, transfert des contingents DALO communaux au bénéfice du Préfet, etc.) ». Les maires semblent donc réticents, au regard de

dispositions qui sont prises à leur égard, à répondre aux enjeux de reconstitution de l’offre sociale démolie sur leur territoire dans le cadre du NPNRU.

A ces problématiques liées à la sphère législative, s’ajoutent également des interrogations portées par les bailleurs sociaux au sujet des règles et du volume de financement relatifs aux opérations de démolition-reconstitution-reconstruction dictés par le règlement général de l’ANRU.

Pour rappel, dans l’objectif de corriger l’offre à bas loyer supprimée, la reconstitution devra rechercher « un objectif d’au moins 60 % de reconstitution de l’offre sous forme de logements en

PLAI » ainsi qu’une mixité des produits. (cf. arrêté du 7 août 2015, titre II, article 2.3.1.1.). A ce titre,

d’après l’intercommunalité « Trois Moulins Habitat s’aperçoit que les opérations de reconstitution

sont plus compliquées à monter car il y a une obligation de reconstruire 60% de PLAI, de mettre en place des plafonnements de loyers et des subventions moindres. Et donc les opérations classiques en droit commun sont plus équilibrées et favorables que les opérations en financement ANRU ».

L’agglomération souligne que la prise en charge financière des opérations de démolition- reconstitution dans le cadre de la politique de la ville est moins avantageuse que dans le cadre du droit commun : « hors opération d’aménagement, le financement ANRU n’est pas plus favorable que

le droit commun, alors c’est un frein ! ».

De plus, elle met l’accent sur le fait que le taux de reconstitution obligatoire de PLAI est élevé au regard des caractéristiques géographiques, urbaines et socio-économiques des communes déficitaires. Pourtant, 77% des demandeurs de logements sociaux du Pays de Meaux sont éligibles au PLAI (contre 71% en Ile-de-France).

Les représentants du Pays de Meaux démontrent « si les maires pouvaient construire que du prêt

locatif social (PLS), ils le feraient. C’est pour ça que quand on leur dit que l’on va contingenter une partie de leur construction SRU en reconstitution NPNRU, ils n’apprécient pas. Alors on leur dit que les constructions seront mieux prises en charge financièrement sous le programme de renouvellement urbain, ils s’activent… alors que l’on s’aperçoit que ce n’est pas vrai ! ».

Pour résorber les difficultés rencontrées avec les communes, l’intercommunalité a entamé des discussions et participe à des groupes de réflexion organisés par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine pour rechercher des solutions. Elle mentionne que l’Agence a bien pris en considération des problèmes rencontrés par les porteurs de projet et semble donc vouloir modifier le règlement général de l’ANRU pour pouvoir donner le droit aux collectivités de « contingenter des

reconstitutions en deuxième phase d’opération ». Ce qui permettrait aux bailleurs de phaser dans le

temps les reconstitutions et en parallèle de réaliser un travail de négociation avec les maires. D’après la communauté d’agglomération du Pays de Meaux, cette permission de l’Agence lui permettra « de négocier plus facilement avec les Maires des communes carencées » dans l’objectif de trouver un compromis au sujet des programmes de reconstitution de l’offre sociale démolie.

Effectivement, l’ANRU est actuellement en cours de simplification du règlement général et financier : il est, notamment, prévu un meilleur financement pour les démolitions et les reconstitutions de logements sociaux.

L’EPCI explique que le lancement de la révision du PLH par la création d’un « volet foncier » permettra également de travailler la question de la reconstitution du parc social et d’échanger avec les Maires. L’intercommunalité a donc entamé des démarches de constitution des outils et de mobilisation des acteurs qui lui permettront de lever les points de blocage omniprésents sur cette question.

Le contexte est d’autant plus tendu depuis l’annonce de la réforme du monde HLM : vote, dans la loi de finances pour 2018, de la réduction de loyer de solidarité (RLS) impactant les financements des bailleurs sociaux et réorganisation du tissu des organismes HLM dans le cadre du projet de loi relatif à l’Evolution pour le Logement, l'Aménagement et le Numérique (dit projet de loi ELAN), en cours de discussion au Parlement au printemps 2018. Face à toutes ces évolutions, les élus du Pays de Meaux ne semblent pas s’inquiéter. L’intercommunalité accorde une confiance aux bailleurs, « les

bailleurs sont très mobilisés alors qu’ils ont un peu la gueule de bois avec les dernières mesures gouvernementales… Mais aucun bailleur ne va planter une opération. En tout cas à Meaux, tout le monde a envie que le NPNRU continue. Si jamais Trois Moulins Habitat, nous dit qu’il ne veut pas reconstruire alors on fera appel à Immobilière 3F ou autres, on n’est pas en panne ». La position que

tient l’intercommunalité est rendue possible grâce au regain d’attractivité immobilière développé grâce aux interventions conduites dans le cadre du PNRU.

Par contre, d’après le représentant de Pays de Meaux Habitat, son office HLM n’est pas en capacité de reconstituer la totalité de l’offre de logements sociaux démolie, « Pays de Meaux Habitat ne va

pas reconstruire la totalité des logements démolis ». Afin de compléter le volume de reconstitution

de l’offre, le bailleur-démolisseur espère que d’autres bailleurs s’engageront dans la reconstruction de logements locatifs sociaux. Les représentants de l’agglomération estiment que l’autre bailleur du territoire Trois Moulins Habitat « ils sont à fond ! », pour compenser les difficultés du bailleur public.

Pour en conclure, la stratégie globale de l’habitat suivie par le Pays de Meaux est rendue possible par la tension du marché de l’habitat (social et privé). Le changement d’image du quartier rendu par l’intervention du premier programme a permis d’entériner la démarche de reconstitution et de

diversification résidentielle « testée » sous le premier programme. Ce pari semble avoir été une réussite et c’est pourquoi la communauté d’agglomération a souhaité poursuivre la dynamique de transformation et de mixité sociale exogène engagée.

La reconstruction du quartier est dictée par un principe fondateur : la création d’îlots mixtes associant reconstitution de l’offre sociale et programmes de diversification de l’offre. Cette diversité de l’offre d’habitat rendue possible à des échelles réduites (unités résidentielles) permet une réelle mixité des profils sociologiques des ménages. Un des paris de la collectivité locale a été de miser sur la politique de l’offre et plus particulièrement de diversification de l’habitat caractérisée par la mixité des produits logements et des statuts d’occupation pour mélanger les populations.

Cependant, le rééquilibrage de l’offre sociale à l’échelle de l’intercommunalité semble plus