FEMMES ET LES HOMMES
Pilier 4 Renforcer les politiques d’égalité des chances entre les femmes et les hommes
LD 1998 LD 1999 LD 2000 LD 2001 LD 2002
LD 16
S’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes LD 17
Concilier vie professionnelle et vie familiale
LD 18
Faciliter la réintégration dans la vie active
LD 19
Favoriser l'intégration des personnes handicapées dans la vie active
LD 19
Intégrer l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans les « quatre piliers » de Luxembourg
LD 20
S’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes
LD 21
Concilier vie professionnelle et vie familiale
LD 22
Faciliter la réintégration dans la vie active
LD 18
Intégrer l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans les « quatre piliers » de Luxembourg
LD 19
S’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes
LD 20
Concilier vie professionnelle et vie familiale
LD 21
Faciliter la réintégration dans la vie active
LD 16
Intégrer l’égalité des chances entre hommes et femmes dans l’ensemble des politiques
LD 17
S’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes LD 18
Faciliter l’articulation de la vie professionnelle et de la vie familiale
LD 16
Intégrer l’égalité des chances entre hommes et femmes
LD 17
S’attaquer à la discrimination entre hommes et femmes
LD 18
Concilier vie professionnelle et vie familiale
1
C’est à notre sens davantage sous l’angle des procédures de suivi que se situent les modifications de contenu les plus importantes des lignes directrices. En effet, dans la lignée de la logique managériale sous-jacente à la SEE1, et ce dès les lignes directrices 1999, la
coalition de cause a porté une attention toute particulière à la production de données sexuées - l’existence de statistiques ventilées par sexe est une condition sine qua non à la mise en évidence des inégalités entre hommes et femmes et à l’évaluation de l’impact des politiques selon le genre - et au renseignement par les Etats membres d’indicateurs de suivi et de performance de leurs politiques. Elle a en outre contribué à la mise en place d’objectifs de résultats, de « cibles » communes visant, d’un côté à infléchir les pratiques (et les représentations) des acteurs nationaux dans le sens d’une plus forte prise en compte transversale de l’égalité, et de l’autre à permettre l’évaluation des progrès réalisés au niveau communautaire. Ce faisant, le « gender mainstreaming » a été traduit dans la SEE principalement comme « a means of achieving quantitative targets in the employment
sphere »2
. Incidemment, l’introduction de l’approche intégrée de l’égalité des chances dans la SEE a abouti à sa mise en conformité avec la finalité centrale de la politique de l’emploi, consistant à accroître le taux d’emploi, puisqu’à l’issue du Conseil européen de Lisbonne, l’objectif d’augmentation du taux d’emploi des femmes est devenu formellement son « c ur de cible ». Ainsi, en mars 2000, les chefs d’Etats et de Gouvernements ont adopté un objectif
de 60% de taux d’emploi des femmes pour 20103. Un an plus tard le Conseil européen de
Stockholm a fixé par ailleurs un objectif intermédiaire de 57 % pour 20054. En conséquence, à
1
On peut parler comme le fait Robert Salais de la « SEE comme d’une ‘ politique des indicateurs’ », R. Salais, « La politique des indicateurs. Du taux de chômage au taux d’emploi dans la stratégie européenne pour l’emploi (SEE) » in B. Zimmermann (dir.), Action publique et sciences sociales, Paris, Editions de la Maison des Sciences de l’Homme (à paraître 2004), p. 7, http://www.ose.be/SEE/docFR.htm
2
J. Rubery, « Gender mainstreaming and gender equality in the EU : the impact of the EU employment strategy », Industrial Relations Journal, 33 (5) 2002 cité dans I. Bruno, S. Jacquot, C. Mandin, L’Européanisation’ saisie par son instrumentation : Benchmarking, Mainstreaming et MOC…Boîte à outils ou boîte de Pandore ?, papier n°3, Contribution à la journée d’études du vendredi 13 février 2004, Européanisation des politiques publiques et intégration européenne, IEP de Paris, p. 25.
3
Cet objectif est intégré en tant qu’objectif « horizontal » dans les lignes directrices pour 2001 : « (…) les États membres devraient envisager de fixer des objectifs nationaux d'augmentation du taux d'emploi de façon à contribuer aux objectifs européens globaux visant à atteindre d'ici 2010 un taux d'emploi total de 70 % et un taux d'emploi supérieur à 60 % pour les femmes », Décision du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001, JO L 22/18, 24.01.2001, p. 20.
4
« Le Conseil européen (…) est convenu de fixer des objectifs intermédiaires en matière de taux d'emploi que l'UE dans son ensemble devrait atteindre d'ici à janvier 2005, à savoir 67 % en général et 57 % pour les femmes; il invite en conséquence les États membres à envisager de définir, dans leur plan d'action national pour l'emploi, des objectifs intermédiaires de taux d'emploi, qui tiennent dûment compte de leur situation nationale et régionale respective », Paragraphe 9, Conseil européen de Stockholm, 23 et 24 mars 2001, Conclusions de la Présidence.
partir de Lisbonne, on assiste pour les Etats membres à un renforcement des exigences de production de statistiques sexuées et d’indicateurs de résultats en matière d’égalité. La Décision du Conseil du 19 janvier 2001 sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001 souligne ainsi (LD 16) : « Les États membres adopteront
une approche visant à l'intégration de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dans la mise en uvre des lignes directrices pour les quatre piliers (…) en définissant des indicateurs destinés à mesurer les progrès réalisés en matière d'intégration de l'égalité entre les femmes et les hommes pour chaque ligne directrice. Afin de pouvoir utilement évaluer les progrès réalisés, les États membres devront prévoir des systèmes et des procédures appropriés pour la collecte des données et prévoir une ventilation par sexe des statistiques sur l'emploi »1.
De manière connexe, la perspective d’augmentation du taux d’emploi des femmes a conduit à inscrire dans les lignes directrices des objectifs concernant la réduction du chômage du public féminin, objectifs dont la quantification est laissée à la discrétion des Etats membres. Ainsi dès 1999, le Conseil demandait aux Etats membres de « garantir aux femmes le bénéfice des
politiques actives du marché de l'emploi proportionnellement à leur taux de chômage »2.
L’injonction s’est faite plus pressante par la suite, les lignes directrices pour 2001 stipulant que (LD 17) « les États membres, le cas échéant avec les partenaires sociaux, - intensifieront
les efforts qu'ils déploient pour réduire l'écart entre le taux de chômage des femmes et celui des hommes en soutenant activement une augmentation de l'emploi des femmes et envisageront de fixer des objectifs nationaux conformément aux objectifs exposés dans les conclusions du Conseil européen de Lisbonne »3
.
1
Décision du Conseil du 19 janvier 2001, op. cit., p. 25.
2
« Les femmes continuent de se heurter à des problèmes particuliers en ce qui concerne leur accès au marché de l'emploi, leurs perspectives de carrière, leur revenu ainsi que la conciliation de leur vie familiale et de leur vie professionnelle. Il importe donc, notamment : - de garantir aux femmes le bénéfice des politiques actives du marché de l'emploi proportionnellement à leur taux de chômage », Résolution (1999/C69/02) du Conseil du 22 février 1999 sur les lignes directrices pour l’emploi en 1999, Journal officiel des communautés européennes, C 69/2, 13.03.1999, p. 7.
3
Paragraphe 3 – Le FSE Objectif 3 et l’égalité des chances entre les hommes et les femmes : une prise en compte transversale dans l’ensemble du processus de mise en
uvre
Les Fonds structurels et tout particulièrement le Fonds social européen contribuent depuis la fin des années 701
, et de manière plus prononcée à partir de la réforme de 1988 - avec la création en 1990 du programme New Opportunities for Women (NOW) -, à l’objectif d’égalité des chances entre hommes et femmes. Mais ce n’est qu’en 1993 dans la continuité des préconisations du Livre blanc de Jacques Delors que le principe est inscrit formellement dans les règlements2 : « Le principe de l'égalité des chances entre hommes et femmes sur le
marché de l'emploi est un objectif poursuivi par la Communauté et (…) l'action structurelle doit y contribuer »3. La programmation 1994-99 comporte, parmi les quatre types d’action
financés au titre de l’Objectif 3, un axe « spécifique » visant à « promouvoir l’égalité des
chances pour les hommes et les femmes sur le marché du travail »4. Le Conseil en 1994
rappelle en outre que « la promotion du principe de l’égalité des chances pour les hommes
et les femmes sur le marché du travail » doit être « dûment pris en compte dans les actions cofinancées par les fonds structurels européens, et notamment par le Fonds social européen », et réaffirme que les Etats membres doivent « contribuer à ce que soient prévues des actions spécifiques ciblées sur les femmes, bénéficiant de dotations financières appropriées »5.
1
« The principle that the European Structural Funds should contribute to the objective of equal opportunities for men and women in the labour market has existed in Community legislation since 1988. Prior to this, the European Social Fund had, since the reform of 1977, been financing vocational training and employment schemes for women as part of its general policy », M. Braithwaite, Mainstreaming Gender in the European Structural Funds, Mainstreaming Gender in the European Public Policy Workshop, University of Wisconsin- Madison, October 14-15 2000, p. 2, http://eucenter.wisc.edu/Conferences/Gender/braith.htm.
Par ailleurs, en 1983 les « femmes souhaitant reprendre une activité professionnelle » constituaient déjà un public cible du FSE, Cf. Article 4, Décision (83/516/CEE) du Conseil du 17 octobre 1983 concernant les missions du Fonds social européen.
2
« Le respect du principe de l’égalité des chances a été introduit en 1993 dans les règlements régissant les Fonds structurels » déclare la Commission dans sa Communication de 1996, Communication de la Commission, COM (96) 67 final, 21 février 1996, op. cit., p. 16.
3
Règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993, op. cit.
4
Règlement (CEE) n° 2084/93 du Conseil du 20 juillet 1993, op. cit.
5
Résolution (94/C 231/01) du Conseil du 22 juin 1994 concernant la promotion de l’égalité des chances pour les hommes et les femmes par l’action des fonds structurels européens, « Egalité des chances entre les femmes et les hommes. Textes communautaires », 1998, op. cit., p. 116.
A l’enseigne de ce que nous avons évoqué pour la SEE, à partir du milieu des années 90 s’ouvre une période propice à l’inscription de la problématique d’égalité entre hommes et femmes sur l’agenda politique communautaire, et tout particulièrement dans les politiques à finalité structurelle. Comme suite à la Communication de la Commission de 1996, le Conseil
introduit la même année le « mainstreaming »1 dans les fonds communautaires, les Etats
membres étant invité, dans une résolution du 2 décembre, à intégrer de manière transversale le principe d’égalité entre hommes et femmes dans les actions soutenues par fonds structurels « de manière suivie, approfondie et résolue »2
. Cette résolution, qui visait à réorienter à mi- parcours la programmation, apporte un changement significatif par rapport aux textes précédents puisqu’elle se fait plus précise quant aux domaines d’intervention possibles (l’amélioration des infrastructures sociales, l’accès à l’emploi et les modalités et conditions de travail….), et qu’elle met l’accent sur la prise en compte de l’égalité des chances dans le suivi
et l’évaluation des programmes3. Cependant, comme l’indique un représentant de la
Commission, « cette résolution plus ambitieuse que la communication [de 1996] n’a
finalement pas été plus loin qu’un certain nombre d’affirmations puisqu’il n’y a pas eu de réorientation visible des programmes des fonds structurels vers des objectifs d’égalité des chances et qu’il était difficile de le faire en cours de programmation alors même qu’en début de programme, il n’avait pas été tenu compte de ces objectifs »4. A contrario, la réforme des
Fonds de 1999 sera l’occasion pour la coalition de cause d’intervenir en amont de la mise en uvre du programme 2000-2006, et d’incorporer la double approche de l’égalité dès le début
1
Ici encore la version anglaise est plus explicite puisque l’intitulé de la résolution est « mainstreaming equal opportunities for men and women into the European Structural Funds ».
2
Résolution (96/C 386/01) du Conseil du 2 décembre 1996 concernant l’intégration de la dimension de l’égalité des chances entre les hommes et les femmes dans les fonds structurels européens, « Egalité des chances entre les femmes et les hommes. Textes communautaires », 1998, op. cit., p. 106.
3
Concernant le suivi, cette résolution invite à ce que les structures en charge de l’égalité des chances aux niveaux local, régional et national participent aux travaux des comités de suivi, à « promouvoir la participation équilibrée des femmes et des hommes » dans les instances de sélection et de suivi des actions, à veiller à la prise en compte régulière de l’égalité dans ces comités, et à « coopérer à l’établissement de statistiques fondées sur les données disponibles », permettant notamment « d’évaluer la contribution des fonds au développement d’infrastructures sociales, d’établir une ventilation par sexe des chômeurs de longue durée, de calculer les taux d’activité des femmes (…) ». S’agissant de l’évaluation, elle demande de « veiller à ce que les évaluations déterminent dans quelle mesure on a tenu compte du principe de la promotion de l’égalité des chances durant la période de programmation », Résolution (96/C 386/01) du Conseil du 2 décembre 1996, ibid., pp. 106-107.
4
Nelly Bandara, DG VI, Le cadre communautaire : perspective 2000-2006, in « Mise en oeuvre du principe d’égalité des chances entre les hommes et les femmes », Séminaire 9 février 1999, Compte-rendu et rapport, CNASEA/ENGENDER, DATAR, p. 9.
du processus d’élaboration des règlements qui a débuté à l’automne 19971. Mary Braithwaite
écrit à ce propos fort justement, « the preparations by the European Commission for the
reform of the European Structural Funds - called ‘Agenda 2000’ - provided a significant opportunity, and came at a critical moment, for a major change in the treatment of gender equality in the Structural Funds »2. Ainsi, dans son article premier, le règlement
« horizontal » des Fonds pour la période 2000-2006 fait de « l'élimination des inégalités, et la
promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes » une finalité transversale aux « trois objectifs prioritaires »3
. En outre, l’égalité des chances entre les femmes et les hommes est « intégrée » dans l’ensemble du texte du règlement puisqu’une dizaine d’articles, correspondant aux différentes étapes de la programmation, y font référence de manière explicite. Et sur le fond, le règlement promeut une approche intégrée car ces articles obligent pour chaque niveau du processus de mise en uvre concerné - de l’amont à l’aval de la
programmation - à prendre en compte l’égalité entre hommes et femmes4. Le règlement du
FSE quant à lui développe la double approche de l’égalité. Le Fonds cofinance au titre du cinquième domaine politique des « mesures spécifiques » pour les femmes, et doit « prendre
en considération » dans l’ensemble des domaines « l'égalité entre les femmes et les hommes au sens de l'intégration des politiques d'égalité des chances »5.
Sachant que deux des principaux protagonistes de la révision des Fonds, Padraig Flynn pour l’emploi et Monika Wulf-Mathies pour la politique régionale, étaient parties prenantes du Groupe de commissaires pour l’égalité des chances - et constituaient des « strong champions
of the commission’s mainstreaming mandate »6
- mais aussi qu’au niveau administratif un groupe inter-service ad hoc avait été mis en place en 1996, la coalition de cause se trouvait dans une position particulièrement favorable en termes de structure des opportunités. Ces
1
David Coyne chef de l’Unité « Développement des politiques et coordination du FSE et du développement local » de la DG Emploi, en charge de la réforme du FSE déclarait : « Nous avons essayé d’intégrer dans cette réforme la notion de mainstreaming dès le début du processus d’élaboration de l’avant-projet », « Mesurer les progrès », Magazine de l’égalité des chances n°6, décembre 1998, Commission européenne, Emploi et Affaires sociales - Egalité entre femmes et hommes.
2
M. Braithwaite, 2000, op. cit., p. 3.
3
« Dans la poursuite de ces objectifs, la Communauté contribue à promouvoir (…) l'élimination des inégalités, et la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes », Règlement (CE) n°1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels, Journal officiel des Communautés européennes, L 161/1, 26.6.1999, p. 7.
4
Nous revenons de manière plus précise sur ces articles à la fin du présent Paragraphe.
5
Règlement (CE) n° 1784/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds social européen, Journal officiel des Communautés européennes, L 213/5, 13. 8. 1999, pp. 6-7.
6
éléments, combinés à l’ouverture de la « fenêtre politique » inhérente à la révision des règlements, ont conduit la Commission à décider de faire de l’application du « gender
mainstreaming » dans les fonds structurels « a test case »1. Padraig Flynn affirmait en ce sens
en 1998 que « les nouveaux projets de Règlements mettent en place une nouvelle norme pour
les textes législatifs de la Communauté du fait qu’ils prennent constamment en considération la question de l’égalité »2.
Ainsi, la préparation de la réforme s’est accompagnée d’une forte mobilisation des fonctionnaires et experts de l’égalité des différentes DG concernées (Emploi et affaires sociales, Agriculture et Politiques régionales) mais aussi de l’implication de consultants externes3. Préparant pour ainsi dire « l’expansion des frontières du possible »4, la Commission
(la DG XVI - REGIO - tout particulièrement)5 a mis en place à cette occasion de nombreux
séminaires de réflexion tant internes qu’externes, et a produit (et commandité) de multiples études, évaluations et documents techniques6. En outre, deux conférences importantes se sont
tenues respectivement en mars 1996 à Bruxelles et en septembre 1998 à Viana do Castelo au Portugal, réunissant les acteurs de l’ensemble des niveaux territoriaux (communautaire, national et régional) impliqués dans la programmation des fonds structurels.
1
Ibid.
2
Magazine de l’égalité des chances n°6, décembre 1998, op. cit.
3
Notamment Mary Braithwaite. L’en-tête de son article présenté au « Mainstreaming Gender in the European Public Policy Workshop » précise que « Mary Braithwaite has been engaged as expert consultant by the Directorate-General Regional Policy (formerly DG XVI) and by the Directorate-General Employment (formerly DG V) during the period 1997 - 2000 to provide technical advice on integrating gender equality in the European Structural Funds », M. Braithwaite, 2000, op. cit., p. 1.
4
L. Cram, « Calling the tune without paying the piper? Social policy regulation: the role of the Commission, Policy and Politics, 21 (2), 1993, p. 144, cité dans A. Smith, 1996, op. cit., p. 485.
5
Si la DG V (Emploi) a été la première à prendre l’initiative sur la question du « gender mainstreaming » dans les fonds structurels, c’est la DG XVI (Politiques régionales) qui s’est le plus investie sur cet aspect par la suite. Mary Braithwaite indique à ce propos, « Between 1996 and 1998 a shift of ‘centre of gravity’ in efforts in the area of gender mainstreaming and the Structural Funds had taken place », M. Braithwaite, 2000, op. cit., p. 7.
6
Pour exemples : Une étude impulsée par la DG XVI sur les bonnes pratiques en Allemagne, France et Grande- Bretagne, conduite entre 1998 et 1999, a donné lieu à la mise en place d’un séminaire de réflexion à Gelsenkirchen en janvier 1999 puis d’un rapport, et s’est traduite par l’organisation de formations internes pour les fonctionnaires des trois DG (XVI, V et VI). Cf. M. Braithwaite, Mainstreaming Equal Opportunities in the Structural Funds: how regions in Germany, France and the United Kingdom are putting into practice the new approach, Final Report of the survey of current practice and findings of the seminar at Gelsenkirchen, January 21-22 1999, European Commission, DG Regional Policy and Cohesion, 1999. La même DG a commandité une recherche au Centre Européen d’Expertise en Evaluation (C3E) sur l’évaluation de l’égalité des chances dans les fonds structurels. Cf. « Evaluer l’application du principe d’égalité des chances dans les interventions des Fonds structurels », MEANS, Commission européenne, DG Politiques régionales et cohésion, Coordination de l’Evaluation, mars 1998.
La première s’intitulait « Structural Funds and equal opportunities », et la seconde « Mainstreaming equality between women and men in the Structural Funds », reflétant par la même le glissement normatif de la politique d’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Outre le fait que ces conférences (notamment la dernière) ont permis, comme l’indique Mary Braithwaite, d’accentuer la saillance de la question de l’égalité au niveau communautaire1, elles ont pu aussi contribuer à (re)mobiliser les acteurs multi-niveaux de la
coalition de cause. À Viana do Castelo, Padraig Flynn évoquant des résistances de la part de