FEMMES ET LES HOMMES
Paragraphe 1 Du Livre Blanc à la Stratégie européenne pour l’emploi : la montée en puissance d’une compétence communautaire
Si la question de l’emploi apparaît pour la première fois sur l’agenda communautaire à l’occasion du sommet d’Edimbourg de 1992, d’après la plupart des observateurs, c’est le Livre blanc de Jacques Delors, présenté en 1993 au Conseil européen de Copenhague qui a joué un rôle central dans l’émergence d’une coordination au niveau européen des politiques d’emploi. La Commission soulignait dans ce document, en conclusion du chapitre 8 sur l’emploi, que la Communauté devait apporter un soutien « en fournissant un forum où puisse
être convenu une stratégie globale commune »3. Et elle considère d’ailleurs que « ce
document s'est imposé comme la base idéologique, politique et analytique sur laquelle une approche européenne coordonnée en matière d'emploi devait être développée »4.
1
C. Aubin, 1999, op. cit., p. 113.
2
S. Rouault, « De l’insertion professionnelle à la valorisation du capital humain : un changement de paradigme accompagné par l’Union européenne ? », Politique européenne, n°2, septembre 2000, p. 62.
3
Livre blanc de la Commission des Communautés européennes « Croissance, compétitivité, emploi. Les Défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle », 1993, op. cit., p. 142.
4
Dans le prolongement de ce texte, et sur la base d’une « coopération volontaire »1 compte
tenu de l’absence de compétence de l’Union en la matière, les chefs d’Etat et de Gouvernements se sont accordés au Conseil européen d’Essen de décembre 1994 sur cinq priorités d’action, priorités qui constituent ce que l’on a appelé la « stratégie d’Essen » : « Amélioration des perspectives d’emploi des travailleurs par la promotion de
l’investissement dans la formation professionnelle ; augmentation de l’intensité en emploi de la croissance ; abaissement des coûts de main-d’ uvre autres que salariaux ; accroissement de l’efficacité de la politique de l’emploi ; mesures particulières pour des groupes soumis au chômage »2
. En outre, a été esquissée dans ce cadre, un processus de suivi et de coordination au niveau communautaire des politiques nationales de l’emploi. Les Etats membres étaient invités à mettre en place des « programmes pluriannuels pour l’emploi » (Multiannual
employment programme - MAP) tenant compte des priorités d’Essen, et à rédiger pour la
Commission un rapport annuel sur la mise en uvre de celles-ci3. Par ailleurs, le Conseil
(Ecofin et Affaires sociales), en collaboration avec la Commission, élaboraient chaque année
un « rapport conjoint » qui était présenté au Conseil européen4. Avant le Sommet
d’Amsterdam de juin 1997, Philippe Pochet pouvait ainsi considérer à juste titre que les procédures de suivi des recommandations d’Essen constituaient « l’ossature principale d’une
politique d’emploi au niveau communautaire »5. Dans le prolongement du Livre blanc de
1993, la Commission de Jacques Santer a relancé en 1996 les débats autour de la question de l’emploi, en formalisant un « pacte de confiance »6 qui intègre le processus d’Essen et vise à
définir « une stratégie globale et coordonnée ». Ce pacte poursuivait en particulier trois objectifs : « Mobiliser tous les acteurs concernés dans une véritable stratégie pour l'emploi,
faire de l'emploi une question d'intérêt commun au niveau européen, inscrire la lutte contre le
1
C. Aubin, 1999, op. cit., p. 113.
2
J-C. Barbier, « A la recherche de ‘la politique européenne de l’emploi’ » in J-C. Barbier, J. Gautié, (dir.), Les politiques de l’emploi en Europe et aux Etats-Unis, Centre d’Etudes de l’Emploi, Paris, PUF, 1998, p. 366.
3
Le Conseil européen à Essen « invite le Conseil des ministres responsables des affaires sociales et de l'emploi et le Conseil ‘Questions économiques et financières’ ainsi que la Commission à suivre attentivement l'évolution de l'emploi, à examiner les politiques correspondantes des Etats membres et à faire rapport chaque année au Conseil européen, pour la première fois en décembre 1995, sur les nouveaux progrès réalisés sur le marché de l'emploi », Conseil européen d’Essen, 10 décembre 1994, Conclusions de la Présidence. Voir aussi : « Suivi du Conseil européen d'Essen sur l'emploi », Communication de la Commission, COM (95) 74 final.
4
Madrid (décembre 1995), Florence (juin 1996), Dublin (décembre 1996) et Amsterdam (juin 1997).
5
P. Pochet, « L’emploi après le sommet de Dublin », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n°405, février 1997, p. 87.
6
« Action pour l'emploi en Europe, un Pacte de confiance », Communication de la Commission, CSE (96) 1 final, 5 juin 1996.
chômage dans une vision à moyen et long terme de la société »1. En décembre 1996 est
institué « un comité de l'emploi et du marché du travail » (CEMT)2 sur le modèle du comité
de politique économique préparant les avis du Conseil Ecofin. Composé de deux représentants par État membre et deux représentants de la Commission, ce comité, assistant le Conseil « Travail et affaires sociales » sur les questions d’emploi, est chargé d’assurer notamment le suivi de « l'évolution de l'emploi des hommes et des femmes dans la Communauté » et l’examen des « politiques des États membres en matière d'emploi et de marché du travail »3
. Au cours de la CIG 1996 consacrée à la révision des Traités, « l’emploi est devenu
progressivement une des questions centrales »4
et le Conseil européen d’Amsterdam des 16 et 17 juin 1997 a abouti à la reconnaissance juridique de la compétence de la Communauté en la matière. Avec le nouveau Traité d’Amsterdam, à côté des objectifs de progrès économique et social, l’Union se doit de promouvoir un « niveau d’emploi élevé »5. En continuité avec le
Livre blanc et le Conseil européen d’Essen, selon l’article 3 révisé du Traité instituant la Communauté Européenne (ex-article 3), la Communauté vise désormais « la promotion d’une
coordination entre les politiques de l’emploi des États membres en vue de renforcer leur efficacité par l’élaboration d’une stratégie coordonnée pour l’emploi »6. La mise en place de
cette coordination communautaire des politiques de l’emploi des Etats membres constitue un « renforcement »7 du processus engagé à Essen. Elle s’est traduite, en effet, par l’introduction
dans le Traité du Titre VIII (articles 125 à 130), dont l’article 126 confère à l’emploi un statut
de « question d’intérêt commun »8. L’article 128 du titre VIII qui définit le contenu
proprement dit de la « stratégie coordonnée pour l’emploi », institutionnalise en quelque sorte la procédure de suivi d’Essen et y ajoutent deux innovations majeures : les lignes directrices
1
http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/cha/c10226.htm
2
Décision (97/16/CE) du Conseil du 20 décembre 1996 portant création d'un Comité de l'emploi et du marché du travail.
3
Ibid.
4
P. Pochet, 1997, op. cit., p. 89.
5
« L’Union se donne pour objectifs de promouvoir le progrès économique et social ainsi qu’un niveau d’emploi élevé », article 2 (ex-article B) du Traité sur l’Union européenne, Union européenne. Recueil des Traités, 1999, op. cit., p. 21.
6
Article 3 (ex-article 3) TCE, ibid., p. 82.
7
Citant le rapport de la Commission « Un ordre du jour pour l’emploi à l’horizon 2000 », adopté le 1er octobre 1997, J-C. Barbier conclue : « La Commission insiste donc sur le fait qu’Amsterdam est ‘un renforcement’ », J- C. Barbier, 1998, op. cit., p. 368.
8
Article 126, paragraphe 2 (ex-article 109 O) TCE : « Les États membres, compte tenu des pratiques nationales liées aux responsabilités des partenaires sociaux, considèrent la promotion de l’emploi comme une question d’intérêt commun », Union européenne. Recueil des Traités, 1999, op. cit., p. 189.
(paragraphe 2)1 et les recommandations aux Etats membres (paragraphe 4)2. Par ailleurs,
l’article 130 institue un « Comité de l’emploi à caractère consultatif » associant explicitement les partenaires sociaux à ses travaux. Ce comité remplace le « comité de l'emploi et du marché
du travail » et en renforce les prérogatives3.
Suite à la décision prise au sommet d’Amsterdam d’anticiper l’application de ces nouvelles dispositions4, un Conseil européen extraordinaire sur l’emploi a été réuni les 20 et 21
novembre 1997 à Luxembourg. Ce dernier a précisé la « procédure de contrôle
communautaire »5 définie dans le Traité - qualifiée depuis de « processus de Luxembourg »6 -
et a engagé sur la base des propositions de la Commission7, sa mise en uvre pour 1998. Bien
que le Traité évoque une « stratégie coordonnée pour l’emploi », c’est le vocable d’Essen de « Stratégie européenne pour l’emploi »8, dont la Commission fait usage après Luxembourg,
qui finit par s’imposer. La Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) constitue une « procédure de surveillance multilatérale »9 qui peut être décrite succinctement de la manière
suivante : en début année, le Conseil, sur proposition de la Commission, élabore des « lignes
1
Article 128, paragraphe 2 : « Sur la base des conclusions du Conseil européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social, du Comité des régions et du Comité de l’emploi visé à l’article 130, élabore chaque année des lignes directrices, dont les États membres tiennent compte dans leurs politiques de l’emploi. Ces lignes directrices sont compatibles avec les grandes orientations adoptées en application de l’article 99, paragraphe 2 », Union européenne. Recueil des Traités, 1999, op. cit., p. 190.
2
Article 128, paragraphe 4 : « Sur la base des rapports visés au paragraphe 3 et après avoir obtenu l’avis du Comité de l’emploi, le Conseil procède annuellement, à la lumière des lignes directrices pour l’emploi, à un examen de la mise en oeuvre des politiques de l’emploi des États membres. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, peut, s’il le juge approprié à la suite de son examen, adresser des recommandations aux États membres », ibid.
3
En réalité, le CEMT existant a fait office de Comité de l’emploi « intérimaire » bien après l’entrée en vigueur du Traité puisque ce dernier a été officiellement créé par une décision du Conseil en janvier 2000. Cf. Décision du Conseil (2000/98/CE) du 24 janvier 2000 instituant le Comité de l'emploi, Journal officiel des communautés européennes L 29 du 4.02.2000.
4
« Le Conseil devrait faire en sorte que ces dispositions soient suivies d'effet immédiatement », Résolution du Conseil européen sur la croissance et l'emploi in Conseil européen d’Amsterdam, 17 juin 1997, Conclusions de la Présidence, Annexe I.
5
« Sommet sur l’emploi », Magazine Emploi et affaires sociales–Forum, Spécial, Commission européenne, 1997.
6
Le chapitre I du premier rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de cette procédure en 1998 s’intitule « Le processus de Luxembourg : vers une stratégie européenne pour l’emploi plus efficace et mieux ciblée », « Des lignes directrices à l’action concrète : les plans d’action nationaux pour l’emploi », Commission européenne, Emploi et affaires sociales, Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1998.
7
« Propositions de lignes directrices pour les politiques de l’emploi des Etats membres en 1998 », Communication de la Commission, 1er octobre 1997. Cette proposition a été adoptée par le Conseil le 15 décembre 1997. Cf. Résolution du Conseil du 15 décembre 1997 sur les lignes directrices pour l’emploi en 1998.
8
« La stratégie européenne pour l'emploi: progrès récents et perspectives » Communication de la Commission, COM (95) 465 final, 11 octobre 1995.
9
Selon la Commission, le Traité d’Amsterdam « crée le cadre d'une procédure de surveillance multilatérale (article 128) », http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/develop_fr.htm
directrices pour l’emploi » (art. 128§2). Celles-ci sont traduites par les Etats membres dans un
« Plan d’action national pour l’emploi »1 (art. 128§3). La Commission et le Conseil
examinent ensuite les rapports annuels produits par chaque Etat membre concernant la mise en uvre de son Plan, reçoivent l’avis du Comité de l’emploi, et présentent sur cette base un « rapport annuel conjoint » (art. 128§1 et art. 128§5) au Conseil européen de décembre. A l’issue de ce Conseil européen, le Conseil adopte de nouvelles lignes directrices pour l’année suivante et peut formuler des « recommandations » (art. 128§4) adressées individuellement aux Etats membres défaillants.
La Stratégie européenne pour l’emploi s’articule depuis son lancement autour de quatre piliers2 : « Améliorer la capacité d’insertion professionnelle (employabilité), Développer
l’esprit d’entreprise et la création d’emploi (esprit d’entreprise), Encourager l’adaptabilité des entreprises et de leurs salariés (adaptabilité), Renforcer les politiques d’égalité des chances entre les femmes et les hommes (égalité des chances) ». Ces piliers sont déclinés en
lignes directrices (LD), dont le nombre a oscillé entre 1998 et 2002 de 18 à 22. J-C. Barbier et N. Samba Sylla signalent à propos de la répartition des lignes directrices au sein des quatre piliers sur cette période que le premier pilier « a concentré à chaque fois plus du tiers des
lignes directrices »3. L’élaboration d’indicateurs de suivi et d’objectifs quantitatifs4 a
constitué une préoccupation de la Commission dès le lancement du « processus de
Luxembourg ». La mise en place d’un groupe d’experts sur les indicateurs au sein du Comité
de l’emploi en constitue la traduction et a conduit à la définition d’une batterie d’indicateurs
1
Cf. Conseil européen extraordinaire sur l'emploi, Luxembourg - 20/21 novembre 1997, Conclusions de la Présidence.
2
On se base ici sur la Décision (2001/63/CE) du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l’emploi des Etats membres en 2001. En effet, si sur le fond il n’y a pas eu d’évolution significative entre 1998 et 2002, c’est en 2001 que les changements sont les plus importants en termes de changement d’intitulé des piliers et de « réorganisation formelle » des lignes directrices. Par ailleurs, en 2001 sont introduits cinq nouveaux « objectifs horizontaux ». Cf. J-C. Barbier, N. Samba Sylla, La stratégie européenne pour l’emploi : les représentations des acteurs en France, Rapport de recherche, CEE, novembre 2002, pp. 15-16.
3
Ibid.
4
« Pour chacune de ces lignes d’action, nous nous sommes efforcés d’identifier un nombre restreint d’objectifs spécifiques - et si possible quantifiables - fixés aux États membres » soulignait le Commissaire Padraig Flynn en présentant la proposition de lignes directrices pour l’emploi sur le site internet du Sommet de Luxembourg, http://europa.eu.int/comm/employment_social/elm/summit/fr/papers/flynn.htm. Un représentant de la DARES qui participe aux travaux du Comité de l’emploi souligne : « Des le lancement de l’opération, il est apparu clairement qu’il convenait d’assurer un suivi des actions entreprises, non seulement au niveau de chacun des 15 Etats membres pour apprécier leur progression au cours de la période 1998-2002, mais aussi au niveau communautaire afin de comparer leurs différents degrés d’avancement par rapport aux objectifs communs », O. Marchand, « Les plans nationaux d’action pour l’emploi et la construction d’indicateurs de suivi au niveau européen », Premières informations et Premières synthèses, avril 2001, n° 17.1, DARES, p. 2.
élaborés en commun1. La définition d’indicateurs statistiques et d’objectifs de résultats a été
accentuée au cours du processus, en particulier dans les lignes directrices de 1999 - sous l’angle de l’égalité des chances notamment - et en 2001 avec l’introduction des « objectifs
horizontaux »2 issus du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000.
Le sommet de Lisbonne qui s’est tenu les 23 et 24 mars 2000 constitue aussi de manière plus générale un moment clé dans le processus de coordination des politiques de l’emploi, et ce d’un triple point de vue. En premier lieu, les chefs d’Etat et de Gouvernement se sont fixés, à cette occasion un « nouvel objectif stratégique » visant à concilier le renforcement de l’emploi, de la croissance économique et de la cohésion sociale dans le cadre d’une économie fondée sur la connaissance3. Dans ce cadre, le rétablissement du « plein emploi »4 devient
l’objectif ultime de l’ensemble des interventions communautaires, et l’augmentation du taux d’emploi5, comme l’indique J-C. Barbier, est érigée en « norme fonctionnelle suprême »6 de la
politique de l’emploi. Ainsi le Conseil européen fixe à Lisbonne comme objectif d’atteindre un taux d’emploi en 2010 de 70% pour l’ensemble de la population d’âge actif et de 60 % pour les femmes7
. En second lieu, la mise en oeuvre de cette nouvelle stratégie passe par « le
1
Olivier Marchand distingue trois types d’indicateurs : « les indicateurs de performance de base », « les indicateurs de suivi des trois premières lignes directrices » et « les indicateurs de suivi des autres lignes directrices ». Ce sont les premiers visant « à juger de la performance d’ensemble de chacune des économies européennes en matière d’emploi et de chômage » qui sous-tendent l’évaluation des Plans d’action nationaux des Etats membres par la Commission et le Conseil, ibid.
2
Décision (2001/63/CE) du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001.
3
« L’Union s’est aujourd’hui fixé un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir : devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale », Paragraphe 5, Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la Présidence.
4
« Cette stratégie doit permettre à l’Union de rétablir les conditions propices au plein emploi et de renforcer la cohésion régionale en son sein. Le Conseil européen doit fixer un objectif pour le plein emploi en Europe dans une nouvelle société naissante, mieux adaptée aux choix personnels des femmes et des hommes », Paragraphe 6, Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la Présidence. La Commission indiquait aussi, « À Lisbonne, l'Union doit se fixer pour objectif essentiel de la politique économique et sociale le rétablissement du plein emploi », « Le conseil européen de Lisbonne - Un agenda de renouveau économique et sociale pour l’Europe », Contribution de la Commission européenne au Conseil européen spécial de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, DOC/00/07, 28 février 2000, p. 23.
5
Selon l’INSEE, « Le taux d'emploi est la proportion de personnes disposant d'un emploi parmi celles en âge de travailler (15 à 64 ans). Le taux d'emploi reflète la capacité d'une économie à utiliser ses ressources en main- d' uvre », http://www.insee.fr/fr/nom_def_met/definitions/html/taux-d-emploi.htm
6
J-C. Barbier, « Europe sociale : l’emploi d’abord », Centre d’Etudes de l’Emploi, Quatre pages, mars 2001, p. 2.
7
« Le Conseil européen estime que l'objectif global de ces mesures devrait consister, sur la base des statistiques disponibles, à porter le taux d'emploi (actuellement de 61 % en moyenne) à un niveau aussi proche que possible de 70 % d'ici à 2010 et à faire en sorte que la proportion de femmes actives (actuellement de 51 % en moyenne) dépasse 60 % d'ici à 2010 », Paragraphe 30, Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la Présidence.
recours à une nouvelle Méthode ouverte de coordination permettant de diffuser les meilleures pratiques et d'assurer une plus grande convergence au regard des principaux objectifs de l'UE »1. Ce faisant, sous l’impulsion de la Commission de R. Prodi, l’Union
« institutionnalise » et élargit à d’autres domaines de la politique sociale (lutte contre l’exclusion sociale et la protection sociale notamment) la méthode initiée dans la cadre du « processus de Luxembourg ». En effet, cette Méthode ouverte de coordination (MOC) comprend (§37 des Conclusions de la Présidence), l’élaboration de lignes directrices, assorties d’échéances spécifiques pour atteindre des buts fixés à court, moyen et long terme, ainsi que la mise en place d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs et de critères d’évaluation permettant de comparer les pratiques des Etats membres. La traduction de ces lignes directrices dans les politiques nationales et locales tient compte des spécificités de chaque pays, et sur le modèle de la Stratégie européenne pour l’emploi, est soumis à « un processus de surveillance par les
pairs »2. Ceci nous amène, en corollaire, au troisième apport du sommet de Lisbonne, qui est
l’accent mis, en vertu du principe de subsidiarité, sur l’implication des acteurs de niveaux régional et local dans cette nouvelle méthode. « L'approche retenue sera totalement
décentralisée, conformément au principe de subsidiarité ; l'Union, les États membres, les collectivités régionales et locales, ainsi que les partenaires sociaux et la société civile seront activement associés dans diverses formes de partenariat »3 déclare ainsi le Conseil européen.
À partir du début de l’année 2000, en continuité avec la stratégie de Lisbonne, on assiste à
l’émergence sur l’agenda communautaire de la « dimension locale »4 de la Stratégie
1
Paragraphe 37, Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la Présidence.
2
C. Mandin, B. Palier, L’Europe et les politiques sociales : Vers une harmonisation cognitive et normative des réponses nationales, Table ronde n°5, L’institutionnalisation de l’Europe, VIIe Congrès de l’AFSP, Lille septembre 2002, p. 11.
3
Paragraphe 38, Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la Présidence. Romano Prodi déclarait devant le Parlement européen plus largement « Loin de préconiser un rôle centralisateur pour ‘Bruxelles’, je pense que le moment est venu de procéder à une décentralisation radicale. Il est temps de réaliser que l'Europe n'est pas administrée que par les institutions européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile », « 2000-2005: Donner forme à la Nouvelle Europe », discours de Romano Prodi, président de la Commission européenne, Parlement européen Strasbourg, le 15 février 2000. Voir aussi les travaux ultérieurs sur la gouvernance européenne : « Gouvernance européenne. Un