CORRUPTION INTERNATIONALE
SECTION 1. LA SPÉCIALISATION DES ORGANES JUDICIAIRES ET DE POLICE JUDICIAIRE EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
236. – Plan de section. – Depuis 1975, le législateur français a entrepris un mouvement de
spécialisation de la justice en matière économique et financière756. Dans cette optique, la loi n°2004- 204 du 9 mars 2004 a créé les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS), lesquelles ont été placées au sein de huit tribunaux de grande instance (TGI). Plus récemment, le parquet national financier (PNF)757, qui est entré en fonction le 1er février 2014, est venu compléter le dispositif. Il constitue désormais le haut de la pyramide judiciaire en matière économique et financière. Au sein de la police judiciaire, une circulaire interministérielle en date du 12 octobre 2004 a créé la Brigade centrale de lutte contre la corruption (BCLC). Celle-ci a depuis été remplacée par l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF), lequel a été mis en place par le décret n° 2013-960 du 25 octobre 2013. L’office est, depuis sa création, le service de référence en matière de lutte contre la corruption. Par ailleurs, un organe de police judiciaire visant à « rendre plus efficace les enquêtes patrimoniales [et à permettre] la meilleure application des textes relatifs au gel, saisies et confiscations »758 a été créé en septembre 2005 et définitivement mis en place par une circulaire en date du 15 mai 2007759: la Plate-forme d’identification des avoirs criminels (PIAC)760. Cette section se propose de présenter, à la lumière des dispositions pertinentes
de la CNUCC, la spécialisation des organes judiciaires en matière économique et financière (§1) et la spécialisation des organes centraux de police judiciaire dans l’identification des avoirs et la lutte contre la corruption (§2).
756 Les juridictions régionales spécialisées (JRS) ou « pôles économiques et financiers » ont été créés par la loi
n°75-701 du 6 août 1975. Elles ont été supprimées par la loi n°2013-117 du 6 décembre 2013.
757 Loi n°2013-1117 du 6 décembre 2013. 758 SCPC, Rapport annuel 2012, p. 231.
759 La PIAC a définitivement été mise en place avec la circulaire du 15 mai 2007, NOR : INT/C/07/00065/C. 760 Au niveau local, la lutte contre la corruption et l’identification des avoirs sont assurées par les services
118 §1. LA SPÉCIALISATION DES ORGANES JUDICIAIRES
A. Les dispositions de la CNUCC
237. - Organes spécialisés dans la lutte contre la corruption. – La CNUCC exige
qu’existent au sein de chaque Etat partie un ou plusieurs organes, ou des personnes, spécialisés dans la lutte contre la corruption chargés de la détection et la répression761, et notamment des poursuites762. Ces personnes ou le personnel dudit ou desdits organes doivent avoir la formation et les ressources appropriées pour exercer leurs tâches763.
B. La spécialisation des organes judiciaires en matière économique et financière en droit français
I. Le parquet national financier (PNF)
a) Organisation
238. – Présentation. – En France, le principal organe judiciaire en matière économique et
financière est le parquet national financier (PNF). Celui-ci est placé auprès du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, aux côtés du procureur de la République parisien. Toutefois, il s’agit d’un parquet « autonome » et « distinct » de ce dernier764. Le PNF exerce sa compétence sur l’ensemble du territoire national765.
239. – Composition. – Un procureur de la République financier est placé à la tête du PNF
au sein duquel il exerce le ministère public pour les affaires relevant de ses attributions, en personne ou par le biais de ses substituts, sous l’autorité hiérarchique du procureur général près la cour d’appel de Paris.
240. – Relations avec les partenaires institutionnels et saisine. – Le PNF entretient des
relations avec de nombreux partenaires institutionnels de la justice aussi bien publics – comme la cellule TRACFIN766 – que privés, telles les victimes d’infractions767. A l’instar des parquets territorialement compétents, qui demeurent le référent principal, le PNF a vocation à recevoir les signalements de ces partenaires pour les affaires susceptibles de relever de sa compétence768. Il est
761 CNUCC, art. 36.
762 ONUDC, Guide technique de la Convention des Nations Unies contre la corruption, 2010, p. 129. 763 Ibid.
764 CUTAJAR C., « Le volet répressif de la loi sur la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance
financière », AJ Pénal 2013, p. 638.
765 CPP, art. 705 al. 9.
766 Le PNF entretien également des relations avec la Haute autorité pour la transparence de la vie politique
(HATVP), la Cour des comptes, l’Autorité des marchés financiers (AMF) ou encore l’administration fiscale desquels il reçoit les signalements pour les affaires susceptibles de relever de sa compétence.
767 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 4. 768 Ibid.
119 également en contact avec l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)769. En outre, le PNF a vocation à travailler avec les services d’enquête spécialisés en matière économique et financière, aussi bien au niveau régional et interrégional770 que national, notamment avec l'Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) qui apparaît comme son « interlocuteur naturel »771. Cela s’explique à la fois par la compétence nationale de ce dernier qui fait écho à celle du PNF ainsi qu’à son champ de compétence matériel qui recouvre en grande partie celui du PNF772. L’OCLCIFF lui adresse les affaires qui relèvent de sa compétence773.
b) Compétences
241. – Compétences exclusives et concurrentes. – Le PNF a une compétence exclusive en
matière boursière774 ainsi que des compétences partagées775, notamment pour les délits de corruption et de trafic d’influence commis dans le cadre international et de blanchiment. À l’exception du recel non connexe, l’ensemble des infractions prévues par la CNUCC entrent donc dans le champ de compétence matérielle du PNF.
242. – Compétences exercées concurremment avec les juridictions de droit commun. – Le
PNF exerce tout d’abord une compétence concurrente aux parquets des juridictions de droit commun, notamment pour la poursuite des délits de manquements au devoir de probité, de corruption active et de trafic d’influence commis par des particuliers, de corruption et de trafic d’influence commis dans le cadre de la justice et de corruption de personnes n’exerçant pas une fonction publique, « dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d’une grande complexité, en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent »776. Cette même compétence s’étend également aux délits de corruption d’agents publics étrangers et internationaux et de trafic d’influence d’agents public internationaux777. En outre, le PNF exerce cette même compétence concurrente pour la poursuite
769 Entretien avec Éliane HOULETTE, Ibid.
770 Avec les services territoriaux de la police judiciaire (DIPJ et SRPJ), les sections de recherches (SR) de la
gendarmerie nationale, le service nationale de la douane judiciaire (SNDJ) ou encore les groupes d’intervention régionaux (GIR).
771 QUEMENER M., « Le nouveau procureur financier : quel environnement ? », D. 2014, p. 472.
772 COULBOIS A-S., « Les relations entre le ministère public et un office de police judiciaire spécialisé en matière
économique et financière », Cahiers de droit de l’entreprise (CDE) n° 5, sept.-oct. 2015, p. 58.
773 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 7.
774 CPP, art. 705-1 : le PNF et les juridictions d’instruction et de jugement de Paris ont seuls compétence pour la
poursuite, l'instruction et le jugement des délits boursiers (CMF, art. L.465-1, L.465-2 et L. 465-2-1).
775 Ibid. art. 705. Egalement les délits d’obtention illicite de suffrage en matière électorale (C. élec., art. L.106 à
L.109), les escroqueries à la TVA (CP, art. 331-1 et 331-2), les délits de fraude fiscale complexe ou commise en bande organisée (CGI, art. 1741 à 1743) et les délits d’association de malfaiteurs (CP, art. 450-1).
776 Ibid. art. 705 1°. 777 Ibid. art. 705 4°.
120 du blanchiment de l’ensemble de ces infractions ainsi que des infractions qui leur sont connexes778
. Lorsqu’un parquet territorialement compétent est saisi de faits susceptibles de relever de la compétence du PNF, il signale l’affaire à ce dernier « de manière systématique et sans délai »779
. Si le PNF souhaite se saisir de l’affaire, il en informe le parquet territorialement compétent qui peut se dessaisir780. Lorsque le PNF est directement destinataire d’une plainte ou d’un signalement, il informe, le cas échéant et « en temps utile »781, le parquet local après avoir apprécié sa compétence. Enfin, en cours d’information judiciaire, le procureur de la République territorialement compétent peut requérir du juge d’instruction initialement saisi de se dessaisir d’une affaire au profit du PNF782
.
243. – Compétences partagées avec les parquets des juridictions inter-régionales
spécialisées. – Le PNF partage également une partie de ces compétences avec les parquets des
juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). En effet, ceux-ci sont compétents, entre autres, pour la poursuite des délits de manquement au devoir de probité, de corruption active et de trafic d’influence commis par des particuliers, de corruption et de trafic d’influence commis dans le cadre de la justice et de blanchiment dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d’une grande complexité, en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent. Le procureur de la République près la JIRS doit informer
ab initio et sans délai le PNF de tous signalements ou nouvelles enquêtes semblant relever de sa
compétence783.
244. – Condition de grande complexité. – Dans la plupart des cas, le PNF n’est compétent
que pour les affaires d’une grande complexité. En pratique, il a vocation à connaître celles qui sont « susceptibles de provoquer un retentissement national ou international de grande ampleur, [c’est à dire qui se distinguent notamment] par la complexité des montages financiers, la technicité de la matière, l’enchevêtrement des sociétés ou des structures impliquées [ou qui impliquent] la présence de multiples sociétés écrans ou de fiducies dans plusieurs pays considérés comme des paradis fiscaux, de gérants de paille […], de circuits de blanchiment complexes, de comptes taxis ou d'organisation frauduleuse d'insolvabilité particulièrement aboutie»784. Dans les dossiers de manquement au devoir de probité, il aura vocation à être saisi lorsque ceux-ci révèlent « l’implication d’un agent mis en cause exerçant des responsabilités de haut niveau ou en présence
778 Ibid. art. 705 6°.
779 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 5. 780 Ibid.
781 Ibid. p. 6.
782 CPP, art. 705-2 al. 1.
783 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 4. 784 Ibid. p. 3.
121 d’entreprises et de dirigeants à forte visibilité économique dont la mise en cause peut provoquer d’importantes répercussions financières ou sociales »785
.
245. – Conflits de compétence. – L’existence de compétences partagées telles qu’elles
viennent d’être décrites peuvent faire surgir des conflits de compétence entre le PNF, d’une part, et selon les cas, la juridiction territorialement compétente ou la JIRS d’autre part, et ce, malgré les mécanismes de dessaisissement décrits plus haut. Ces conflits peuvent tout d’abord intervenir au stade de l’enquête préliminaire. En cas de désaccord entre le PNF et le parquet local ou près la JIRS, le conflit est tranché par les parquets généraux qui retiennent la compétence du parquet et de la juridiction « dont la spécialisation, les effectifs et les moyens paraîtront les plus adaptés à un traitement efficace de la procédure »786. En cas de désaccord entre les parquets généraux, le Direction des affaires criminelles et de grâces (DACG) organise le dialogue entre eux afin de les « éclairer sur la solution lui apparaissant la plus conforme à une bonne administration de la Justice »787. En information judiciaire, l’ordonnance de dessaisissement du juge d’instruction peut faire l’objet d’un recours devant la chambre criminelle de la cour de cassation qui désigne alors le juge d’instruction compétent788
.
II. Les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS)
a) Organisation
246. – Présentation. – Outre le PNF, la justice financière se compose également des
juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS). Celles-ci sont placées au sein des huit TGI789 de Bordeaux, Fort-De-France, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris et Rennes790. Elles ne sont pas des juridictions d’exception mais bénéficient seulement d’une prorogation de compétence territoriale791. En effet, la compétence des JIRS est étendue « au ressort de plusieurs cours d'appel »792 afin « d’offrir à l’organisation judiciaire l’échelle pertinente et la taille critique afin d’améliorer l’efficacité de la lutte contre la criminalité organisée »793
.
247. – Composition. – Les JIRS comprennent un parquet spécialisé et des formations
d'instruction et de jugement spécialisées794. Le parquet est composé, d’une part, de magistrats du 785 Ibid. p. 7. 786 Ibid. 787 Ibid. 788 CPP, art. 705-3 al. 1. 789 D. n°2004-984 du 16 septembre 2004.
790 En outre, et en vertu du décret n°2014-69 du 29 janvier 2014 modifiant les articles D. 47-2 et D. 47-3 du CPP,
la JRS au sein du TGI de Bastia est maintenu.
791 ROBERT J-H., « Le cadre législatif et règlementaire de la spécialisation des juridictions statuant en matière
économique et financière », Cahier de droit de l’entreprise (CDE) n°5, sept.-oct. 2015, p. 23.
792 CPP, art. 704.
793 Rapp. AN n°856 (J-L. WARSMANN), 14 mai 2003, p. 59. 794 CPP, art. 704 al. 4.
122 ministère public795 du TGI dont la compétence territoriale est étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel796 et d’autre part, de magistrats du parquet général de la cour d'appel bénéficiant d’une extension de compétence territoriale identique797. Les formations d'instruction et de jugement spécialisées sont composées, d’une part, d’un ou plusieurs juges d'instruction798
et magistrats du siège799 du TGI dont la compétence territoriale est étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel800 et d’autre part, de magistrats du siège de la cour d'appel dont la compétence territoriale est étendue de la même manière801.
248. – Relations avec les partenaires institutionnels et saisine. – Les JIRS entretiennent des
relations avec de nombreux partenaires institutionnels de la justice comme la cellule TRACFIN dont les signalements sont souvent à l’origine des affaires qu’elles instruisent802
. Elles ont également vocation à recevoir les signalements des parquets territorialement compétents pour les affaires susceptibles de relever de leur compétence803.
b) Compétences
249. – Criminalité organisée et délinquance économique et financière. – L’une des
principales caractéristiques des JIRS est qu’elles sont compétentes à la fois pour les infractions relevant de la criminalité organisée804 et de la délinquance économique et financière dont la corruption et le trafic d’influence commis dans le cadre national, les manquements au devoir de probité et le blanchiment805. Elles n’exercent pas une compétence exclusive mais concurrente aux juridictions de droit commun. En outre, et comme nous l’avons vu, les parquets des JIRS partagent une partie de leurs compétences avec le parquet national financier.
250. – Compétences concurrentes aux juridictions de droit commun. – D’une part, les JIRS
exercent une compétence concurrente aux juridictions de droit commun806, notamment pour la poursuite, l’instruction et le jugement des délits de manquement au devoir de probité, de corruption active et de trafic d’influence commis par des particuliers, de corruption et de trafic d’influence
795 Les magistrats du parquet sont chargés de représenter l’État et notamment d’exercer l’action publique (CORNU
G., Vocabulaire juridique, PUF, 9e édition, juillet 2012, p. 627-628).
796 Désignés par le procureur général près le TGI, après avis du procureur de la République. 797 Désignés par le procureur général près la cour d’appel.
798 Les juges d’instruction sont chargés de pouvoirs d’instruction et de juridiction (CORNU G., Ibid.). 799 Le rôle des magistrats du siège est de rendre les décisions de justice (CORNU G., Ibid.).
800 Désignés par le premier président près le TGI, après avis du président du tribunal de grande instance donné
après consultation de la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège.
801 Désignés par le premier président près la cour d’appel, après consultation de la commission restreinte de
l'assemblée des magistrats du siège.
802 DALLEST J., « La JIRS de Marseille : un lustre d’activité dans la lutte contre la grande criminalité », AJ Pénal,
mars 2010, p. 114.
803 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 4.
804 Dont la liste est fixée par l'article 706-73 CPP. 805 CPP, art. 704 1°.
123 commis dans le cadre de la justice et de blanchiment « dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d’une grande complexité, en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent »807. Leur compétence s’étend en outre aux infractions connexes808. Lorsque le parquet territorialement compétent est saisi de faits susceptibles de relever de la compétence du procureur de la JIRS, il signale l’affaire à ce dernier « de manière systématique et sans délai »809. Si le procureur près la JIRS souhaite se saisir de l’affaire, il en informe le parquet territorialement compétent qui peut se dessaisir810
. Enfin, en information judiciaire, le procureur près un TGI peut, pour l’ensemble de ces infractions, requérir du juge d’instruction qu’il se dessaisisse au profit de la JIRS811
.
251. – Compétences partagées avec le procureur de la République financier. – D’autre part,
les JIRS partagent certaines compétences avec le parquet national financier (PNF) comme cela a été décrit plus haut.
252. – Condition de grande complexité. – Dans tous les cas, les JIRS ne sont compétentes
que pour les affaires d’une grande complexité. Depuis la création du PNF, dont la compétence est également suspendue – dans la plupart des cas – à cette condition, les affaires d’une grande complexité dont les JIRS sont amenés à traiter sont celles que le PNF n’a pas vocation à connaître812. La compétence des JIRS est donc résiduelle.
253. – Conflits de compétence. – L’existence de compétence partagées peuvent faire surgir
des conflits de compétence entre la JIRS, d’une part, et selon les cas la juridiction territorialement compétente ou le PNF d’autre part, dont les modalités ont été présentées plus haut813
. C. Conformité à la CNUCC
254. – Sur l’existence d’organes spécialisés de lutte contre la corruption. – Conformément
à la CNUCC, la France compte des organes spécialisés dans la lutte contre la corruption au niveau judiciaire. Le parquet national financier (PNF) et les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS)
807 Ibid. art. 704 808 Ibid.
809 Circ. du 31 janv. 2014, Ibid. p. 5. 810 Ibid.
811 CPP, art. 704-2.
812 Auparavant, la circulaire relative aux dispositions économiques et financières de la loi n° 2004-204 du 9 mars
2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (CRIM 2004-11 G3/02-09-2004 ; NOR : JUSD0430175C) avait établi huit critères de saisines non limitatifs : l'importance du préjudice causé par l'infraction, la taille et l'implantation internationale des structures ayant permis la réalisation de l'infraction (cas des sociétés multinationales), la nécessité du recours à la coopération internationale (notamment via Eurojust), certain faits connexes ayant pu être commis à l'étranger, l'utilisation de comptes bancaires multiples spécialement par le biais de sociétés offshore, l'existence d'un groupe structuré agissant dans de multiples lieux et selon le même modus operandi ou encore l'extrême technicité des matières concernées.
124 sont deux organes judiciaires spécialisés en matière économique et financière, et notamment dans la lutte contre la corruption transnationale. Ils contribuent à la répression de ce phénomène, notamment par le biais de poursuites.
255. – Moyens du PNF et des JIRS. – Ayant débuté avec un effectif « modeste » 814 de cinq magistrats815, le PNF comptait 12 parquetiers en juillet 2015816. Début 2017, il était composé de 15 magistrats choisis au regard de leur expérience dans le contentieux économique et financier comme par exemple au sein d’autres parquets spécialisés817
. En février 2015, le recrutement de quatre assistants spécialisés était en cours818. Ces derniers ont vocation à participer aux procédures sous la responsabilité des magistrats et à accomplir toutes les tâches qui leur sont confiées819. Ils peuvent notamment contribuer à l’identification des avoirs susceptibles d’être saisis ou confisqués820
. Quant au JIRS, elles employaient, pour leur part, 417 magistrats et 28 assistants spécialisés au 1er octobre 2014821. Ce nombre est toutefois variable d’une JIRS à l’autre. A titre d’exemple, au 31 décembre 2009, la JIRS de Lyon comptait trois juges d’instruction spécialisés, celle de Marseille six et celle de Paris treize822. S’il semble qu’à leur création, les magistrats des JIRS ont acquis leurs compétences « pour l'essentiel par une formation sur le tas »823, au gré des procédures qui leur sont passés entre les mains, ils sont désormais choisis parmi les plus aptes, de par leur cursus, leur formation et leur expérience professionnelle préalable, à suivre les procédures relatives à délinquance économique et financière824. En outre, un ou plusieurs juges de la liberté et de la détention (JLD) sont choisis « pour leur connaissance de ces phénomènes spécifiques »825. Tous les
814 VERGÈS E., « Le procureur de la République financier : entre projet politique et recherche de l'efficacité »,
RSC 2014, p. 14.
815 Le procureur de la République financier, un procureur de la République financier adjoint, un premier vice-
procureur de la République financier, un vice procureur de la République financier et un substitut du procureur