Le dialogue politique

240. Dans une acception large, toute activité de coopération mise en place par un accord, dans

la mesure où elle implique des contacts entre des acteurs de chacun des Etats partenaires, relève du dialogue politique. Sont généralement désignés par cette expression les contacts qui s’opèrent entre acteurs étatiques et/ou non-étatiques, au sein d’un cadre institutionnalisé ou de manière informelle, ponctuellement ou de façon récurrente, et qui peuvent porter sur un ou plusieurs domaines. Le dialogue politique peut prendre de multiples formes et porter sur un nombre limité comme très large de sujets.

241. A l’heure actuelle, l’UE a établi des dialogues officiels portant sur les droits de l’homme

avec une quarantaine de pays tiers dans le monde. Certains sont des dialogues à vocation générale, fondés sur des traités, accords ou conventions ; d’autres portent exclusivement sur les droits de l’homme⁴³⁰. En Asie-pacifique, des dialogues structurés se tiennent avec

429 Ce point sera davantage développé au moment de l’examen du contenu des accords de libre-échange, infra, Partie 2 Titre 1

430 Les lignes directrices de l’Union européenne en matière de dialogue sur les droits de l’homme de 2008 soulignent d’ailleurs le problème lié à la multiplication de ces dialogues et, le fait qu’ils se déroulent à des niveaux et dans des cadres fort divers. Conseil de l’Union européenne, « Lignes directrices de l’UE sur les dialogues en matière de droits de l’Homme avec les pays tiers – Mise à jour », 2008, disponible sur www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/16526.fr08.pdf

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l’organisation ASEAN, ainsi qu’au niveau bilatéral avec l’Indonésie, le Vietnam, la Malaisie, mais aussi le Canada, le Japon, et la Nouvelle-Zélande431.

242. Les objectifs du dialogue politique prévu par les accords-cadres en matière de

gouvernance démocratique diffèrent selon que le pays partenaire est un Etat démocratique ou non (§1). En l’absence de mise en place par les accords-cadres d’un dialogue politique portant spécifiquement sur les droits de l’homme, l’existence d’un dialogue politique général institutionnalisé peut constituer un palliatif partiel (§2).

§1 Les objectifs différenciés de la coopération dédiée aux droits de l’homme au sein des accords en Asie-pacifique

243. L’une des plus importantes clauses complémentaires à la clause droits de l’homme est

celle qui porte sur la coopération propre aux droits de l’homme. Il s’agit d’associer à la clause « bâton », une clause « carotte », qui mettrait en place une coopération constructive. La vaste majorité des accords-cadres de la zone Asie-pacifique en contiennent une. Deux exceptions doivent être relevées : l’accord avec la Corée du Sud, qui appelle simplement à un renforcement du dialogue et de la coopération sur le sujet « droits de l’homme » ; et l’APS euro-canadien, où, en dépit de l’institutionnalisation d’un dialogue, le sujet n’est pas évoqué comme domaine potentiel de discussions⁴³². Concernant les autres accords considérés, qui prévoient donc une coopération spécifique sur les droits de l’homme, le contenu et la portée des échanges envisagés varient en fonction du type de partenaire.

244. Comme pour les autres clauses relatives à la conditionnalité démocratique, le dialogue et

la coopération mis en place avec les membres de l’ASEAN sont orientés en faveur de réformes internes (A). Au sein des accords conclus avec les partenaires démocratiques, le dialogue a pour objectif de permettre aux partenaires de coordonner plus efficacement leur action à l’international, en matière de droits de l’homme ainsi que de démocratie et d’Etat de droit (B).

431 Ainsi qu’avec la Chine, les Etats-Unis et la Russie.

121

A. La coopération avec les membres de l’ASEAN centrée sur les réformes internes

245. Les accords passés avec les pays de l’ASEAN comportent tous une clause consacrant la

mise en place d’une coopération spécifique sur les droits de l’homme. Elles suivent à peu près le même modèle :

Article X Coopération en matière de droits de l’homme

1. Les parties conviennent de coopérer à la promotion et à la protection efficace de tous les droits de l’homme, y compris dans le cadre des instruments internationaux de défense des droits de l’homme auxquels elles sont parties.

2. Cette coopération peut s’effectuer par l’intermédiaire d’activités convenues par les parties, dont, entre autres :

a) l’appui au développement et à la mise en œuvre de plans d’action nationaux en matière de droits de l’homme ;

b) la promotion de la sensibilisation aux droits de l’homme et de l’éducation en la matière ;

c) le renforcement des institutions nationales en faveur des droits de l’homme ;

d) l’instauration d’un dialogue utile entre les parties en matière de droits de l’homme ; e) la coopération au sein des institutions des Nations unies en faveur des droits de l’homme.

En sus de l’instauration d’un dialogue sur le sujet, différentes activités sont envisagées. La coopération suggérée s’articule autour de deux éléments importants. D’un côté, il s’agit de favoriser « l’appropriation » des concepts et valeurs relatifs aux droits de l’homme, à leur intégration dans le corpus juridique et politique national (1).

De l’autre, les partenaires apportent leur soutien à la création d’institutions nationales des droits de l’homme, ainsi que d’un mécanisme régional de protection des droits fondamentaux (2).

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1. L’élaboration et la mise en œuvre de plans nationaux en matière de droits fondamentaux en vertu du principe d’appropriation

246. L’UE propose à ses partenaires de l’ASEAN de les aider à élaborer et mettre en œuvre

par eux-mêmes des stratégies et mesures visant à améliorer le respect des droits fondamentaux sur leur territoire. Cette approche s’inscrit donc dans la logique de promotion de « l’appropriation », principe dynamique construit et promu dans le cadre de la coopération au développement433. En vertu de cette approche, les pays bénéficiaires de l’aide exercent une réelle maîtrise de leurs politiques de développement, et assurent la coordination de l’action internationale à l’appui de leur développement.

247. C’est pourquoi les accords-cadres proposent un « appui au développement et à la mise en

œuvre de plans d’action nationaux en matière de droits de l’homme ». Les chances de voir

advenir un changement sur un sujet donné sont accrues, si les partenaires étrangers soutiennent les réformes que mènent les autorités de ce pays, selon des modalités et une feuille de route établies par elles. En effet, il s’agit de s’assurer de l’adhésion des élites (mais aussi des citoyens) aux projets ou aux programmes de réformes, et de leur engagement dans leur mise en œuvre. De plus, lorsqu’elles sont de bonne volonté, les autorités nationales sont souvent plus au fait des spécificités locales, et peuvent ainsi élaborer des plans d’action et mesures plus adaptés⁴³⁴.

248. L’appropriation des valeurs démocratiques est de plus facilitée par l’existence d’une

« culture » favorable aux valeurs et principes qu’elle vise à développer. Les accords-cadres proposent par conséquent d’aider à « la promotion de la sensibilisation aux droits de l’homme

et de l’éducation en la matière ». On le verra plus en détails au moment de l’examen des clauses

relatives au développement durable⁴³⁵, ainsi que de la coopération en la matière⁴³⁶, l’appui apporté à l’émergence et à la participation de la société civile, sensible aux questions de

433 Pour une analyse de l’origine et de la signification de cette stratégie : voir RAFFINOT M., « L’appropriation (ownership) des politiques de développement : de la théorie à la pratique », Mondes en développement, 2010/1, n°149, p. 87-104. V. infra, titre 2, l’analyse de l’instrument de coopération au développement.

434 Des critiques viennent néanmoins nuancer cet optimisme, voir RAFFINOT M., précité. Pour une analyse de la contribution des autorités locales, v. infra, titre 2, l’analyse du programme thématique « Organisations de la Société Civile et Autorités Locales » (OSC-AL).

435 Voir infra, Chapitre 3, ainsi que le Titre 2, puisque l’appui à la société civile est une priorité transversale de la coopération européenne.

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gouvernance démocratique, favorise également l’adoption de ces valeurs par l’Etat dans son ensemble.

249. L’UE ne se contente pas d’encourager ses partenaires de l’ASEAN à effectuer des

réformes en faveur des droits fondamentaux, elle s’assure également que ces réformes soient in

fine efficaces. Or, l’un des moyens d’y parvenir, c’est d’accorder suffisament de compétences

et de moyens aux entités chargées de ganratir le respect des règles protégeant les droits fondamentaux.

2. Le soutien à la mise en place d’institutions nationales en charges des droits de l’homme et d’un mécanisme régional

250. Dans le cas des Philippines et de la Malaisie, l’UE a choisi d’évoquer la question des

institutions nationales ou régionales en charge des droits de l’homme (INDH/IRDH). Les partenaires conviennent ainsi de coopérer au sujet du « renforcement des institutions nationales

en faveur des droits de l’homme »⁴³⁷. L’UE a choisi de ne pas aborder ce point avec ses

partenaires globalement démocratiques. Compte tenu de l’absence d’INDH au Japon, et de la réduction de l’indépendance de l’institution sud-coréenne au cours des dernières années⁴³⁸, ce choix est critiquable.

251. Les institutions nationales des droits de l’homme, entités dont l’émergence est récente,

peuvent être définies comme des « organes officiels/créés par la loi, indépendants, avec pour

mandat de promouvoir et protéger les droits de l’homme »⁴³⁹. Il en existe un grand nombre en

Asie-pacifique⁴⁴⁰, mais rares sont celles qui disposent de réels pouvoirs au sein des pays de

437 Philippines, article 6§2 c) et d) ; voir également Malaisie, article 25 2 a)

438 Le président de la Commission nationale des droits de l’homme sud-coréenne (NHRCK) a démissionné en 2009, en protestation contre les interférences croissantes du gouvernement. La chose est d’autant plus regrettable que l’INDH coréenne jouait un rôle de modèle pour la région. Les observateurs craignent donc un effet de précédent. ANNI, rapport annuel sur les INDH, 2010, p.14. Le manque d’indépendance de l’INDH a été déploré par le Représentant spécial des Nations-unies pour la liberté d’expression et d’opinion lors de sa mission en Corée du Sud en 2010, et confirmé par une visite de la Rapporteure spéciale sur la situation des défenseurs des droits des Nations-unies en 2013.

439 Traduction libre, d’après C. PETERSEN, « Bridging the Gap? : The Role of Regional and National Human Rights Institutions in the Asia Pacific », Asian Pacific Law and Policy Journal, 2011, vol 13, n°1, pp.174-209, p.175

440 Il n’existe pas d’INDH au Japon, à Singapour et au Vietnam. La Birmanie s’est dotée d’une INDH en septembre 2011, bien que ses fonctions et son fonctionnement soit encore très perfectible, la chose est à remarquer. ANNI, rapport annuel sur les INDH, 2012, pp.7-8 L’ONG « ANNI » (Asian NGO Network on National Human Rights Institutions) publie des rapports annuels sur l’état des INDH en Asie.

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l’ASEAN441. La tâche des INDH est par nature complexe, et elles ont besoin d’un soutien substantiel à la fois de leur gouvernement, de la société civile, mais également de la communauté internationale, c’est-à-dire des Etats tiers et des organisations internationales et régionales.

252. La tendance en Asie du Sud-Est, au cours des dernières années, peut se résumer ainsi :

les INDH s’évertuent à faire progresser leurs prérogatives, et militent activement à l’émergence d’un mécanisme régional, malgré de très fortes réticences des gouvernements et une détérioration générale de la situation des droits de l’homme sur la même période. Elles sont critiquées pour leur manque d’indépendance⁴⁴², mais surtout pour le peu d’impact de leurs travaux et recommandations, qui conduit à les qualifier de « toothless tigers »⁴⁴³.

253. En dépit de tares dans leur fonctionnement, et des pressions de la part des autorités de

leur pays respectif, elles ont progressé dans la définition et la compréhension de leur rôle. C’est ainsi qu’elles ont eu une attitude très proactive dans l’émergence de la CIDHA, comme dans la participation aux réseaux d’INDH régionaux, comme à l’Asia Pacific Forum of Human Rights

Institutions⁴⁴⁴ et à l’Alliance Globale pour les Institutions des Droits de l’Homme⁴⁴⁵.

254. Bien que les Nations-Unies encouragent de longue date le développement de mécanismes

régionaux de garantie/protection des droits de l’homme, il n’existe toujours pas de Commission régionale ou de Tribunal régional des droits de l’homme en Asie-pacifique446. Il existe en revanche désormais un organe consultatif pour l’ASEAN.

441 GOMEZ J., RAMCHANRA R., « The ‘protection’ capacity of national human rights institutions in Southeast Asia », février 2016, Working Paper Series, Southeast Asia Research Centre, College of Liberal Arts and Social Sciences, City University, Hong Kong, 32 p.

442 En effet, dans la plupart des pays asiatiques, les membres des INDH sont soit choisis par le chef de l’Etat, soit sélectionnés par un groupe de personnes lui-même désigné par le gouvernement. Aux Philippines, par exemple, seul le Président de la république est habilité à sélectionner et nommer les membres de la Commission nationale, et il ne procède à aucune consultation de la société civile.

443 Soit « tigres sans dents ».

444 L’appui de l’APF (Asia Pacific Forum of Human Rights Institutions), qui est une sorte de « fédération » régionale des INDH, est crucial.

445 L’AGINDH est une fédération internationale d’INDH, qui assure la coordination entre ces entités et les Nations-Unies. Elle-même n’étant pas un organe des Nations-Unies, elle dispose cependant d’une procédure d’accréditation qui permet aux INDH d’accéder à différents comités de l’ONU.

446 C. PETERSEN, « Bridging the Gap? : The Role of Regional and National Human Rights Institutions in the Asia Pacific », 2011, pp.174-196

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255. La création en 2009 de la Commission interétatique des droits de l’homme de l’ASEAN

(CIDHA) constitue un signe encourageant pour la protection des droits fondamentaux. La Charte de l’ASEAN de 2008 encourageait ses membres à créer un organe régional consacré aux droits de l’homme. Cependant, il n’est pas mis en place de mécanisme de sanction effectif du respect des droits fondamentaux⁴⁴⁷. La CIDHA est essentiellement un organe à vocation de promotion et de conseil. Elle ne peut recevoir aucune plainte individuelle, et ne dispose pas de pouvoirs effectifs de mise en œuvre des textes législatifs pertinents. Son mandat se limite pour l’essentiel à la « sensibilisation » aux droits humains. Comme le résume la Fédération Internationale des droits de l’homme (FIDH) : la CIDHA « est en définitive un simple espace

formel de dialogue. Mais c’est à ce jour le seul en Asie.⁴⁴⁸ »

256. C’est pourquoi l’UE se doit de soutenir le travail de cet organe⁴⁴⁹, et de pousser l’ASEAN à l’améliorer, tout en encourageant chacun de ses membres à se doter d’institutions nationales des droits de l’homme indépendante et efficaces. La possibilité offerte par les accords-cadres de dialoguer sur ce sujet est donc à saluer, d’autant plus que certains observateurs nourrissent davantage d’espoir de voir la CIDHA renforcée qu’ils n’en ont à l’égard des INDH pour chacun des membres de l’ASEAN.

B. La promotion à l’externe des trois principes fondamentaux de la gouvernance démocratique consacrée avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande

257. Le modèle de clause consacrée à la coopération en matière de droits de l’homme appliqué

aux pays développés du Pacifique⁴⁵⁰ diffère de celui existant avec les pays de l’ASEAN. La coopération est élargie aux autres composantes fondamentales de la clause droits de l’homme. Elle est ainsi intitulée « attachement aux principes démocratiques, aux droits de l’homme et à

l’état de droit » au sein des accords conclus respectivement avec la Nouvelle-Zélande et

l’Australie.

447 Charte ASEAN, article 1§7, et article 14.

448 FIDH, « Démystifier… » précité, p.34

449 L’existence d’un dialogue UE-CIDHA sur les droits de l’homme est un élément intéressant à cet égard, qui sera traité plus loin (§2).

450 Pour rappel, il n’existe pas de clause consacrée à la coopération en matière de droits de l’homme au sein de l’accord euro-coréen de 2009, ni dans l’APS euro-canadien.

126

258. Concernant ces accords, l’introduction de la clause vise à marquer « le souci de faire

progresser l’engagement partagé des parties451 » en faveur des droits fondamentaux et des

autres principes cardinaux. La coopération n’a pas de perspective de réforme interne, et se concentre sur la coordination internationale. Il s’agit pour l’UE et ces deux partenaires « de

coopérer et coordonner leur action pour faire progresser dans la pratique les principes démocratiques, les droits de l’homme et l’état de droit » dans le monde. L’accord avec la

Nouvelle-Zélande précise « chez les tiers », alors que celui signé avec l’Australie stipule « avec les tiers⁴⁵² ». L’UE et l’Australie entendent donc favoriser l’appropriation. L’APS euro-japonais opère une fusion de ces approches, puisque les partenaires souhaitent « promouvoir ces valeurs

et principes et de les concrétiser, y compris avec les pays tiers ou en leur sein⁴⁵³ ». Cette

dimension « projection » des valeurs chez les tiers est absente du partenariat UE-ASEAN. Elle existe en revanche également au sein de l’APS euro-canadien⁴⁵⁴.

259. Il est précisé dans le cas de l’Australie que cette coopération peut aussi prendre la forme

d’une participation aux missions d’observation électorale⁴⁵⁵, qui est également encouragée au sein de l’APS euro-canadien⁴⁵⁶. Un arrangement à cette fin préexistait à la négociation de l’accord conclu avec la Nouvelle-Zélande, ce qui explique l’absence d’une telle mention dans cet accord.

260. Que ce soit avec l’Océanie ou l’Asie du Sud-Est, le dialogue en matière de droits de

l’homme n’est pas institutionnalisé. En effet pour les pays de l’ASEAN, « l’établissement d’un

dialogue large et utile sur les droits de l’homme »457 n’est que facultatif, les partenaires se

contentent de reconnaître « le caractère bénéfique d’un dialogue sur ce sujet »⁴⁵⁸. Si la chose est regrettable concernant les partenaires respectueux des droits fondamentaux, dans la mesure où chaque occasion de conjuguer leurs efforts de promotion des valeurs démocratiques est importante, elle est très gênante concernant les pays de l’ASEAN dont on a peint les

451 Nouvelle-Zélande, article 6, chapeau

452 Dans leur version anglaise, ces formules correspondent respectivement à « including in third countries » (Nouvelle-Zélande) et « with third countries » (Australie), ce qui confirme la nuance.

453 APS Japon, article 2§2, nous soulignons.

454 APS Canada, article 2§2 et §3, précités.

455 Australie, article 4 c)

456 APS Canada, article 2§3

457 Singapour, article 23, c)

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manquements en la matière. La question se pose alors de savoir dans quelle mesure l’existence au sein des accords-cadres d’un dialogue institutionnalisé à vocation générale peut permettre de compenser cette faiblesse.

§2 Le dialogue politique général comme palliatif incertain à l’absence de dialogue spécifique sur les droits fondamentaux

261. L’existence d’un dialogue politique global, institutionnalisé, pourrait compenser

l’absence d’un dialogue politique spécifiquement consacré aux droits de l’homme, dans la mesure où la question relèverait de son mandat, et où il serait encouragé à la traiter. Le fait que la promotion des droits de l’homme (ainsi que de l’Etat de droit et de la démocratie) soit inscrite comme objectif de coopération dans la plupart des accords, de façon expresse459 ou implicite460, est un signe encourageant⁴⁶¹.

262. Néanmoins, dans la mesure où la plupart des accords-cadres conclus avec l’ASEAN

n’institutionnalisent pas de dialogue politique, tout repose sur l’organe conjoint mis en place par les accords, dont les pouvoirs sont limités (A). En revanche, les accords-cadres conclus avec la plupart des pays développés institutionnalisent un dialogue à vocation générale, qui permet en théorie aux partenaires d’évoquer les questions démocratiques (B).

A. L’absence de dialogue institutionnalisé au sein des accords conclus avec les pays de l’ASEAN et le Japon

263. Les accords passés avec les pays de l’ASEAN462 et avec le Japon ne mettent pas en place de dialogue politique institutionnalisé.

459 Indonésie, article 2 d), Vietnam, article 2 f) ; Philippines, article 2 c) ; Corée, article 2§2 a)

460 Concernant les accords plus récents conclus avec les pays développés, le dialogue prévu peut porter sur les valeurs communes et les questions d’intérêt commun, qui incluent implicitement les valeurs démocratiques et les droits de l’homme.