FEMMES ET LES HOMMES
DECONSTRUCTION D’UNE « HISTOIRE ORTHODOXE »
L’Europe a promu au fur et à mesure de la construction européenne des instruments politiques favorables à la cause des femmes. Cependant, la politique et le droit communautaire en matière d'égalité entre les hommes et les femmes ne sont pas monolithiques et ont considérablement évolué depuis le Traité de Rome. L’historiographie européenne évoque en général une évolution en trois phases - chacune d’elle étant caractérisée par le développement d’un instrument spécifique - où l’on passe de l’égalité de traitement à l’égalité des chances et enfin à une approche transversale dite « mainstreaming du genre » (ou approche intégrée de l’égalité). Il s’agira ici, en premier lieu, de rendre compte succinctement de cette « histoire
orthodoxe »1 que décrivent les textes émanant des institutions communautaires. Cette histoire
officielle fait la part belle, tout particulièrement dans la dernière phase, au volontarisme et à l’innovation de l’Union européenne en matière de politique d’égalité entre les hommes et les femmes. Pour être réellement opératoire, ce récit qui décrit une évolution quelque peu linéaire et formelle de l’intervention communautaire sur ce champ, nous paraît devoir être réinterrogé. On ne peut pas s’en satisfaire pour notre recherche car il ne permet pas d’appréhender véritablement la teneur du changement opéré récemment, ni de saisir les « processus sociaux,
politiques ou administratifs »2 qui l’ont produit. C’est pourquoi nous focaliserons notre
attention, en second lieu, sur la sociogenèse de la norme de « gender mainstreaming » qui a abouti, au milieu des années 90, à l’adoption au niveau européen d’une « approche duale » conciliant les actions positives et l’approche intégrée de l’égalité. On pourra ainsi se décentrer d’une vision par trop formelle du changement, en réintroduisant dans l’analyse les aspects culturel et stratégique du contexte institutionnel, et en s’intéressant aux multiples acteurs (y compris nationaux) qui ont contribué à la construction intellectuelle de ce référentiel
1
On reprend ici à notre compte l’expression utilisée par Andy Smith pour qualifier la description linéaire et formelle de l’évolution des fonds structurels faite par certains auteurs. A l’enseigne du travail de reproblématisation qu’il opère à ce sujet, nous voudrions réinterroger l’histoire « institutionnelle » des orientations communautaires en matière d’égalité entre les hommes et les femmes qui souffre nous semble-t-il des mêmes écueils. Cf. A. Smith, « La commission Européenne et les fonds structurels, vers un nouveau modèle d'action », RFSP, vol. 46, n° 3, juin 1996.
2
supranational d’action publique. Cela permettra in fine de décrire de manière plus précise le contenu de ce référentiel puisqu’on aura pu rendre compte de son origine.
SECTION1 – DE L’EGALITE DE TRAITEMENT AU«GENDER MAINSTREAMING » : D’UNE LOGIQUE A L’AUTRE
On présente, dans cette première section, l’évolution des orientations communautaires relative à l’égalité entre hommes et femmes telle qu’elle est décrite par l’institution elle-même. Ainsi, entre 1975 et 1995, l’Union européenne a tout d’abord visé l’égalité des droits en mettant en place des outils juridiques contraignants pour les Etats membres. Puis elle s’est dotée, parallèlement, d’instruments plus « soft » centrés sur la discrimination positive et destinés à promouvoir l’égalité des chances entre les femmes et les hommes. La persistance des inégalités ente les hommes et les femmes au niveau européen et la nécessité d’intensifier son intervention en la matière a conduit la Communauté, à partir du début de la décennie 90, à
développer une nouvelle « approche globale et transversale »1, appelée « gender
mainstreaming ». Cette dernière, qui suppose la prise en compte de l’égalité des chances dans
l’ensemble des politiques et actions communautaires, est présentée comme un remède à l’échec relatif des instruments antérieurs mais ne les remplace pas. Ces changements aboutiront en 1997 à la « constitutionnalisation » du principe d’égalité entre les hommes et les femmes à travers son inscription dans le Traité d’Amsterdam. Cette base juridique solide contribuant au développement actuel de la politique de l’Union en la matière.
Paragraphe 1 – 1975- 1995 : de l’égalité formelle à l’égalité réelle, d’un logique de protection à une logique d’égalité
S’appuyant sur l’article 119 relatif à l’égalité de rémunération (et l’article 2352) du Traité de
Rome, la Communauté a dans un premier temps développé des mesures législatives, concernant l'égalité de traitement, qui avaient pour objectif principal de lutter contre les discriminations fondées sur le sexe. Dans cette optique, la priorité est donnée à l’action
1
« Intégrer l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans l’ensemble des politiques et actions communautaires », Communication de la Commission, COM (96) 67 final, 21 février 1996.
2
Cet article du Traité, comme l’indique Danièle Pourtaud, « permet au Conseil de mettre en uvre une action nécessaire pour réaliser l’un des objets de la Communauté lorsque le traité n’a pas prévu de pouvoirs d’action dans ce domaine », D. Pourtaud, « L’union européenne et le mise en uvre de l’égalité des chances entre hommes et femmes », Paris, Les rapports du Sénat, Sénat n°293, 1996-1997, pp. 5-8 et 19-22 (extraits) in A. Meyer, « L’Europe sociale », Problèmes politiques et sociaux, n°797, février 1998, La Documentation française, p. 39.
juridique. De nombreuses directives « contraignantes » pour les Etats furent élaborées sur cette période. La première directive en 1975 concernait uniquement l’égalité de rémunération1
puis les suivantes ont élargi le spectre à l’ensemble des dimensions relatives au marché du travail2. Centré au départ sur des motifs essentiellement économiques – visant notamment à
éviter le dumping social lié au Marché commun3 - le principe d’égalité s’est trouvé ensuite
conforté, par la jurisprudence de la Cour de Justice Européennes (CJE), comme étant « un
droit fondamental qui servait une fonction tant sociale qu’économique »4
. C’est à cette
époque, en 1976, qu’est créée « l’Unité pour l’égalité des chances » au sein de la Commission européenne, dont la mission est notamment de veiller au respect des Directives.
L’action communautaire en matière d’égalité des sexes s’est orientée, parallèlement, à partir du début des années 80, vers le développement de politiques d’égalité des chances (equal
opportunities) entre les hommes et les femmes. La Commission européenne a ainsi mis en
place plusieurs programmes d'action pour la promotion de l'égalité des chances, élargissant son champ d’action au-delà du marché du travail5. L’existence de ces programmes « a permis
à la Commission d’élargir l’agenda à des questions telles que le travail à domicile, les soins des enfants, la représentation politique, la santé des femmes, le harcèlement sexuel, qui se trouvent toutes au-delà de la compétence juridique de l’article 119 » souligne en ce sens
Sonia Mazey6. Ces programmes qui constituent des « actions positives » destinées
spécifiquement aux femmes ne visent plus uniquement à assurer une égalité de traitement, mais surtout à remédier aux inégalités de fait. Dans la même optique, depuis 1978 des crédits
1
Directive 75/117 du Conseil du 10 février 1975 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à l’application du principe de l’égalité des rémunérations entre les travailleurs masculins et les travailleurs féminins.
2
Cf. Directive 76/207 du 9 février 1976 relative à la mise en uvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelle et les conditions de travail. Directive 79/7 du 19 décembre 1978 relative à la mise en uvre progressive du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale.
3
L’article 119 sur l’égalité de rémunération avait été inséré dans le Traité à la demande de la France qui craignait que ses lois en matière de protection des travailleurs, en impliquant des coûts supplémentaires pour les entreprises, lui soient défavorables sur le marché commun.
4
C. Barnard, « L’égalité des sexes dans l’Union européenne : un bilan » in P. Alston (dir.), L’Union européenne et les droits de l’homme, Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 221. Cf. Note sur l’arrêt de la Cour en 1976 concernant l’affaire Defrenne, ibid.
5
Trois programmes d’action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, d’une durée de 5 ans, sont mis en place entre 1981 et 1995 : le premier Programme 1981-1985, le second Programme 1986-1990 et le troisième Programme 1991-1995.
6
S. Mazey, « L’Union européenne et les droits des femmes : de l’européanisation des agendas nationaux à la nationalisation d’un agenda européen ? » in R. Balme, D. Chabanet, V. Wright, (dir.), L’action collective en Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 417.
du Fonds social européen (FSE) cofinancent des actions ciblées sur les femmes. En décembre 1990, la Commission établit un Programme d’Initiative Communautaire intitulé « Nouvelles Opportunités pour les Femmes » (NOW) dont l’objectif est de faciliter l’intégration des femmes sur le marché du travail. En outre, dans les années 80, diverses résolutions et recommandations mettent tout particulièrement l’accent sur la « promotion de l’égalité des
chances dans les faits par des actions positives »1
. Ce faisant, on est passé d’une logique
d’égalité formelle s’appuyant essentiellement sur une stratégie juridique, que l’on peut
qualifier de « minimaliste » à une logique d’égalité réelle (ou substantielle) s’appuyant sur des actions positives (ou de discrimination positive) qui renvoient à une stratégie qualifiée par ailleurs de « maximaliste ». Danièle Pourtaud souligne ainsi : « La première semble s’épuiser
dans l’énoncé du principe d’égalité de droits, la seconde suppose la prise en compte des situations réelles et des inégalités de fait »2. Pour le dire autrement, il ne s’agit plus
uniquement de « réaliser la justice au plan individuel » mais aussi la « justice collective ». Dans le premier cas, « il s’agit de supprimer les discriminations en éliminant les décisions
préjudiciables aux individus, prises pour des motifs illégitimes tenant à la différence de sexe ». Ce principe s’exprime « en termes universels et symétriques (les hommes et les femmes sont protégés de la même manière) ». Dans le second cas, on « prend en considération la position relative de groupes ou de catégories plutôt que d’individus » et « le principe est souvent exprimé en termes asymétriques, insistant sur l’amélioration de la situation des femmes »3.
Cette politique d’action positive, contrairement aux directives, n’a pas force obligatoire. Et dans le droit dérivé, uniquement centré sur le champ du marché du travail, les actions positives « ne sont reconnues qu’en tant que mesures dérogatoires au principe d’égalité de
traitement »4. De son côté, la Cour de Justice Européenne, en construisant la notion de
« discrimination indirecte » justifie la réalisation de l'égalité réelle - de facto - par opposition à l'égalité formelle - de jure - et ainsi, consacre le passage d'une logique à l’autre. En effet « la
1
Résolution du Conseil du 12 juillet 1982 concernant la promotion de l’égalité des chances pour les femmes in « Egalité des chances entre les femmes et les hommes. Textes communautaires », DG Emploi et affaires sociales, Commission européenne, juin 1998, p. 135. Voir aussi : Recommandations du Conseil du 13 décembre 1984 relative à la promotion des actions positives en faveur des femmes et Résolution du Conseil du 7 juin 1984 relatives aux actions visant à combattre le chômage des femmes.
2
D. Pourtaud, 1998, op. cit., p. 39.
3
C. Mc Crudden, « L’efficacité des normes communautaires relatives à l’égalité entre les hommes et les femmes », Droit social, n°6, juin 1994, pp. 605-606.
4
discrimination directe met en cause l’égalité formelle entre sujets de droit, alors que la discrimination indirecte concerne la rupture de l’égalité réelle »1.
Au final, ce changement contribue de manière plus large à ce que l’Union européenne se tourne davantage vers une « logique d’égalité » plutôt que vers la « logique de protection » qui était la sienne initialement.
Paragraphe 2 – 1995-1996 : le grand tournant du « gender mainstreaming »
Le troisième Programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances
entre les hommes et les femmes (1991-1995) constitue un « nouveau tournant »2 des
politiques communautaires, puisqu’il promeut une « approche globale et intégrée » et met en avant la nécessité « d’intégrer l’objectif de l’égalité des chances et du traitement dans la
formulation et la mise en uvre des politiques et programmes d’action appropriés »3. C’est
aussi la première fois dans les textes communautaires qu’est mentionnée explicitement la
notion de « mainstreaming »4. Mais ce n’est qu’au moment de la Conférence de Pékin en
19955, que celle-ci s’installe véritablement et durablement sur l’agenda communautaire.
1
A. Haquet « L’action positive, instrument de l’égalité des chances entre hommes et femmes », RTD eur. 37 (2), avril-juin 2001.
2
« L’égalité des chances pour les femmes et les hommes dans l’Union européenne », Rapport annuel 1996, Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, 1997, p. 18.
3
Résolution du Conseil du 21 mai 1991 relative au troisième programme d’action communautaire à moyen terme pour l’égalité des chances entre femmes et hommes (1991-1995), 91/C142/01, JO C du 31.5.1991.
4
Selon Sophie Jacquot cette notion apparaît dans le texte de la Commission adopté en novembre 1990 (COM (90) 449 final, 06.11.90) et rédigé par des actrices extérieures : Helle Jacobsen, consultante extérieure, Diana Britain et Janet Hemsley toutes les deux membres du Equal Opportunities Council britannique. Selon cet auteur « The word ‘mainstreaming ‘ itself will finally be put in the document at the end of the process of writing on insistence of Diana Britain », S. Jacquot, Sequence of change : European gender equality policies and the emergency of the gender mainstreaming principle, 1989-1996, ECPR General conference – Marburg, 18-21 September 2003, Gender Politics Section, p. 9. Mais il n’est pas présent dans la résolution du Conseil du 21 mai 1991 sur le programme.
5
La Quatrième Conférence Mondiale sur les Femmes (QCMF) s'est tenue à Pékin en Chine, du 4 au 15 septembre 1995.
Elle s’affirme à cette occasion, tout d’abord parce que l’Union européenne y a défendu l’intégration de l’égalité des chances dans toutes les politiques1, et ce faisant a contribué à ce
que cette stratégie soit inscrite dans la Plate-forme d’action qui a été adoptée à Pékin. « De
fait, c’est grâce à l’Union européenne qu’un paragraphe sur l’intégration de la dimension de l’égalité des chances entre les femmes et les hommes a été ajouté à chacun des objectifs et actions stratégiques de la Plate-forme » précise la Commission2
. Elle y trouve un terrain favorable ensuite, parce l’Union était assez avancée dans la prise en compte transversale du
« genre » au niveau de sa politique de coopération au développement3
, et que le développement était au c ur des préoccupations de la Conférence de Pékin. Dans ce secteur, l’échec des actions visant exclusivement les femmes, à partir d’une approche « Intégration des Femmes au Développement », a conduit la Commission à préconiser une approche « Genre et Développement ». Cette approche modifie substantiellement les outils d'analyse en matière d'égalité des chances puisqu'il met en avant une « perspective de genre » centrée sur les rapports sociaux de sexes par opposition à une « analyse par sexe » renvoyant à une distinction biologique4 : « Le terme genre fait allusion aux attributs socialement acquis et
culturellement spécifiques qui distinguent les hommes des femmes, alors que le terme sexe ne renvoie qu'à des distinctions biologiques »5. La Conférence de Pékin a ainsi contribué à faire
reconnaître et légitimer la notion de « gender » intimement liée à celle de « mainstreaming ».
1
La Commission a produit en mai 1995 une Communication intitulée « Un nouveau partenariat entre les femmes et les hommes : partage des responsabilités, participation égale » qui décrit les priorités de la Communauté pour la Conférence de Pékin. Celle-ci souligne que « Les politiques et les actions visant à promouvoir l’égalité des sexes et à améliorer le statut des femmes n’auront l’impact nécessaire que si elles sont complétées par des mesures spécifiques ayant pour but de veiller à ce que l’égalité des sexes soit prise en compte dans les politiques générales concernant tous les domaines ». Cf. « Un nouveau partenariat entre les femmes et les hommes : partage des responsabilités, participation égale », Communication de la Commission, COM (95) 221 final, 29.5.1995 cité dans le Rapport annuel 1996, p. 115.
2
Rapport annuel 1996, op. cit., p. 115.
3
La Commission souligne ainsi « Suite à la marginalisation accrue des femmes due à la mise en oeuvre de la stratégie de projet strictement axé sur les ‘femmes’, la nécessité d’une approche plus globale a fini par s’imposer. L’intégration de l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans l’ensemble des politiques et actions communautaires a donc été conçue comme un nouvelle stratégie visant à intégrer une perspective de genre dans toutes les politiques, tous les programmes et tous les projets de développement importants », Rapport annuel 1996, op. cit., p. 19. Texte rédigé sur la base de la Communication de la Commission sur l'intégration des questions de genre dans la coopération au développement, COM (95) 423 final, 18 septembre 1995.
4
J. Nonon (dir.), « L'Europe, un atout pour les femmes », Problèmes politiques et sociaux, n°804, 12 juin 1998.
5
La Déclaration de Pékin en effet stipule explicitement: « We hereby adopt and commit
ourselves as Governments to implement the following Platform for Action, ensuring that a gender perspective is reflected in all our policies and programmes »1.
Plus largement, l’engagement des Etats signataires de la Plate-forme d’action et son suivi annuel ont pu favoriser l’ancrage de la norme de « gender mainstreaming » dans les politiques communautaires. Comme suite à la Conférence de Pékin, la Communauté a mis en place le quatrième Programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1996-2000). Ce programme, selon la Commission, sert « de
moteur dans la mise en oeuvre de la Plate-forme d’action dans les Etats membres et dans l’ensemble de l’Union »2. Contrairement aux trois précédents programmes qui avaient été
élaborés sur l'initiative de la Commission, celui-ci a été établi par décision du Conseil sur proposition de cette dernière3. De ce fait, il constitue un « cadre d'action de référence »4de la
politique commune et un point d'entrée pertinent pour saisir le « référentiel » d'action publique véhiculé par l'Union Européenne. Ainsi l’article 2 du programme concerne le « Principe de l'intégration de la dimension de l'égalité des chances entre les hommes et les
femmes dans toutes les politiques et les actions (mainstreaming) » pour lequel il est précisé
que « Le programme est destiné à promouvoir l'intégration de la dimension de l'égalité des
chances entre les hommes et les femmes dans l'élaboration, la mise en uvre et le suivi de toutes les politiques et les actions de l'Union européenne et des États membres, dans le respect de leurs compétences respectives »5.
Cette nouvelle approche ne se substitue pas aux « mesures spécifiques d'action positive »6
mais est complémentaire de celles-ci. « Il s’agit, ce faisant de ne pas limiter les efforts de
promotion de l’égalité à la mise en uvre de mesures spécifiques en faveur des femmes, mais de mobiliser explicitement en vue de l’égalité l’ensemble des actions et politiques générales, en introduisant dans leur conception de façon active et visible l’attention à leurs effets
1
Beijing Declaration (§38), Annex I, Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, 4-15 September 1995, United Nations, New York, 1996, p. 5.
2
Rapport annuel 1996, op. cit., p. 124.
3
Décision du Conseil du 22 décembre 1995 concernant un programme d'action communautaire à moyen terme pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1996-2000), 95/593/CE, JO L du 30.12.1995.
4
A. Mallet, Introduction à l'Europe sociale, Ed. de l'ENSP 1997.
5
Décision 95/593/CE du Conseil du 22 décembre 1995, op. cit.
6
J-C. Barbier, C. Rack, Evaluation du programme objectif 3 du FSE pour la France. Evaluation de la dimension égalité des chances entre les femmes et les hommes, CEE, mai 1999.
possibles sur les situations respectives des femmes et des hommes (gender perspective) »
précise la Commission dans sa Communication de février 1996 qui constitue le texte de référence pour l’Union européenne en la matière1. Cette Communication, on le voit, reprend à
son compte tout à la fois l’approche par le « genre » développée dans le cadre de la politique de coopération au développement et diffusée à Pékin ainsi que le « mainstreaming » introduit dans le troisième et le quatrième Programme d’action communautaire. D’une certaine manière, sous l’influence de la Conférence de Pékin, on passe ici de l’« equal opportunities
mainstreaming » au « gender mainstreaming »2
.
Les développements de la politique communautaire en matière d’égalité entre les hommes et les femmes - son extension de l’égalité de traitement à l’égalité des chances et au « gender