L’insertion de clauses droits de l’homme dans les accords de l’UE avec l’Asie-pacifique : une obligation juridique et une nécessité politique

144. L’obligation pour l’UE de respecter et promouvoir dans sa politique étrangère les valeurs

consubstantielles à son identité préexistait à sa consécration par la révision de Lisbonne. C’est ainsi qu’est apparue la « clause droits de l’homme », censée garantir le respect par l’UE et les partenaires tiers des éléments souvent perçus comme les plus fondamentaux de l’identité européenne : la démocratie, les droits de l’homme, et l’Etat de droit. Si les premiers accords conclus entre l’UE et des partenaires asiatiques ne comportaient pas d’engagement relatif aux droits de l’homme et à la démocratie, l’insertion automatique d’une « clause droits de l’homme » dans tout accord global est désormais établie comme une ligne politique ferme de l’UE, en Asie-pacifique comme dans le reste du monde²⁶¹. L’inclusion d’une telle clause

260 La définition des « groupes vulnérables » varie selon les pays, mais parmi les caractéristiques les plus importantes figurent l’âge, le sexe, l’origine ethnique et la localisation. Selon une définition générale, les groupes vulnérables sont les moins impliqués dans l’exercice du pouvoir public, ils ont le moins accès aux ressources publiques économiques, exercent une moindre influence sur la répartition de la richesse publique, et sont les moins capables de maintenir une subsistance et la recherche de l’auto-développement d’une manière digne.

261 Dans ses conclusions du 29 mai 1995, le Conseil « affaires générales » reprend la Communication de la Commission européenne (COM(95)216) et établit un modèle de « clause droits de l’homme » à inclure dans les futurs accords conclus par

78

apparaît d’autant plus nécessaire que l’indivisibilité, l’universalité et l’inaliénabilité des droits de l’homme sont parfois remise en question en Asie-pacifique, sur la base de considérations théoriques (le « particularisme » des « valeurs asiatiques »), ou par le traitement parfois réservé aux droits économiques et sociaux (§1).

145. Rares sont les pays qui se positionnent expressément comme étant opposés au respect des

trois éléments constitutifs de la clause droits de l’homme, mais nombreux sont ceux, y compris en Asie-pacifique, et surtout en ASEAN, dont le respect de ces valeurs pourrait être amélioré. Par ailleurs, la promotion des valeurs opérée par l’UE en conformité avec les prescriptions des traités s’impose d’autant plus dans la région, au regard de leur adhésion nuancée aux valeurs universelles consacrées au sein des grandes conventions internationales pertinentes (§2).

§1 L’inclusion obligatoire des clauses droits de l’homme au sein des accords globaux de l’UE en vertu des traités depuis la révision de Lisbonne

146. Le respect des droits de l’homme est un élément essentiel des relations que l’UE entretient

avec les pays tiers et les institutions internationales. L’un des mécanismes visant à garantir que ni l’UE ni ses partenaires ne contreviennent à cette obligation prend forme dans la « clause droits de l’homme », souvent présentée comme au fondement des relations entre l’UE et les tiers, y compris en Asie-pacifique (A).

147. Concernant cette première génération de clauses, on parle volontiers de conditionnalité

« démocratique », dans la mesure où il ne s’agit pas seulement des droits de l’homme et libertés fondamentales. En effet, conformément à la vision européenne, commune à celle des Nations-Unies, les droits fondamentaux sont universels, indivisibles et inaliénables, et sont indissociables du respect de la démocratie et de l’Etat de droit. Ces principes doivent donc être promus et défendus comme un ensemble cohérent (B).

la Communauté européenne avec les Etats tiers. Cette communication et cette décision du Conseil officialisent l’application universelle de la conditionnalité démocratique de l’Union européenne. V. Bulletin UE 05-1995, Droits de l’homme (3/12).

79

A. La « clause droits de l’homme », élément essentiel des relations entre l’UE et l’Asie-pacifique

148. Les accords-cadres conclus dans la région par l’UE s’inscrivent dans la tendance

conventionnelle globale : ils incluent tous une « clause droits de l’homme », au contenu globalement standardisé, assurant la promotion des éléments fondateurs de la gouvernance démocratique (1), bien que l’on puisse relever quelques variations, toutefois mineures, de sa rédaction (2).

1. Les accords-cadres « nouvelle génération » : une avancée en matière d’obligations liées aux droits de l’homme par rapport au cadre conventionnel antérieur

149. Les accords de coopération bilatéraux de « troisième génération » signés pendant les

années 90 avec certains des pays de l’ASEAN²⁶² et plus largement d’Asie-pacifique²⁶³ comportent une référence aux droits dans leur préambule²⁶⁴, ainsi qu’une clause droits de l’homme²⁶⁵. Cette dernière n’est cependant accompagnée que d’une clause de non-exécution, et les accords n’organisent pas de dialogue politique formel qui aurait pu porter sur le sujet. Les accords-cadres « nouvelle génération » négociés depuis la révision de Lisbonne comportent de multiples améliorations de la promotion et de la défense des valeurs démocratiques. Ces innovations ne sont pas des créations inaugurées au bénéfice de l’Asie-pacifique, la plupart sont héritées d’expériences conventionnelles antérieures. Incidemment, la qualité de la coopération mise en place dans ces domaines avec l’Asie-pacifique ne détrône pas celle organisée par les accords d’association, et notamment par l’accord de Cotonou.

262 Par exemple : avec le Vietnam, en 1995 ou le Laos, en 1997

263 Accord entre l’UE et la Corée du Sud de 1999, précité.

264 Ex : « Réaffirmant l’importance que la Communauté et le Vietnam attachent au respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, et des principes de la Charte des Nations Unies et le respect à l’indépendance et à la souveraineté nationale », préambule de l’accord CE-Vietnam de 1995, JO L 136 du 07.06.96, p.28.

265 De plus, la clause droits de l’homme est rédigée dans une version minimale. Elle ne contient aucune précision sur le respect de l’Etat de droit, ni de référence à la bonne gouvernance. Les Etats asiatiques ne l’auraient pourtant pas démérité, en tant que régimes autoritaires et répressifs, ou entamant une fragile transition vers la démocratie. Il est vrai que le modèle européen en matière de promotion et de coopération sur les valeurs démocratiques, l’accord de Cotonou, n’est signé qu’en 2000.

80

150. La version contemporaine de la clause droits de l’homme comporte au moins quatre

éléments :

- l’affirmation du respect des partenaires pour les droits de l’homme, les principes démocratiques et l’Etat de droit, en relation avec la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) de 1948²⁶⁶, qui constitue un élément essentiel de l’accord ; - le rappel de l’attachement des partenaires à la Charte des Nations-Unies (CNU) et aux

principes communs qui y sont énoncés ;

- leur détermination à promouvoir le développement durable, avec mention du document international de référence pertinent au moment de la négociation de l’accord²⁶⁷ ;

- l’entente sur les principes qui gouverneront la mise en œuvre de l’accord, le plus souvent le dialogue, le respect mutuel, le partenariat d’égal à égal, le consensus et le respect du droit international.

151. Par rapport à sa version de la fin des années 1990, la clause insérée dans les accords avec

l’Asie-pacifique fait désormais référence à « d’autres instruments internationaux », au-delà de la seule DUDH, sans pour autant préciser lesquels²⁶⁸. Il s’agit d’une innovation intéressante, qui n’apparaît ni dans l’Accord d’association avec l’Amérique centrale269, ni dans la dernière version de l’Accord de Cotonou270.

152. Or, la portée juridique de la DUDH est faible, puisqu’il s’agit en fait d’une déclaration

adoptée par résolution de l’Assemblée générale des Nations unies. Elle n’a donc pas la dimension contraignante d’un traité international271. Sa portée est avant tout politique, appuyée sur l’autorité que confère la signature de la majorité des États du monde²⁷². D’où découle l’importance d’ouvrir la formule aux « autres instruments », dont certains sont contraignants, comme les deux Pactes de New-York de 1966 : ils ont pour principal intérêt de reprendre, en

266 Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, adoptée par l’Assemblée générale des Nations-Unies par la résolution du 10 décembre 1948, résolution 217 A (III).

267 Le programme 2030 dans les versions les plus récentes, ex. : Malaisie, article 1§3

268 L’accord-cadre signé avec l’Australie fait également référence aux deux pactes internationaux de New-York.

269 Accord d’Association entre l’UE et l’Amérique centrale, 2012, précité

270 Accord de Cotonou, article 9

271 Ainsi, en France par exemple, le Conseil d’État a-t-il affirmé qu’elle était dépourvue de valeur normative en droit interne, dans la mesure où elle n’a pas été ratifiée. Conseil d’Etat, Assemblée, arrêt ROUJANSKY du 23 novembre 1984, n°60106

272 On notera néanmoins que dans plusieurs systèmes juridiques nationaux ou régionaux, les tribunaux compétents ont intégré dans leur droit des dispositions de la DUDH qui consacrent selon eux des éléments appartenant au droit coutumier international.

81

détail, l’ensemble des libertés évoquées dans la Déclaration universelle de 1948, et de leur conférer une valeur juridique contraignante.

153. Dans les accords qui se réfèrent aux « autres instruments », en Asie-pacifique comme

ailleurs, il est précisé généralement qu’il s’agit des instruments « applicables » aux partenaires, ou ceux auxquels ils ont adhérés²⁷³, ce que l’on peut interpréter de deux façons : soit comme désignant les traités internationaux auxquels ils sont parties au moment de la signature de l’accord ; soit comme tous les instruments auxquels les partenaires ont adhéré, ainsi que ceux auxquels ils deviendraient parties après la conclusion de l’accord. Occasionnellement, la formule varie et se réfère à « tous les instruments pertinents²⁷⁴ ». Cette formulation ouverte paraît préférable²⁷⁵, dans la mesure où elle favorise une interprétation permettant d’inclure les traités internationaux auxquels l’UE et ses partenaires adhéreraient après l’entrée en vigueur des accords-cadres, ainsi que les textes qui ne seraient pas contraignants (comme la Déclaration de l’OIT de 1998).

154. Dans sa formule enrichie, la clause droits de l’homme défend également le respect de

l’Etat de droit, et parfois de la bonne gouvernance, conformément à la vision européenne de la « gouvernance démocratique ».

L’Etat de droit, « dans lequel l’exercice du pouvoir par les organes de l’État est encadré par

des règles de droit destinées à limiter au mieux l’arbitraire276 », est une notion centrale du droit

européen. Il est inscrit au sein de l’article 2 TUE en tant que « valeur » sur laquelle l’Union est fondée277. Au sein des accords-cadres, l’Etat de droit est considéré comme un des éléments essentiels de la clause droits de l’homme²⁷⁸, ce qui souligne son importance. Il est même qualifié de « principe » dans l’article 1 de l’accord de 2010 conclu avec la Corée.

273 Concernant l’Asie-pacifique, il s’agit des accords suivants : Indonésie article, Vietnam, Philippines, Singapour, Malaisie, Australie, Japon

274 Exemples en Asie-pacifique : Corée 2009 article 1 ; Nouvelle-Zélande article 2§1

275 BARTELS L., « A Model Human Rights Clause for the EU’s International Trade Agreements », German Institute for Human Rights et Misereor, 2014, 42p., en ligne.

276 Dictionnaire Larousse.

277 De fait, l’Etat de droit fait partie des principes généraux du droit de l’UE identifié par la Cour de Justice de l’UE (CJUE). Arrêt « Nold » de la CJUE : aff. J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung contre Commission des Communautés européennes, 14 mai 1974, Rec. 4/73, 1974, p.508 Il fait également partie des « valeurs » dont la violation par un Etat-membre peut entraîner la mise en œuvre de la procédure de suspension prévue à l’article 7 TUE.

82

L’intégration au rang de valeur ou de principe fondamental de la bonne gouvernance est en revanche plus incertaine. Si elle est parfois mentionnée au sein de la clause droits de l’homme279, elle ne fait jamais partie des « éléments essentiels »280. Ce point sera traité au moment de l’examen des clauses complémentaires à la clause droits de l’homme²⁸¹.

155. Le Parlement européen (PE) propose une définition encore plus large de ce qu’il désigne

comme la « gouvernance démocratique », qui comprend selon lui non seulement la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, mais aussi « l’accès à la justice, un rôle

important des parlements et des autorités locales (…) ainsi qu’une gestion transparente des finances publiques », mais encore « l’obligation des dirigeants et des fonctionnaires publics de rendre des comptes aux citoyens » en tant qu’« élément essentiel de la démocratie », tout comme

« la lutte contre la corruption » et « un contrôle civil sur le secteur de la sécurité »²⁸². Cette définition englobe de fait les trois éléments du triptyque droits de l’homme-démocratie-Etat de droit. Dans la s uite de cette étude, lorsqu’on voudra se référer à l’ensemble des valeurs liées aux droits de l’homme, à la démocratie, à la bonne gouvernance, soit au premier « bloc » de conditionnalité, on parlera de « gouvernance démocratique ».

156. La standardisation des composantes principales de la clause droits de l’homme

n’empêche pas des variations plus ou moins importantes de son contenu d’apparaître selon les accords.

2. La standardisation relative de la « clause droits de l’homme » au sein des accords-cadres en Asie-pacifique

157. Les quelques variations de la clause droits de l’homme qui existent d’un accord à un autre

peuvent être le fruit du processus de négociation et de ses aléas, ou des concessions offertes ou

279 Exemples : Indonésie 1§5 ; Nouvelle-Zélande 2§1 ; Malaisie 1§4

280 La bonne gouvernance faisant partie de l’alinéa 1 du paragraphe 1 de la clause droits de l’homme présente dans l’accord-cadre signé avec la Nouvelle Zélande, on pourrait se demander si elle fait partie de l’élément essentiel ou non. Dans une interprétation stricte, seuls les éléments présents dans la phrase qui s’achève par « constitue un élément essentiel » devraient en faire partie, ce qui exclurait en l’espèce la bonne gouvernance.

281 Au sein de la section suivante.

282 Résolution du Parlement européen du 7 juillet 2011 sur les politiques extérieures de l’UE en faveur de la démocratisation, JO C 33 E du 5.2.2013, p.165, considérant H

83

obtenues de la part des partenaires de l’UE. La chose n’est pas anodine, la clause pose l’économie générale de l’accord, les principes sur lesquels la relation repose. Elle s’intitule d’ailleurs parfois « fondement de la coopération »283. Les éléments présents dans la clause, y compris ceux qui ne seraient pas juridiquement des éléments essentiels, fondent l’esprit de la coopération et les relations entre les parties.

158. Dans certains cas, il a pu être délicat de trouver un terrain d’entente pour l’UE et ses

partenaires.

La clause droits de l’homme de l’accord conclu avec le Vietnam en 2010 constitue un premier exemple approprié. La réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) y est qualifiée d’élément essentiel, au même titre que les composantes classiques, évoquées dans le §1 de l’article :

« 2. Les parties confirment leur engagement à poursuivre leur coopération sur la voie de la

réalisation intégrale des objectifs de développement adoptés au niveau international, dont les objectifs du millénaire pour le développement, dans le respect de leurs obligations mutuelles internationales actuelles, ce qui constitue un élément essentiel du présent accord284. (…) »

Par ailleurs, la clause insiste sur « [l’engagement des parties] en faveur des principes généraux

du droit international, tels que définis dans les buts et principes de la Charte des Nations unies, réaffirmés dans la déclaration de l’Assemblée générale des Nations unies sur les principes du droit international relatifs aux relations amicales et à la coopération entre États conformément à la Charte de l’Organisation des Nations unies, du 24 octobre 1970, et dans d’autres traités internationaux pertinents, énonçant, entre autres la notion d’État de droit et le principe "Pacta

sunt servanda" ²⁸⁵ ». L’accent est mis dans cette clause sur le respect du droit international, par

la mention des « principes généraux du droit », et la référence inhabituelle à d’autres textes internationaux tels que la Charte des Nations Unies (CNU). Les négociations étant confidentielles, la raison d’être de cette variation est difficile à établir. Cela étant, cet article insiste sur le respect de l’Etat de droit international, mais ne fait par ailleurs nulle mention de l’Etat de droit dans une perspective nationale. Si le Vietnam a refusé la mention de l’Etat de

283 Ex : Corée 2009, article 1er « fondement de la coopération » ; Australie, article 2 « fondement de la coopération

284 Nous soulignons.

84

droit, peut-être l’Union a-t-elle obtenu qu’en contrepartie l’accord insiste sur le respect des obligations et des principes du droit international.

Les négociations de l’accord de partenariat stratégique (APS) euro-japonais ont notamment peiné à surmonter les réticences du Japon liées à l’inclusion de la clause droits de l’homme. C’est pourquoi la clause présente au sein de l’accord diffère assez visiblement des autres accords. Elle proclame que « les parties continueront à défendre les valeurs et les principes

communs de démocratie, d’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme et des

libertés fondamentales qui inspirent leurs politiques internes et internationales. »²⁸⁶ L’accent

est ici mis sur le fait que les « valeurs et les principes » démocratiques sont d’ores et déjà respectés. Si la formulation diffère de la clause droits de l’homme « standard », elle comporte néanmoins les mêmes composantes. Notons qu’il n’est pas précisé au sein-même de la clause droits de l’homme de l’APS euro-japonais qu’elle constitue un élément essentiel. Cette qualification est cependant reconnue au sein de la clause de non-exécution²⁸⁷.

159. A l’opposé, l’UE et d’autres partenaires ont pu souhaiter mettre l’accent sur la réalité et

l’étendue de leurs valeurs partagées. Ainsi, la clause droits de l’homme négociée avec l’Australie intègre une référence aux deux Pactes internationaux de New-York, en sus de la mention de la CNU288. La clause droits de l’homme insérée dans l’APS euro-canadien est plus étoffée encore. Elle illustre également la différence principale entre les accords conclus par l’UE avec les PED de l’ASEAN d’un côté, et avec les pays industrialisés de l’autre : au-delà du rappel des obligations en matière de valeurs démocratiques, la clause a également vocation à encourager des efforts conjoint de promotion des valeurs auprès des tiers. En effet, l’UE et le Canada s’engagent à encourager « les autres États à adhérer aux traités et instruments

juridiquement contraignants internationaux en matière de droits de l’homme précités et à

mettre en œuvre leurs propres obligations relatives aux droits de l’homme289 », et à

« promouvoir la démocratie²⁹⁰ ».

286 APS Japon, article 2§1

287 APS Japon, article 43§4 : « Les parties considèrent qu’une violation particulièrement grave et substantielle des obligations décrites à l’article 2, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphe 1, qui, en plus de constituer un élément essentiel du fondement de la coopération en vertu du présent accord est d’une gravité et d’un caractère exceptionnels »

288 Australie, article 2§2

289 APS Canada, article 2§2

85

160. Cette dimension visanr à la « projection externe des valeurs démocratiques » est évidente

au sein de l’APS euro-canadien, mais peut également être identifiée dans d’autres accords. Ainsi en est-il du second alinéa de la clause droits de l’homme de l’APS euro-japonais, en vertu duquel l’UE et le Japon « coopèrent et coordonnent leur action, s’il y a lieu, en vue de

promouvoir ces valeurs et principes et de les concrétiser, y compris avec les pays tiers ou en

leur sein²⁹¹. » Cette volonté d’œuvrer au respect des valeurs démocratiques par les tiers n’est

en revanche pas nécessairement inscrite dans la clause droits de l’homme des autres partenariats établis avec des pays développés (Singapour, Corée, Australie, Nouvelle-Zélande), mais peut apparaître dans d’autres clauses liées à la gouvernance démocratique²⁹².

161. Au sein des deux accords d’association utilisés comme référents de comparaison²⁹³, les valeurs défendues sont davantage définies. Quand bien même la longueur d’un article ne préjuge pas nécessairement de sa qualité et de l’importance de ce qu’il énonce, les clauses droits de l’homme de l’Association euro-centraméricaine et surtout de la convention de Cotonou s’avèrent plus longues, et surtout plus précises.

Dans les deux accords, il est précisé que les droits de l’homme et liberté fondamentales, y