FEMMES ET LES HOMMES
Paragraphe 2 La Stratégie européenne pour l’emploi et le Fonds social européen : vers une convergence
Avant d’aborder de front la question des liens qui se sont noués à la fin des années 90 entre le FSE et la SEE, nous voudrions au préalable revenir brièvement sur l’évolution des fonds structurels en portant une attention toute particulière au FSE, et plus spécifiquement à l’Objectif prioritaire n°3 consacré à l’intervention sur le marché du travail. Ce détour nous parait incontournable puisque la mise en oeuvre de l’Objectif 3 en France - et sa programmation régionale en Aquitaine – constitue, avec la traduction nationale de la SEE, notre terrain privilégié d’analyse.
Institué en 1957 par le Traité de Rome, le Fonds social européen est le plus ancien des fonds structurels. Il soutient initialement les politiques des Etats membres dans le champ de l’emploi et de la formation professionnelle afin « de promouvoir à l’intérieur de la
Communauté les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs »1
. Jusqu’au début des années 80, le FSE vise principalement à faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations économiques et leur mobilité géographique et professionnelle, en finançant à hauteur de 50% des allocations de formation et des aides à la reconversion.
1
L’article 123 du Titre III sur la politique sociale stipulait : « Afin d’améliorer les possibilités d’emploi des travailleurs dans le marché commun et de contribuer ainsi au relèvement du niveau de vie, il est institué, dans le cadre des dispositions ci-après, un Fonds social européen qui aura pour mission de promouvoir à l’intérieur de la Communauté les facilités d’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs », Troisième partie, Titre III, Chapitre 2, p. 99.
Dans la période où le chômage massif se développe en Europe, une seconde « réforme »1
intervient en 1983 qui tend d’un côté à renforcer le rôle de ce fonds dans la lutte contre le chômage - tout particulièrement celui des jeunes de moins de 25 ans - et de l’autre à réorienter les financements vers les régions les plus en difficulté. En premier lieu, si le FSE conserve sa mission initiale de soutien aux travailleurs touchés par les restructurations à travers le financement d’actions de formation, cette réforme conforte son statut d’« instrument de
politique de l’emploi »2
, et partant l’élargissement de son champ d’intervention ainsi que des publics et des actions éligibles3
. Selon l’article premier de la Décision du Conseil d’octobre 1983 révisant les missions du FSE, celui-ci « favorise la mise en oeuvre de politiques visant,
d’une part, à donner à la main-d’oeuvre les qualifications professionnelles nécessaires en vue d’obtenir un emploi stable et, d’autre part, à développer les possibilités d’emploi ». Le
concours du FSE est recentré prioritairement sur l’insertion professionnelle des jeunes - au minimum 75% des crédits doivent être consacré annuellement aux jeunes - mais cible aussi explicitement d’autres catégories de publics de la politique de l’emploi telles que les chômeurs de longue durée, les personnes handicapées et les femmes souhaitant reprendre une activité professionnelle.
En second lieu, le financement du FSE doit désormais contribuer à « la réduction des
déséquilibres régionaux du marché de l’emploi »4. L’importance accordée à cette finalité par
le Conseil se traduit par une majoration de 10% de l’intervention du fonds : « Dans le cas
d’actions réalisées en faveur de l’emploi dans les régions caractérisées par un déséquilibre
1
Une étude du Parlement européen évoque une première réforme en 1971 : « Une révision du système à la fin de la période de transition a abouti à une première réforme (décision du Conseil de 1971) consistant en une forte augmentation des ressources du Fonds, le remplacement de la méthode de remboursement a posteriori par la soumission préalable des demandes d'aide et l'introduction d'un lien entre les aides et les politiques communautaires », http://www.europarl.eu.int/facts/4_8_2_fr.htm. Cette réforme intervient après que le Conseil européen de Luxembourg des 21-22 avril 1970 ait introduit pour la première fois un système de ressources propres pour le budget général de la Communauté qui est entré en vigueur en 1971.
2
Le Conseil souligne dans les considérants de sa décision que le FSE « En tant qu’instrument de politique de l’emploi, doit apporter, dans le respect du principe de la solidarité communautaire, la contribution la plus efficace et cohérente possible à la solution des problèmes les plus graves et en particulier à la lutte contre le chômage, y compris le sous-emploi structurel, et à la promotion de l’emploi des groupes les plus touchés », Décision (83/516/CEE) du Conseil du 17 octobre 1983 concernant les missions du Fonds social européen.
3
L’article 4 §3 précise : « Le concours du Fonds peut être également octroyé en faveur de personnes appelées à exercer l’activité de formateur, d’expert en orientation professionnelle ou en placement ou d’agents de développement », Décision (83/516/CEE) du Conseil du 17 octobre 1983, op. cit.
4
L’article premier stipule : « Il contribue notamment à l’insertion et l’intégration socio-professionnelles des jeunes et des travailleurs défavorisés, à l’adaptation de la main-d’oeuvre, au développement du marché du travail et aux mutations technologiques ainsi qu’à la réduction des déséquilibres régionaux du marché de l’emploi », ibid.
particulièrement grave et prolongé de l’emploi, à définir par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, le concours du Fonds est majoré de 10 % »1.
Au cours des années 80, le contexte économique défavorable entraînant, malgré le
développement des fonds structurels2, un accroissement des disparités économiques et
sociales entre les régions, combiné à la perspective de l’élargissement de la Communauté au Portugal et à l’Espagne, ont conduit en 1986 à l’introduction au sein du Traité CEE d’un nouveau titre V relatif à « La cohésion économique et sociale »3. L’article 130 A de l’Acte
Unique Européen en précise les contours : « Afin de promouvoir un développement
harmonieux de l’ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». Et selon l’article suivant, la réalisation de ce nouvel objectif doit
s’appuyer sur les fonds à finalité structurelle4. Sur cette base et en conformité avec l’article
130 D du titre V une réforme importante des fonds est entreprise en 1988 par la Commission de Jacques Delors visant à les conformer à cet objectif5
. Comme le suggère Philippe Cuntigh
« La Commission ne se contentera pas d’une simple ‘rationalisation’ »6. Cette réforme
fondamentale crée un cadre unique pour l’ensemble de la politique structurelle mais s’accompagne aussi en lien avec le « Paquet Delors » d’un doublement de la dotation des fonds jusqu'en 1993.
1
Article 5 §2, ibid.
2
Le Fonds européen de développement régional (FEDER) est crée en 1975 à la suite du premier élargissement (la Grande-Bretagne, l'Irlande et le Danemark adhèrent à la Communauté, le 1er janvier 1973).
3
Acte Unique Européen, Chapitre II, Section II, Sous-section IV, Article 23, « Titre V », Journal officiel des Communautés européennes, L 169, 29. 6. 87, p. 9,
Source : http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/treaties_other.htm
4
« La Communauté soutient cette réalisation par l’action qu’elle mène au travers des Fonds à finalité structurelle (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section « orientation», Fonds social européen, Fonds européen de développement régional), de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants », Acte Unique Européen, Chapitre II, Section II, Sous-section IV, Article 23, « Titre V », article 100 B, ibid.
5
Cet article prévoyait qu’à l’entrée en vigueur de l’Acte Unique Européen (le 1er juillet 1987), la Commission devait soumettre au Conseil « une proposition d’ensemble visant à apporter à la structure et aux règles de fonctionnement des Fonds existants à finalité structurelle (…) les modifications qui seraient nécessaires pour préciser et rationaliser leurs missions afin de contribuer à la réalisation des objectifs énoncés aux articles 130 A et 130 C, ainsi qu’à renforcer leur efficacité et coordonner leurs interventions entre elles et avec celles des instruments financiers existants », Acte Unique Européen, Chapitre II, Section II, Sous-section IV, Article 23, « Titre V », article 100 D, op. cit., pp. 9-10.
6
Reprenant la méthode de programmation pluriannuelle, expérimentée depuis 1981 dans le cadre d’opérations intégrés de développement (OID), qu’elle institutionnalise, cette réforme introduit, en outre, les principes de concentration des fonds par thème (objectifs 3, 4 et 5a) et par zone géographique (objectifs 1, 2 et 5b), de « partenariat »1 entre la Commission, les
Etats et les autorités régionales dans la mise en uvre des programmes mais aussi les principes d’additionnalité et de complémentarité2
. Parmi les cinq objectifs prioritaires qui sont définis, deux sont financés exclusivement par le FSE et sont « applicables à l’ensemble du
territoire de la Communauté »3
: l’objectif n°3 « combattre le chômage de longue durée » et l’objectif n°4 « faciliter l'insertion professionnelle des jeunes »4
.
A la signature du Traité de Maastricht, en février 1992, l’objectif de cohésion économique et sociale devient avec le marché unique et l’union économique et monétaire, l’une des trois priorités de l’Union européenne : « L'Union se donne pour objectifs : de promouvoir un
progrès économique et social équilibré et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières intérieures, par le renforcement de la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire comportant, à terme, une monnaie unique (…) »5. Le nouveau Traité en modifiant l’article 123 du Traité de Rome ajoute aux
missions initiales du FSE - promouvoir à l'intérieur de la Communauté les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs - celle de « faciliter l'adaptation
aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production, notamment par la formation et la reconversion professionnelles »6.
1
Selon le Règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil du 24 juin 1988 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, l’action communautaire « s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l'État membre concerné et les autorités compétentes désignées par celui-ci au niveau national, régional, local ou autre, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation est ci-après dénommée ‘partenariat’. Le partenariat porte sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions ».
2
L’additionnalité interdit la substitution des crédits communautaires aux dépenses publiques ou assimilables de l’Etat membre et la complémentarité renvoie à la nécessité d’un co-financement par l’Etat membre.
3
Règlement (CEE) n° 4255/88 du Conseil du 19 décembre 1988 portant disposition d’application du règlement (CEE) n°2052/88 en ce qui concerne le Fonds social européen, Journal officiel des Communautés européennes, L 374, 31. 12. 88, p. 21.
4
Le règlement spécifique au FSE précise deux types d’actions éligibles : a) de formation professionnelle, accompagnées si nécessaire d’actions d’orientation professionnelle ; b) d’aides à l’embauche dans les emplois de nature stable nouvellement crées, et la création d’activités d’indépendants, ibid.
5
Titre I, Article B du Traité sur l’Union européenne, Journal officiel n° C 191 du 29 juillet 1992, http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html
6
Une nouvelle réforme intervient en 1993 qui, comme l’indique Philipe Cuntigh, sans apporter de modifications profondes « approfondit et ajuste les principes déjà introduits par la
réforme fondamentale de 1988 »1. Mais cette réforme qualifiée de « majeure »2 par une étude
du Parlement européen, s’est traduite par une nouvelle augmentation de la dotation des fonds, l’ensemble de l’enveloppe pour la période 1994-1999 représentant environ le tiers du budget total de la Communauté. Par ailleurs à cette occasion et dans le prolongement du Traité de Maastricht, les objectifs prioritaires du FSE ont été redéfinis, élargissant par là même le champ d’intervention de ce fonds. Les objectifs 3 et 4 de 1988 sont réunis dans un nouvel objectif n°3 qui a pour ambition de « combattre le chômage de longue durée et faciliter
l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail »3. Le règlement révisé des fonds structurels introduit, en 1993, un objectif n°4 qui
vise à « faciliter l'adaptation des travailleurs et travailleuses aux mutations industrielles et à
l'évolution des systèmes de production »4. Avec cette réforme, les financements du FSE
englobent une grande partie des politiques actives de l’emploi des Etats membres5. De
manière concomitante, les orientations du FSE s’adossent fortement aux perspectives et propositions d’actions développées dans le Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi ». D’un côté, si le règlement du FSE ne fait pas explicitement référence à ce texte, il n’y a pas d’ambiguïté sur la filiation6 lorsque qu’il est précisé que : « Les États membres et la
Commission s'assurent que les actions menées au titre des différents objectifs constituent une approche cohérente ayant pour but l'amélioration du fonctionnement du marché du travail et
1
P. Cuntigh, 1999, op. cit., p. 40.
2
Site internet du Parlement européen, Fiches techniques, 4.4.1. « La cohésion économique et sociale », http://www.europarl.eu.int/factsheets/4_4_1_fr.htm
3
Règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993 modifiant le règlement (CEE) n° 2052/88 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants.
4
Ibid.
5
Au titre de l’Objectif 3, le FSE co-finance les actions visant à : « faciliter l'insertion professionnelle de personnes au chômage exposées au chômage de longue durée » ; « faciliter l'insertion professionnelle des jeunes à la recherche d'un emploi » ; « promouvoir l'intégration des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail » ; « promouvoir l'égalité des chances pour les hommes et les femmes sur le marché du travail ». Au titre de l’Objectif 4, il co-finance des actions tendant « à faciliter l'adaptation des travailleurs et travailleuses, notamment ceux qui sont menacés de chômage, aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production », en particulier « par l'anticipation des tendances du marché du travail et des besoins en qualifications professionnelles », « la formation et la requalification professionnelles, l'orientation et le conseil » et « l'assistance permettant d'améliorer et de développer des systèmes adéquats de formation », Règlement (CEE) n° 2084/93 du Conseil du 20 juillet 1993 modifiant le règlement (CEE) n° 4255/88 portant dispositions d'application du règlement (CEE) no 2052/88 en ce qui concerne le Fonds social européen.
6
Nous reviendrons plus précisément sur le contenu de cette filiation dans le paragraphe suivant consacré au référentiel de la politique communautaire de l’emploi.
le développement des ressources humaines (…) »1. De l’autre côté, la Commission fait
expressément référence au FSE lorsqu’elle évoque, en conclusion du chapitre sur l’emploi du Livre blanc, le soutien que la Communauté doit apporter à la stratégie d’enrichissement en emploi de la croissance. Elle écrit en substance que « La Communauté peut et doit apporter
un important soutien :
- en fournissant un forum où puisse être convenu un stratégie globale ;
- en soutenant les mesures nationales par des actions communautaires complémentaires (…) sous la forme d’un supplément financier apporté par le Fonds social européen (…) ou par la création de réseaux et d’autres mesures destinées à garantir le transfert des bonnes pratiques et de l’expérience »2
.
On le voit le lien entre stratégie européenne de l’emploi et FSE est déjà présent dès le Livre blanc de J. Delors. Le renforcement de la compétence de l’Union dans le champ de l’emploi (avec l’introduction du Titre VIII dans le Traité d’Amsterdam en particulier), accentuera le rapprochement, sous l’angle institutionnel et normatif, des instruments à finalité structurelle tel que le Fonds social européen et la politique coordonnée de l’emploi. De ce point de vue, la récente réforme des fonds de mars 1999 constitue un moment clé. Pádraig Flynn, Commissaire en charge de l’emploi et des affaires sociales de 1993 à 1999 déclarait à ce propos : « La dernière réforme des Fonds structurels a été considérable, comme l'était déjà la
première, qui en constituait le préalable. Le FSE représente désormais l'instrument concret de la Stratégie européenne pour l’emploi et les États membres doivent l'utiliser pour promouvoir les différents domaines d'action qui sous-tendent cette stratégie »3.
Alors que le Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997 prend acte du « lien fondamental
qui existe entre la création d'emplois, l'employabilité et la cohésion sociale »4, le Traité
d’Amsterdam ne modifie pas les missions du FSE définies à Maastricht (l’article 123 est
1
Règlement (CEE) n° 2084/93 du Conseil du 20 juillet 1993, op. cit.
2
Livre blanc de la Commission des Communautés européennes « Croissance, compétitivité, emploi. Les Défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle », 1993, op. cit., p. 142.
3
Sept ans d'engagement envers l'emploi et la politique sociale : entretien avec le Commissaire Pádraig Flynn (9/9/99), http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/1999/flynn_fr.htm
4
simplement remplacé par l’article 146). La question de l’articulation du FSE et de la SEE n’émerge de manière prégnante qu’à partir de la préparation du Sommet extraordinaire de Luxembourg sur l’emploi. La Commission indique dans son projet de Rapport conjoint de 1997 à propos du « Soutien des fonds structurels à la promotion de l’emploi dans les états
membres » : « L’analyse des programmes pluriannuels montre la cohérence entre les priorités définies dans la stratégie de l’emploi et le fonctionnement des Fonds structurels, et en particulier du Fonds social européen. L’évaluation à mi-parcours et la révision des programmes des objectifs 1, 3, 4, 5b et 6 ainsi que la nouvelle période de programmation pour les régions de l’objectif 2 offrent l’occasion de concentrer davantage le soutien des Fonds structurels sur l’emploi »1.
Elle invite en outre dans sa Communication relative à l’examen des PAN de 1998 à prendre des mesures pour « mieux intégrer le Fonds social européen dans les politiques du marché du
travail »2. Le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 confirmera cette perspective en
recommandant « que la réforme du Fonds social européen soit utilisée pour accroître le
soutien de la stratégie pour l'emploi et de la qualification des ressources humaines »3
.
En 1999, dans le cadre du paquet législatif dit « Agenda 2000 »4 visant notamment à doter
l'Union européenne d'un cadre financier pour la période 2000-2006, les fonds structurels ont été une nouvelle fois réformés. Le Conseil européen de Berlin en mars 1999 qui a adopté l’Agenda 2000 déclarait que celui-ci « vise à doter l'Union de politiques plus efficaces et des
moyens financiers pour les mettre en oeuvre dans un esprit de solidarité, tout en assurant la même rigueur budgétaire au niveau de l'Union qu'au niveau national »5. Tenant compte de la
perspective d’élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale - 25 Etats membres en mai 2004 - la dotation financière des fonds a été maintenue au même niveau que celui atteint en 1999.
1
Projet de la Commission concernant le Rapport conjoint sur l’Emploi 1997, 1 octobre 1997, p. 51. Le Conseil européen de Luxembourg conclue pour sa part qu’il « souhaite que la prochaine réforme des fonds structurels s'inspire de l'expérience acquise jusqu'ici pour utiliser au mieux les fonds au service de l'emploi chaque fois que cela est possible dans le cadre des objectifs qui leur sont assignés et dans le respect de leur vocation première visant à assurer le rattrapage des régions en retard de développement », Conseil européen extraordinaire sur l'emploi, Luxembourg - 20/21 novembre 1997, Conclusions de la Présidence, p. 12.
2
« Des lignes directrices à l’action concrète : examen des plans d’action nationaux pour l’emploi », Communication de la Commission, COM (1998) 316 final, 13 mai 1998, p. 14.
3
Paragraphe 36, Conseil européen de Vienne, 11 et 12 décembre 1998, Conclusions de la Présidence.
4
Cf. « Agenda 2000 - Pour une Union plus forte et plus large », Communication de la Commission, COM (97) 2000 final, 16 juillet 1997.
5
En contrepartie, et afin d’améliorer leur efficacité, les fonds ont fait l’objet d’une plus forte concentration thématique, géographique et financière1. Ainsi le nombre d’objectifs prioritaires
a été réduit de sept à trois comprenant, l’objectif 1 « Promouvoir le développement et
l'ajustement structurel des régions en retard de développement », l’objectif 2 « Soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle » et l’objectif 3
« Soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de
formation et d'emploi »2
. Par ailleurs, cette réforme reprend en les précisant les principes de programmation3
et d’additionnalité, élargit celui de partenariat, en y incluant explicitement en
particulier les « autorités régionales et locales »4
. Elle introduit en outre une « décentralisation » accrue de la mise en uvre des programmes, impliquant en corollaire un