CORRUPTION INTERNATIONALE
SECTION 1. L’ÉMERGENCE DE DISPOSITIFS DE DÉCLARATION ET D’ALERTE EN MILIEU PROFESSIONNEL
114. – Plan de section. – Le droit français exige de longue date des agents publics qu’ils
signalent au procureur de la République les crimes et délits dont ils acquièrent la connaissance dans l’exercice de leurs fonctions390. Cette obligation a longtemps représenté la « la clé de voûte »391 de
l’alerte en France. Mais depuis les années 1990, le législateur a multiplié les réformes visant à obliger ou permettre à certaines personnes d’alerter l’autorité judiciaire, souvent par le biais d’intermédiaires. Tout d’abord, la loi n°90-614 du 12 juillet 1990 a établi une obligation de déclaration de toute opération suspecte incombant aux organismes financiers, ce dans le cadre d’un dispositif plus large de prévention du blanchiment. Ce dispositif a depuis été étendu392 – principalement sous l’influence des travaux du Groupe d’action financière (GAFI)393 et du droit contraignant de l’Union européenne394
– et résulte actuellement des ordonnances n°2009-104 du 30 janvier 2009 et n°2016-1635 du 1er décembre 2016395. Par ailleurs, à partir des années 2000, le
législateur a adopté de nombreuses dispositions sectorielles relatives à la protection des lanceurs d’alerte396
. En particulier, la loi n° 2007-1598 du 13 novembre 2007 a instauré un régime de protection des salariés qui dénoncent des faits de corruption397. La loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 a finalement créé un statut général pour les lanceurs d’alerte en s’inspirant principalement de la recommandation CM/Rec(2014)7 du 30 avril 2014 du Conseil de l’Europe mais aussi des recommandations du Conseil d’Etat398, de droits étrangers ou encore de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH)399
. La présente section se propose, à la lumière des dispositions pertinentes de la CNUCC, d’analyser tout d’abord l’obligation de déclaration des sommes ou opérations suspectes dans le cadre du dispositif de prévention du blanchiment (§1), puis le dispositif d’alerte professionnelle (§2).
390 CPP, art. 40 al. 2. Cette obligation résulte de l’article 83 du Code des délits et des peines du 3 Brumaire An IV
(25 octobre 1795).
391 SCPC, Rapport annuel 2011, p. 203.
392 Loi n°93-122 du 29 janvier 1993, loi n°2001-420 du 15 mai 2011, loi n°2004-130 du 11 février 2004 et loi
n°2004-204 du 9 mars 2004.
393 GAFI, Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme
et de la prolifération. Les recommandations du GAFI, février 2012.
394 Directive n°91/308/CEE du 10 juin 1991, directive n°2001/97/CE du 4 décembre 2001 et directive
n°2005/60/CE du 26 octobre 2005.
395 Qui transpose la directive n° 2015/849/UE du 20 mai 2015.
396 Leur champ d’application a largement été étendu par la loi n°2013-1117 du 6 décembre 2013.
397 Loi °2007-1598 du 13 novembre 2007, art. 9. Codifié à l’art. L. 1161-1 du code du travail, aujourd’hui abrogé. 398 CE, Le droit d’alerte : signaler, traiter, protéger, La Documentation française, 2016.
69 §1. L’OBLIGATION DE DÉCLARATION DES SOMMES OU OPÉRATIONS SUSPECTES DANS LE CADRE DU DISPOSITIF DE PRÉVENTION DU BLANCHIMENT
A. Les dispositions de la CNUCC
I. Mesures visant à prévenir le blanchiment d’argent
115. – Personnes assujetties. – De manière générale, la CNUCC exige des Etats parties
qu’ils prennent les mesures nécessaires visant à encourager la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites et des entités du secteur privé, en particulier les institutions financières, sur des questions concernant la commission d’infractions relevant du domaine de la corruption400. Il doit notamment être établi dans chaque Etat partie un régime interne et complet de réglementation et de contrôle en vue de décourager et de détecter toutes formes de blanchiment d’argent401
, tant au niveau des banques que des institutions financières non bancaires telles que les compagnies d’assurance et les sociétés de courtage402. S’il y a lieu, le régime doit
également s’étendre à d’autres entités particulièrement exposées au blanchiment d’argent telles que les intermédiaires403, mais aussi s’appliquer « à toutes les activités commerciales dans lesquelles un chiffre d’affaire élevé et des volumes importants rendent probable le blanchiment d’argent »404
.
116. – Obligations. – La CNUCC laisse les modalités de l’établissement du régime de
règlementation et de contrôle à la discrétion des Etats parties. Toutefois, ceux-ci doivent imposer au minimum trois séries de mesures aux personnes assujetties. Tout d’abord, ils doivent identifier leurs clients, et s’il y a lieu les ayants droit économiques, afin que les détenteurs de comptes bancaires dans les institutions financières – ainsi que toutes les parties à des opérations financières – soient identifiés et documentés405. Ils doivent ensuite enregistrer toutes les opérations406. Enfin et
surtout, ils doivent déclarer toute « opération suspecte » – c’est-à-dire « les opérations inhabituelles qui, de par leur montant, leurs caractéristiques et leur fréquence, ne concordent pas avec l’activité
400 CNUCC, art. 39 (1).
401 Ibid. art. 14 (1) (a). La CNUCC prévoit également que les Etats parties doivent envisager la mise en œuvre de
mesures de surveillance du mouvement transfrontière d’espèces ainsi que de mesures pour exiger des institutions financières qu’elles recueillent des informations sur les donneurs d’ordre des transferts électroniques de fonds, qu’elles conservent ces informations tout au long de la chaîne de paiement et qu’elles exercent une surveillance accrue sur les transferts de fonds non accompagnés d’informations complètes sur le donneur d’ordre (CNUCC, art. 14 (2) et (3)).
402 La CNUCC vise également « les personnes physiques ou morales qui fournissent des services formels ou
informels de transmission de fonds ou de valeurs » faisant référence aux sociétés formelles de transfert de fonds et les systèmes informels de transfert de valeurs comme les réseaux hawala.
403 Tels que les sociétés de courtage ou les autres courtiers en valeurs immobilières, les bureaux de change ou les
courtiers en devises (Notes interprétatives de la CNUCC (A/58/422/Add.1), p. (point 18)).
404 ONUDC, Guide législatif pour l’application de la Convention des Nations Unies contre la corruption, 2007,
p. 50 (point 142).
405 Ibid. p. 51 (point 145).
406 L’obligation d’enregistrer les opérations suppose que les dossiers concernant les clients et les opérations
70 économique du client, excèdent les paramètres normaux du marché ou n’ont pas de fondement juridique clair et pourraient constituer une activité illicite ou être liées à de telles activités en général »407 – à un service de renseignement financier national ou à une autre instance désignée408.
117. – Création d’un service de renseignement financier. – Ce service, également appelé
cellule de renseignement financier (CRF) est chargé « de recevoir, d’analyser et de communiquer aux autorités compétentes des déclarations d’opérations financières suspectes »409
. Il fait ainsi « office de centre national de collecte, d’analyse et de diffusion d’informations concernant d’éventuelles opérations de blanchiment d’argent »410
. Il doit disposer de ressources appropriées pour exercer sa mission411.
II. Mesures visant à prévenir et détecter les transferts du produit du crime
118. – Vérification de l’identité des clients et détermination de l’identité des ayants droits
économiques. – Outre l’adoption de mesures visant à prévenir le blanchiment d’argent, la CNUCC
prévoit également une série de mesures que les Etats parties doivent prendre afin de prévenir et de détecter les transferts du produit du crime412. Dans ce cadre, la convention exige des Etats parties qu’ils imposent à leurs institutions financières de « vérifier l’identité des clients »413
et de « déterminer l’identité des ayants droit économiques des fonds déposés sur de gros comptes »414. Cette mesure a pour but « d’empêcher que des tiers détiennent le produit du crime pour le compte de personnes corrompues »415. En effet, les auteurs d’infractions utilisent souvent des faux noms ou les noms de tiers pour dissimuler leurs opérations et le produit de leurs agissements illégaux416.
407 Notes interprétatives de la CNUCC (A/58/422/Add.1), p. (point 19). 408 ONUDC, Ibid. (point 147).
409 CNUCC, art. 58. 410 Ibid. art. 14 (1) (b). 411 Ibid. art. 36.
412 Outre les mesures présentées ici, la CNUCC prévoit d’autres mesures visant à prévenir et détecter les transferts
du produit du crime (Voir notamment CNUCC, art. 52 (3) et art. 52 (5) (6)). Les Etats parties doivent notamment empêcher l’établissement de banques n’ayant pas de présence physique et n’étant pas affiliées à un groupe financier règlementé (Ibid. art. 52 (4)) généralement appelées banques écrans (Notes interprétatives de la CNUCC (A/58/422/Add.1), p. (point 55)),
412 Notes interprétatives de la CNUCC (A/58/422/Add.1), p. (point 55).
413 Cette obligation va au-delà de l’obligation d’identification reposant sur les personnes assujetties au régime de
prévention du blanchiment. En effet, les banques et autres institutions financières doivent ici opérer un réel contrôle des pièces d’identité fournies et dans le cas des personnes morales, aussi bien nationales qu’étrangères, obtenir une copie à jour de l’acte constitutif ou des renseignements figurant dans le registre des sociétés ou les journaux officiels (ONUDC, « Guide technique de la Convention des Nations Unies contre la corruption », 2010, p. 218- 219).
414 CNUCC, art. 52 (1).
415 ONUDC, Guide législatif pour l’application de la Convention des Nations Unies contre la corruption, Ibid. p.
219.
416 Ibid. p. 251 (point 687). La CNUCC laisse à la discrétion des Etats la définition des notions d’ayant droit
économique et de gros comptes. Toutefois, selon l’ONUDC, une attention particulière devrait néanmoins être portée aux instruments financiers pour lesquels le client et l’ayant droit économique ne coïncident pas, aux sociétés offshore et aux clients qui détiennent des avoirs sans bénéficiaires effectifs (fiducies discrétionnaires) ou qui sont
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119. – Surveillance accrue des personnes politiquement exposées (PPE). – De plus, une
surveillance accrue doit être appliquée aux comptes que « des personnes qui exercent, ou ont exercé, des fonctions publiques importantes et des membres de leur famille et de leur proche entourage cherchent à ouvrir ou détiennent directement ou cherchent à faire ouvrir ou font détenir par un intermédiaire »417. La CNUCC vise ici les « personnes politiquement exposées » (PPE)418 et les membres de leur famille, mais aussi leur « proche entourage » c’est à dire « les personnes ou sociétés qui ont manifestement un lien privilégié avec les personnes exerçant ou ayant exercé des fonctions publiques importantes »419. La surveillance accrue exigée à l’égard des PPE420 résulte du constat que ces personnes peuvent abuser de leurs fonctions afin de détourner d’importantes sommes d’argent et cacher ces avoirs sur des comptes bancaires étrangers privant ainsi leurs pays de ressources essentielles421. Les PPE, tout comme leur famille et leur proche entourage, représentent donc un risque supérieur de blanchiment en raison de leur faculté à abuser de leur position et de leur influence pour réaliser des actes de corruption, notamment aux fins d’enrichissement personnel422
.
120. – Signalement des opérations suspectes. – Les obligations de vérification et de
détermination de l’identité des clients et des ayants droits économiques ainsi que de surveillance accrue des personnes politiques exposées (PPE) ont pour objectif de faciliter le signalement aux autorités compétentes des opérations suspectes détectées par les personnes assujetties423.
tenus par le secret professionnel (ONUDC, Guide technique de la Convention des Nations Unies contre la corruption, 2010, p. 219-220)
417 CNUCC, art. 52 (1). La détermination des contours de la notion de « surveillance accrue » est laissée à la
discrétion des Etats parties.
418 Même s’il n’existe pas de définition internationalement admise (GREENBERG T.S., GRAY L., SCHANTZ
D., GARDNER C., LATHAM M., Politically Exposed Persons. Preventive Measures for the Banking Sector, StAR (World Bank/OCDE), 2010, p. 25), une PPE s’entend comme une personne physique exerçant ou ayant exercé une fonction publique de haut rang dans un pays étranger lui conférant un important degré d’influence et de contrôle (BAUER H-P., « How to deal with politically exposed persons », in Recovering Stolen Assets (Ss. dir. M. PIETH), Peter Lang, 2008, p. 195 (p. 198-202). Le GAFI précise qu’il s’agit de personnes « qui exercent ou ont exercé d'importantes fonctions publiques dans un pays étranger, par exemple, les chefs d'État et de gouvernement, les politiciens de haut rang, les hauts responsables au sein des pouvoirs publics, les magistrats et militaires de haut rang, les dirigeants d'entreprise publique et les hauts responsables de partis politiques [ainsi que] les directeurs, les directeurs adjoints et les membres du conseil d’administration et toutes les personnes exerçant des fonctions équivalentes » qui exercent ou ont exercé d’importantes fonctions au sein de ou pour le compte d’une organisation internationale (GAFI, Ibid. p. 130).
419 Notes interprétatives de la CNUCC (A/58/422/Add.1), p. (point 50)).
420 Afin de faciliter l’adoption de ces mesures complémentaires à l’égard des PPE, chaque Etat partie doit publier
des lignes directrices concernant les types de personne physiques ou morales sur les comptes desquelles les institutions financières relevant de sa juridiction devront exercer une « surveillance accrue » et sur les types de compte et d’opération auxquels elles devront prêter une attention particulière, ainsi que les mesures à prendre concernant l’ouverture de tels comptes, leur tenue et l’enregistrement des opérations (CNUCC, art. 52 (2) (a)). Voir également CNUCC, art. 52 (2) (b).
421 BAUER H-P., Ibid. (p. 197-198).
422 GREENBERG T.S., GRAY L., SCHANTZ D., GARDNER C., LATHAM M., Ibid. p. 3. 423 CNUCC, art. 52 (1).
72 B. L’obligation de déclaration de sommes ou opérations suspectes dans le cadre du dispositif de prévention du blanchiment en droit français
I. Personnes assujetties
121. – Professions financières. – Le droit français prévoit un régime complet de prévention
du blanchiment de capitaux. Il soumet deux catégories de professionnels aux obligations qui en découlent : les professions financières et les professionnels dits du chiffre et du droit. Dans la première catégorie424, on trouve avant tout les établissements de crédit425 – dont la Banque de France426 – y compris ceux qui ont leur siège social dans un autre pays membre de l’UE, dès lors qu’ils exercent leur activité sur le territoire national427
. En effet, le banquier est le premier professionnel visé par le dispositif428. On y trouve également toute une série d’autres professions parmi lesquelles les compagnies d’assurance, les changeurs manuels, les conseillers en investissement financier, les sociétés de gestion de patrimoine, les entreprises d’investissement ou encore les mutuelles et les institutions de prévoyance429.
122. – Autres professions. – La seconde catégorie comprend notamment les notaires, les
administrateurs et mandataires judiciaires, les experts comptables, les commissaires aux comptes, les avocats, les huissiers de justice, les commissaires-priseurs, les professionnels de l’immobilier, les agents sportifs, les casinos, les sociétés de jeux en ligne ou encore les marchands de biens précieux430. L'ordonnance n°2016-1635 du 1er décembre 2016 a encore étendu le dispositif à de nouvelles professions parmi lesquelles les intermédiaires en opération de banque ou les plateformes de conversion de monnaie virtuelle.
II. Obligations
a) Obligation de vigilance
1. Obligations de vigilance standard
123. – Identification du client. – L’obligation de déclaration des sommes ou opérations
suspectes, mise en place dans le cadre du dispositif de prévention du blanchiment, repose sur une obligation préalable de vigilance. Avant d’entrer en relation d’affaires avec un client, c'est-à-dire
424 Les personnes physiques ou morales qui exercent, en lien direct avec leur activité principale, une activité
financière accessoire qui relève d'une de ces catégories de professions financières et qui présente peu de risques de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme sont exemptées des obligations de prévention (CMF, art. L. 561-4).
425 CMF, art. L. 561-2 1°. 426 Ibid. art. L. 561-2 5°. 427 Ibid. art. L. 561-2 1° quater.
428 LASSERRE CAPDEVILLE J., « Le banquier et la lutte contre le blanchiment d’argent », AJ Pénal 2016, p.
179.
429 CMF, art. L. 561-2 2° à 8°. 430 Ibid. art. L. 561-2 9° à 17°.
73 d’engager avec celui-ci – et le cas échéant avec le bénéficiaire effectif – une relation professionnelle ou commerciale431 censée s’inscrire dans une certaine durée432, les personnes assujetties doivent identifier ce client433, même s’il s’agit d’un « client occasionnel »434, sur présentation de « tout document écrit à caractère probant »435. Lorsque le client est une personne physique, cette vérification se traduit par la présentation d'un document officiel en cours de validité et lorsque le client est une personne morale, par la communication de l'original ou de la copie de tout acte ou extrait de registre officiel datant de moins de trois mois constatant la dénomination, la forme juridique, l'adresse du siège social et l'identité des associés et dirigeants sociaux ou de leurs équivalents en droit étranger436.
124. – Identification du bénéficiaire effectif. – De la même manière, les personnes assujetties
doivent procéder, le cas échéant, à l’identification du bénéficiaire effectif437
, c’est-à-dire de « la ou les personnes physiques […] soit qui contrôlent en dernier lieu, directement ou indirectement, le client […] soit pour laquelle une opération est exécutée ou une activité exercée »438. Lorsque le client est une société, on entend par bénéficiaire effectif de l'opération « la ou les personnes physiques qui soit détiennent, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou des droits de vote de la société, soit exercent, par tout autre moyen, un pouvoir de contrôle sur les organes de gestion, d'administration ou de direction de la société ou sur l'assemblée générale de ses associés »439. Des dispositions similaires sont prévues lorsque le client intervient dans le cadre d’un organisme de placement collectif (OPC) ou d’une fiducie440.
125. – Recueil des informations relatives à la relation d’affaire. – Avant d'entrer en relation
d'affaires, les professionnels doivent également recueillir les informations relatives à l’objet et à la nature de la relation d’affaire ainsi que tout autre élément d'information pertinent sur ce client441
. Lorsqu'ils ne sont pas en mesure de satisfaire aux obligations d’identification et de recueil d’informations, ils n'exécutent aucune opération et n'établissent aucune relation d'affaires442
.
431 Ibid. art. L. 561-2-1 al. 1. 432 Ibid. art. L. 561-2-1 al. 2. 433 Ibid. art. L. 561-5 I 1°.
434 Ibid. art. L. 561-5 II. Les « clients occasionnels » sont ceux qui demandent à une personne assujettie de préparer
ou de réaliser une opération ponctuelle ou d’être assistés dans la préparation ou la réalisation d’une opération, lorsqu’elles soupçonnent que l’opération pourrait participer au blanchiment des capitaux (CMF, art. R. 561-10 I).
435 Ibid. L. 561-5 I 2°. 436 Ibid. art. R. 561-5.
437 Ibid. art. L. 561-5 II. Lorsqu'elles soupçonnent qu'une opération pourrait participer au blanchiment des capitaux
ou au financement du terrorisme ou lorsque les opérations sont d'une certaine nature ou dépassent un certain montant.
438 Ibid. art. L. 561-2-2 al. 1. 439 Ibid. art. R. 561-1.
440 Ibid. art. R. 561-2 et R. 561-3. 441 Ibid. art. L. 561-5-1 al. 1. 442 Ibid. art. L. 561-8 I.
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126. – Vigilance constante. – En revanche, lorsque les mesures de vigilance sont
satisfaisantes, le professionnel peut réaliser une opération ou nouer avec le client une relation d’affaires. Pendant toute la durée de celle-ci, il doit tout de même actualiser les informations recueillies443, exercer une vigilance constante et pratiquer un examen attentif des opérations effectuées444.
127. – Approche par les risques. – Les personnes assujetties à ces obligations appliquent les
mesures de vigilance « en fonction de l'évaluation des risques présentés par leurs activités en matière de blanchiment »445. Cette méthode dite de l’approche par les risques (risk-based
approach), en vigueur depuis 2009, a opéré « une véritable révolution copernicienne »446. Elle consiste à appliquer des obligations de vigilance simplifiées lorsque le risque de blanchiment apparaît faible447 ou renforcées lorsque ce risque s’avère élevé448. Afin d’appliquer correctement cette méthode, les professionnels définissent et mettent en place des dispositifs d'identification et d'évaluation des risques de blanchiment auxquels ils sont exposés ainsi qu'une politique adaptée à ces risques449.
2. Obligations de vigilance complémentaires à l’égard des personnes politiquement exposées
i. Notion de personne politiquement exposée et mesures complémentaires
128. – Mesures de vigilance complémentaires. – Dans certains cas, l’approche par les
risques implique la prise de mesures de vigilance complémentaires450. Celles-ci ont notamment vocation à s’appliquer lorsque « le client, le cas échéant son bénéficiaire effectif, le bénéficiaire d'un contrat d'assurance-vie ou de capitalisation, le cas échéant son bénéficiaire effectif, est une personne qui est exposée à des risques particuliers en raison des fonctions politiques, juridictionnelles ou administratives qu'elle exerce ou a exercées pour le compte d'un Etat ou de celles qu'exercent ou ont exercées des membres directs de sa famille ou des personnes connues pour lui être étroitement associées ou le devient en cours de relation d'affaires »451. Le législateur vise ici
les personnes politiquement exposées (PPE) ainsi que les membres de leurs familles et leurs associés. Pendant longtemps, le CMF s’est limité aux PPE étrangères mais depuis l’ordonnance
443 Ibid. art. L. 561-5-1 al. 1. 444 Ibid. art. L. 561-6. 445 Ibid. art. L. 561-4-1 al. 1.
446 CUTAJAR C., « La prévention du blanchiment par l’approche fondée sur le risque après le décret du 2
septembre 2009 », JCP G n°42, 12 oct. 2009, 338 (point 2).
447 CMF, Ibid. art. L. 561-9. 448 Ibid. art. L. 561-10-1.
449 Ibid. art. L. 561-4-1 al. 2. Cette politique inclut notamment une classification des risques. 450 Ibid. art. L. 561-10.
75 n°2016-1635 du 1er décembre 2016, il vise également les PPE nationales. Un dispositif de gestion des risques permettant de détecter ces personnes doit être mis en place452.
129. – Notion de personne politiquement exposée (PPE). – La code monétaire et financier
(CMF) définit les PPE comme les personnes exposées à des risques particuliers en raison de leurs