véritables partenariats non-associatifs
Section 1 La standardisation progressive des clauses relative au développement durable
398. Quelques prémisses aux clauses actuelles sont identifiables dans les accords de
coopération conclus à la fin des années 90 par l’UE en Asie, avec la Corée ou le Cambodge par exemple. Cependant, en l’absence d’une approche systématisée du concept720, les composantes du développement durable faisaient au sein des accords conclus à l’époque l’objet d’une coopération de facture très modeste et « éclatée ». Sans surprise, le changement climatique, la responsabilité sociale des entreprises, ou la participation de la société civile, thèmes développés plus tard, en étaient absents.
399. Par la simplification, clarification et mise en cohérence que le traité de Lisbonne a apporté
à l’action extérieure européenne, et par la consécration de la doctrine de l’article 21§3 du TUE,
719 Il s’agit d’un concept utilisé dans l’étude des ressources naturelles, qui théorise le moment où la production de pétrole aura atteint son maximum, et commencera donc à décliner.
720 Cependant, au sein des accords conclus avec ceux qui intégreraient par la suite l’ASEAN, l’interdépendance du développement économique, social et environnemental était parfois reconnue. Au sein du préambule de l’accord euro-laotien, était ainsi consacrée « l’importance du développement social qui devrait aller de pair avec le développement économique ». De la même façon, y était affirmé l’attachement des deux parties à la protection de l’environnement, ainsi qu’à la gestion durable des ressources naturelles, « en tenant compte des liens qui existent entre l’environnement et le développement ».
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l’UE s’est vue offrir les moyens d’intégrer de façon bien plus cohérente, ambitieuse et efficace les objectifs du développement durable au sein de ses accords externes. Les accords négociés et conclus en Asie-pacifique en sont une illustration intéressante, car nuancée dans son bilan.
400. Le développement durable apparaît désormais dès le préambule des accords-cadres
« nouvelle génération »721. Dans la plupart des accords, les partenaires annoncent leur souhait de « promouvoir le développement durable dans ses dimensions économique, sociale et
environnementale »722. De manière notable, le développement durable rejoint également la
clause « fondement » ou « principes généraux »723 des accords724. Les composantes du concept sont parfois précisées plus loin dans l’accord. La dimension environnementale exige d’« assurer un niveau élevé de protection environnementale et [de] coopérer dans la lutte
contre le changement climatique ». La dimension sociale requiert pour sa part le « soutien en faveur d’une mondialisation équitable, des objectifs de plein emploi productif et d’un travail
décent pour tous725 », voire le respect « des normes internationales du travail ratifiées726 ».
401. La promotion des valeurs relatives au développement durable concerne un champ
potentiellement très étendu de questions. Peuvent en effet y être associés les enjeux relatifs aux affaires sociales en général (santé, emploi, éducation), jusqu’aux sciences et technologies727, en passant par l’environnement et les ressources naturelles, le changement climatique, mais aussi les transports728, l’agriculture729 et les autres activités économiques ayant un impact sur l’environnement (sylviculture730, pisciculture, pêche731, tourisme732). Certains accords-cadres
721 Il est même parfois qualifié de « principe », comme au sein de l’accord conclu avec l’Indonésie.
722 Ex : Préambule APRC, APS Canada, Préambule Corée 2010
723 A l’exception notable de l’APS Canada, où au sein des clauses posant les fondaments de la mise en œuvre de l’accord et de la relation, n’apparaît pas le soutien au développement durable.
724 Exemple : Indonésie article 1§3 ; Vietnam article 1§3 ; ; Philippines article 1§3 ; APRC article 1§3 ; Corée 2010 article 1§3
725 Préambule Corée 2010
726 Préambule Vietnam
727 Ex : Indonésie article 22§1
728 Ex : Indonésie article 24
729 Ex : Indonésie article 29f) « promotion d’une agriculture durable »
730 Ex : Indonésie article 28 : « protéger, conserver et gérer de manière durable les ressources forestières et leur diversité biologique au profit des générations actuelles et futures »
731 Ex : Indonésie article 30 : « promouvoir un développement et une gestion durables et responsables de la pêche et du milieu marin. »
732 Exemple : Indonésie, article 17§1 « assurer un développement équilibré et durable du tourisme conformément au code éthique mondial du tourisme approuvé par l’Organisation mondiale du tourisme et aux principes de durabilité à la base du processus de l’Agenda local 21. »
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comprennent un titre733 ou un article734 spécialement dédié à la coopération en matière de développement durable, mais ce regroupement est plutôt exceptionnel.
402. Notre étude se focalisera sur les plus importantes de ces clauses. Il s’agit de la coopération
au développement, axée sur la lutte contre la pauvreté, de la coopération en matière sociale, de la protection de l’environnement, de la gestion des ressources naturelles, de l’énergie, et de l’adaptation et l’atténuation au dérèglement climatique. Ces deux derniers thèmes seront cependant traités au moment de l’examen des questions les plus récemment ajoutées aux considérations liées au développement durable735.
403. Il importe ainsi d’examiner successivement la promotion faite de la composante
« économique » (§1) du développement durable, puis sa dimension sociale (§2), et environnementale (§3), pour constater qu’elles font l’objet d’un traitement variable, affecté par les réticences des partenaires notamment, mais aussi le manque de fermeté de l’Union.
§1 La dimension économique du développement durable et la coopération en matière de développement économique et de lutte contre la pauvreté
404. L’UE est de longue date un acteur majeur de la coopération au développement à l’échelle
mondiale. Elle est encore à ce jour, aux côtés de ses Etats membres, la première donatrice d’aide publique au développement dans le monde736. Comme la plupart des autres donateurs majeurs, elle a au cours des dernières années légèrement infléchi son approche de l’aide au développement, y compris en Asie du Sud-Est. Sans renier l’importance du rôle joué par le commerce et les préférences commerciales dans le développement737, les nouveaux accords font simplement passer cette dimension au second plan, et se sont étoffés sur les autres composantes du développement durable (A).
733 Accord euro-coréen de 2009
734 APS Canada, article 12
735 Voir infra, section suivante
736 Avec un montant total de 75,7 milliards € en 2017, d’après le Comité sur l’Aide au Développement de l’Organisation de Coopération de Développement Economique (OCDE). Commission européenne, Communiqué de Presse du 10 avril 2018, « L’UE reste le premier donateur mondial d’aide au développement: 75,7 milliards € en 2017 », IP/18/3002
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405. De plus, afin d’optimiser sa contribution au développement des plus vulnérables, l’UE a
établi deux « modèles » d’accords-cadres, appliqués selon le niveau de développement du partenaire considéré. D’un côté, il s’agit de promouvoir une meilleure coordination des donateurs, essentiellement des pays développés. De l’autre, elle cherche à affiner la stratégie de coopération au développement avec les PED qui en sont bénéficiaires (B).
A. La transition d’une coopération au développement économique en faveur d’un partenariat pour un développement durable
406. L’apport principal du concept de développement durable est de proposer une vision
structurée, globale, consciente des interactions positives -et négatives- entre composantes économique, sociale et environnementale. Ainsi, l’objectif de l’éradication de la pauvreté par le développement économique ne disparaît pas des accords-cadres « nouvelle génération », mais se voit associé d’autres objectifs, complémentaires.
407. L’intégration dans l’action extérieure de l’UE du développement durable en tant
qu’objectif transversal a conduit à une inflexion de l’approche de la coopération au développement, auparavant essentiellement appréhendée sous l’angle économique. En effet, au sein des anciens accords conclus avec l’ASEAN738, ainsi que dans l’accord euro-coréen de 1999, les clauses relatives à la coopération au développement visaient surtout le maintien ou l’intensification de la croissance économique, de la consommation et de la production domestique, et l’expansion des échanges commerciaux.
Cette évolution ressort clairement d’un examen chronologique des accords, et transparaît surtout au sein des accords conclus avec le Vietnam et les Philippines respectivement. Les clauses consacrées à la coopération au développement au sein de ces accords visent la réalisation de l’ensemble du développement durable, pas seulement du développement économique et de l’éradication de la pauvreté.
738 Dans l’accord UE-ASEAN de 1980, l’article 4 était explicitement consacré à la coopération au développement. Le paradigme était celui que l’on a évoqué : le développement était envisagé presque exclusivement sous l’angle économique, et en dépit des affirmations des partenaires quant au caractère égalitaire de leurs relations, on s’inscrivait clairement dans une relation asymétrique du type donateur/bénéficiaire.
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408. La coopération au développement axée sur la prospérité conomique ne disparaît pas des
accords. Ainsi, au sein de l’accord euro-vietnamien de 2010, il est précisé qu’elle visera notamment à « parvenir à une croissance économique soutenue739 », et à « soutenir les
politiques et instruments visant à une intégration progressive dans l’économie et le commerce
mondiaux740 ».
409. Seulement, cette coopération vise désormais bien d’autres domaines, qui dépassent le seul
champ économique. Par exemple, au sein de l’accord euro-philippin, il est précisé que le dialogue portant sur la coopération au développement sera notamment axé sur la promotion du développement social et humain, la réalisation d’une croissance économique durable, la durabilité environnementale y compris dans la gestion des ressources naturelles, ou encore la réduction et l’adaptation aux changements climatiques. Cet accord propose également de dialoguer au sujet de la réforme du secteur publique « afin d’améliorer la fourniture de services
sociaux »741.
410. De plus, la promotion du développement durable est parfois reliée aux autres « piliers »
de la doctrine de l’action extérieure européenne. Ainsi, au sein de l’accord euro-philippin toujours, les partenaires précisent que le développement socio-économique et l’éradication de la pauvreté ne peuvent être atteint qu’à l’aide de la sécurité et de la stabilité internationales742.
411. Néanmoins, force est de constater que les formes et activités de coopération envisagées
sont très limitées. Ne sont généralement évoqués que l’échange d’informations, l’assistance technique aux projets, l’offre de formations, ou l’organisation d’ateliers et d’échanges d’experts. Ceci étant, l’instrument de coopération au développement de l’UE (ICD) est l’un des instruments de financement de la coopération de l’UE les mieux dotés en termes financiers, et propose une coopération complète et pertinente743.
739 Vietnam, article 6 a)
740 Vietnam, article 6 f)
741 Philippines, article 29
742 De la même façon, dans le Préambule de l’accord euro-malaisien, les partenaires affirment qu’il faut : « améliorer la coopération en matière de stabilité, de justice et de sécurité internationales en tant que condition préalable essentielle pour favoriser le développement socio-économique durable et l’éradication de la pauvreté »
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412. Par ailleurs, notons qu’il n’existe pas de clause spécifiquement consacrée à la coopération
au développement au sein des accords conclus respectivement avec l’Indonésie et la Malaisie. Or, ces deux Etats sont « sortis » de la plupart des programmes d’aide au développement européens ces dernières années744. Il s’agit de prendre acte de leur statut de PED avancé, confirmé par leur entrée dans la catégorie des « pays à revenus intermédiaires » selon la classification de la Banque mondiale745. En tout état de cause, bien que l’Indonésie et la Malaisie présentent encore des caractéristiques typiques de PED, les accords ne font pas mention de la coopération relative à leur développement.
Il s’agissait sans doute par là de souligner le caractère égalitaire de la relation qui les lie à l’UE. En revanche, il est regrettable que les parties ne se soient pas entendues pour au moins évoquer l’aide au développement que ces Etats émergents pourraient apporter à leurs voisins moins avancés. L’absence d’a minima un souhait de coordination de leurs efforts en faveur du développement des PED de l’ASEAN et du Pacifique paraît constituer un rendez-vous manqué. La chose est d’autant plus dommageable dans le cas de la Malaisie, dont l’accord a été conclu récemment, et qui n’a donc pas l’excuse de l’immaturité stratégique ou conceptuelle.
413. Car en effet, dans le cadre des accords conclus avec des partenaires développés, l’accent
est davantage mis sur la coordination de l’aide au développement.
B. L’adaptation des orientations de la coopération au développement selon le niveau de développement des partenaires
414. La coopération au développement prend une forme différente selon qu’il s’agit d’un
accord-cadre négocié avec un pays industrialisé ou en développement, ce qui n’a rien de surprenant compte tenu de la différence des enjeux les concernant. Certains sont en effet
744 L’Instrument de coopération au développement (IDC) ne s’applique désormais à ces pays que dans ses programmes régionaux, voir titre 2.
745 Quant à déterminer lesquels de ces Etats on devrait considérer comme des « émergents », la question est délicate et subjective, compte tenu des contours très flous de la définition de ce qu’est un pays émergent. Sur ce point, v. SAUTENET A.,
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destinataires de l’aide, tandis que les autres en sont fournisseurs, au même titre que l’UE et ses Etats membres. Dans les deux cas en revanche, conformément aux évolutions du contexte international, la coopération établie vise à être davantage efficace, coordonnée, et fixée sur les priorités les plus urgentes.
415. Dans le cadre des relations de l’UE avec les autres pays développés, l’objectif de la
coopération au développement est de parvenir à améliorer l’efficacité de l’aide par une meilleure coordination et la synergie de leurs actions en la matière746.
416. Cependant, au sein de l’accord euro-coréen de 2010, on ne trouve pas de mention de
l’action des partenaires en faveur du développement économique dans le Préambule, ce qui augure du peu d’intérêt des parties pour la question. L’aide au développement est mentionnée comme « question d’intérêt commun » sur laquelle les partenaires s’engagent à renforcer leur dialogue et coopération747. Elle fait certes l’objet d’une clause insérée dans le titre consacré à la coopération au développement durable, mais sa portée est limitée. La seule activité proposée est l’échange d’informations sur leurs politiques et programmes d’aide au développement et de meilleures pratiques en matière d’efficacité de l’aide748.
En termes d’objectifs et de « vision » de leur rôle dans le développement des tiers, les accords suivants s’avèrent parfois de facture plus ambitieuse.
417. La clause spécifiquement consacrée au développement au sein de l’APRC
néo-zélandais749 permet aux parties de réaffirmer leur engagement à soutenir le développement durable dans les pays en développement « afin de réduire la pauvreté et de contribuer à un
monde plus sûr, plus équitable et plus prospère750. » Le lien est en l’espèce fait entre
développement durable, réduction de la pauvreté, et sécurité internationale.
746 L’objectif pour les partenaires est toujours « d’unir leurs forces » pour que les activités de développement aient « une
résonance, une portée et un impact plus grands » notamment dans la région du Pacifique. V. APRC article 12§2
747 Corée 2010 article 2§2d)
748 Corée 2010, article 27
749 APRC, article 12
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418. L’APS euro-canadien adopte une posture quasi-messianique lorsque son Préambule
annonce que les partenaires prennent « l’engagement de réduire la pauvreté, de stimuler une
croissance économique inclusive et d’aider les pays en développement dans les efforts qu’ils déploient sur la voie des réformes politiques et économiques ». Cette coopération passe par
l’instauration d’un dialogue stratégique régulier afin d’améliorer la coordination, la qualité et l’efficacité de leurs politiques de développement. Le Canada et l’Union ont également souhaité insister sur la nécessité d’œuvrer ensemble « au renforcement de la responsabilisation et de la
transparence ». Cet accord est par ailleurs le seul à mentionner l’importance d’obtenir la
participation de divers acteurs, incluant le secteur privé et la société civile, à la coopération au développement751. Il ne précise cependant rien quant aux moyens de mise en œuvre de cette coopération.
419. La clause consacrée à la coopération au développement au sein de l’accord
euro-japonais752, pourtant adoubé comme « stratégique », ne présente pas un niveau d’ambition similaire à celui de l’APS euro-canadien. Ceci étant, cette clause est la première à entériner en son sein l’effet négatif sur le développement de certaines pratiques illégales, ce qui mérite d’être signalé. L’UE et le Japon entendent ainsi « coopérer en vue de juguler les flux financiers
illicites, de prévenir et de combattre les irrégularités, la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant préjudice à leurs intérêts financiers et à ceux des pays bénéficiaires à
tous les niveaux753 ».
420. En termes de moyens consacrés à cette coopération, ils s’enrichissent un peu, sans être
beaucoup plus ambitieux que ceux suggérés au sein des accords antérieurs. Il s’agit toujours en premier lieu d’échanger des informations, mais aussi de coordonner leur action dans les différents pays concernés754, afin de favoriser les synergies entre leurs programmes respectifs755. Est également promue une coordination accrue au sein des enceintes internationales et régionales pertinentes756. L’accord euro-australien est à ce jour le plus ambitieux en la matière. Il propose en effet de renforcer l’efficacité des programmes d’aide de
751 APS Canada, article 12§5
752 APS Japon, article 11 « politique de développement »
753 APS Japon, 11§4
754 APRC article 12§3b)
755 Australie article 12§3c)
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l’UE, de ses Etats-membres et de l’Australie, en mettant en place une coopération déléguée réciproque757. Une Déclaration relative à la coopération déléguée UE-Australie a été effectivement adoptée le 15 avril 2014, permettant à l’UE de financer ou de mener des projets de développement en lien avec l’Australie. Des projets à Fidji, au Sud-Soudan et au Laos ont ainsi été agréés dans ce cadre.
421. A l’opposé, la coopération au développement au sein de l’accord signé avec Singapour
s’avère bien moins ambitieuse. Certes, l’objectif est ici encore de se concerter et de coordonner davantage les actions des partenaires, mais après avoir convenu d’échanger des informations, les parties se sont seulement engagées à « promouvoir des actions conjointes visant à fournir
une assistance technique et à promouvoir le développement humain au sein des pays les moins
développés d’Asie du Sud-Est et au-delà758 ».
422. Dans l’optique d’assurer la promotion de l’ensemble des composantes du développement
durable, au-delà de la seule coopération au développement « traditionnelle », l’UE et ses partenaires d’Asie-pacifique s’engagent à coopérer en matière sociale.
§2 La dimension sociale du développement durable dans les accords : une défense partielle et à demi-mot des droits économiques et sociaux
423. Au titre de l’indivisibilité des droits de l’homme, les droits économiques, sociaux et
culturels (DESC) sont considérés comme des droits fondamentaux à part entière759. La question de leur relative invisibilité dans le cadre de la coopération sur les questions de gouvernance démocratique a été précédemment traitée. Or, si la coopération en matière de développement durable fait référence au développement « social », il n’existe pas de « clause droits sociaux », similaire à la clause droits de l’homme760.
757 Australie article 12§3d)
758 Singapour, 40§2.
759 On laissera de côté la question des droits culturels et de la propriété intellectuelle, qui n’apparaissent pas dans la doctrine de l’action extérieure de l’UE.
760 Pour rappel, on a identifié plusieurs blocs de droits « économiques et sociaux » : sécurité et protection sociale ; droit au travail et droits du travail ; droits syndicaux ; santé ; éducation ; droits des enfants et autres minorités vulnérables ; le droit à un niveau de vie satisfaisant, qui apparaît au sein de la DUDH (article 25), du PIDESC (article 11), mais pas au sein des instruments
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424. D’emblée, ce qui frappe à la lecture des accords-cadres conclus en Asie-pacifique, c’est
que l’expression « droits économiques et sociaux » n’apparaît nulle part. Dans le corps des accords, aucune référence n’est faite à un « droit » dès lors qu’il s’agit d’éducation, de santé ou même de travail. De plus, les accords n’assurent qu’une promotion a minima des droits du travail : l’UE et ses partenaires évoquent les « normes sociales et du travail reconnues au plan
international ». La référence aux conventions de l’Organisation Internationale du Travail (OIT)
n’est pas non plus systématique (A).
425. Les droits à la santé et à l’éducation ne sont quant à eux jamais mentionnés en tant que
tels. Ceci étant, l’UE et les Etats d’Asie-pacifique se sont entendus pour mettre en place à ce sujet une coopération de facture modeste, principalement axée sur les populations les plus