A partir do momento em que houve o reconhecimento por parte do Estado de que havia sim discriminações de cunho racial no Brasil, as ações e discursos se aproximaram cada vez mais das soluções políticas. Desde meados dos anos 80 ao início da década de 1990, a ação do Estado em prol da população negra girou em torno de dois eixos. O primeiro dedicou-se à valorização cultural das populações negras brasileiras, enfatizando a sua história, e atribuindo grande apelo ao “conteúdo simbólico da resistência e da dignidade dos escravos” (Martins, 2004: 58). O segundo eixo se deteve principalmente no
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desenvolvimento de ações de cunho estatal, mesmo que tímidas, para a repressão de atitudes racistas, com algumas medidas legislativas, e com a criação de delegacias especializadas, conselhos e ouvidorias, sobretudo no Estado de São Paulo71
.
Para os movimentos negros da época, o aparelhamento não tinha intenção de solucionar os problemas enfrentados pela população negra, pois, conforme Santos, “serviam mais como um ‘cala a boca’ do que a uma vontade política concreta de se planejar, elaborar e executar políticas de promoção da igualdade racial” (Santos, 2007: 138) 72
.
Sobre este período, é oportuno asseverar três aspectos. O primeiro é o rompimento em relação ao período anterior encabeçado pela ditadura militar, por sua vez totalmente refratária ao tema da desigualdade, e fonte ideológica do prolatado “mito da democracia racial brasileira”. A convicção acerca deste mito era tão presente entre os militares, que não houve qualquer dificuldade por parte do Estado em ratificar a Convenção nº 111 da OIT, a Convenção da Unesco Contra a Discriminação da Educação, de 1960, e a Convenção Geral das Nações Unidas para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, em 1966 (Martins, 2004: 58).
O outro aspecto importante acerca do comportamento estatal sobre a questão racial nos anos de 1980 é a facilidade com que se construíram os consensos “em torno da celebração da diversidade étnica, ou do orgulho pela herança cultural africana” (Martins, 2004: 59), sobretudo porque “a abordagem cultural é inofensiva, no sentido de não representar ameaça, pelo menos imediata, à ordem estabelecida, podendo, portanto, ser facilmente absorvida ou simplesmente ignorada” (Martins, 2004: 58). Nessa perspectiva, a mesma facilidade com que a questão fora tratada no regime militar se reproduziu no período seguinte, com a diferença que no primeiro negava-se a presença de qualquer
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Segundo afirma Sales A. dos Santos, “na década de oitenta do século XX houve a criação do Conselho de Participação e Desenvolvimento da Comunidade Negra do Estado de São Paulo, por meio de um Decreto de 11 de maio de 1984, do então governador Franco Montoro” (Santos, 2007: 137).
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Sobre este ponto, Santos observa ainda que: “essas instituições não tinham poder de execução, não tinham orçamento próprio, entre outras necessidades para realizar os seus objetivos. No máximo eram instituições de articulação, que elaboravam políticas ou ações valorizativas para a população negra. Essas propostas de políticas eram encaminhadas para as outras secretarias estaduais ou municipais para as executarem, o que raramente ocorria” (Santos, 2007: 138).
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discriminação e, no segundo período, a questão era diluída em aspectos pouco relevantes para a elite brasileira.
Ainda nos anos de 1980, o terceiro aspecto a ser mencionado é o papel cada vez mais ativo dos Movimentos Negros. Tanto isto é verdade que o maior ativismo negro “fez emergirem antigas inquietações raciais na sociedade brasileira, bem como protestos da ‘raça dominante’” (Santos, 2007: 136). As resistências das elites aos movimentos sociais negros “implicou uma influência ou participação política maior desses movimentos na sociedade brasileira, comparada com os avanços obtidos no passado” (Santos, 2007: 136- 137).
O ápice deste engajamento político se deu, nessa década, com o envolvimento ativo dos movimentos negros no processo constituinte. Como lembra Sales Santos, tal participação se deu
por meio da Convenção Nacional do Negro pela Constituinte, realizada em Brasília-DF, nos dias 26 e 27 de agosto de 1986, com representantes de sessenta e três Entidades dos Movimentos Negros Brasileiros, de dezesseis estados da federação brasileira, com um total de cento e oitenta e cinco inscritos (Santos, 2007: 141).
Antes disso, houve a participação ativa do deputado federal Abdias do Nascimento, que por meio de projetos de lei (sobretudo o de nº 1.332, de 7 de junho de 1983) procurou aprovação para disposições explicitamente promotoras da igualdade racial, especialmente no âmbito educacional (Santos, 2007: 152).
Nos anos 1990, o debate que se desenvolveu na década anterior passa a mover os Movimentos Negros no sentido de exigir mais intensa e abertamente, e por meios diversos, a adoção de políticas afirmativas, visando a promoção da igualdade racial no Brasil (Santos, 2007; Heringer, 2005). Em 1992 houve o reconhecimento oficial da existência de discriminação racial no mercado de trabalho. Tal reconhecimento se deu perante a OIT quando a Central Única dos Trabalhadores (CUT) e o Sindicato dos Empregados em Estabelecimentos Bancários de Florianópolis e Região, em 1992, encaminharam àquela organização informações que relatavam o descumprimento da Convenção nº 111 da OIT pelo Brasil. O diagnóstico que municiou tais denúncias adveio do trabalho do Centro de Estudos das Relações de Trabalho e Desigualdades (Ceert), entidade ligada aos movimentos negros.
Esta denúncia foi encaminhada à Comissão de Especialistas em Aplicação de Convenções e Recomendações, o que obrigou o Estado Brasileiro, por intermédio do seu
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representante governamental, a reconhecer oficialmente na 81ª Conferência Internacional do Trabalho, de 1993, a existência de graves discriminações nas relações de trabalho. Como resultado, o representante do governo brasileiro comprometeu-se a elaborar e executar medidas para superar tal quadro. Quatro anos mais tarde, em pronunciamento em seminário internacional dedicado a essas questões, o então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, não apenas reforçou tal reconhecimento, como abordou os traços típicos do racismo brasileiro, inclusive com apontamentos importantes acerca das especificidades em combatê-lo.
O ano de 1995 foi emblemático para reforçar o papel dos movimentos negros brasileiros na luta por políticas de igualdade racial, pois nele houve tanto a Marcha Zumbi dos Palmares Contra o Racismo, Pela Cidadania e a Vida em homenagem aos 300 anos da morte de Zumbi dos Palmares (Santos, 2007: 166), como a criação por parte do governo federal do Grupo de Trabalho Interministerial para Valorização da População Negra, denominado GTI (Santos, 2007: 173; Heringer, 2005: 7). A criação do GTI foi uma das primeiras respostas ao reconhecimento perante a OIT e desenvolveu seminários e elaborou propostas de ações afirmativas visando a igualdade racial nas áreas da educação, trabalho, comunicação e saúde.
No ano seguinte o tema foi inserido no Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH, 1996), passando definitivamente a ser um debate travado no âmbito governamental. Quanto às reivindicações, o Plano se aproximou muito das “propostas dos Movimentos Sociais Negros que estavam no Programa de Superação do Racismo e da Desigualdade Racial” (Santos, 2007: 178). Quanto ao conteúdo das propostas do PNDH, afirma Rosana Heringer:
em cerca de metade das 22 propostas, são descritas ações com os seguintes termos: “apoiar”, “estimular”, “incentivar” e “facilitar”, indicando apoio indireto a atividades de outros órgãos do governo ou de organizações da sociedade civil. Das 11 propostas restantes, 3 destinavam-se a incluir ou aperfeiçoar o registro da cor nos sistemas públicos de informação, o que ainda vem gradativamente sendo feito. Duas propostas referiam-se à preservação e fomento à produção cultural da comunidade negra. Finalmente, duas propostas referiam-se explicitamente à adoção de políticas de promoção da igualdade: desenvolver ações afirmativas para o acesso dos negros aos cursos profissionalizantes, à universidade e às áreas de tecnologia de ponta; e formular políticas compensatórias que promovam social e economicamente a população negra (Heringer, 2005: 07).
No mesmo ano foi realizado pelo Departamento de Direitos Humanos, da Secretaria de Direitos da Cidadania do Ministério da Justiça, o Seminário Internacional
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“Multiculturalismo e Racismo: o papel da ação afirmativa nos Estados democráticos contemporâneos”, publicado em livro no ano seguinte (Souza, 1997). Além de apresentar a fala de Fernando Henrique Cardoso, então presidente da República, o evento trouxe especialistas para discutirem não apenas a identificação do racismo brasileiro, como as formas para o seu combate. Os organizadores tinham alguma consciência do papel político desempenhado pelo evento, tendo sido classificado como um “saudável exercício de realismo político” (Sant’Anna & Souza, 1997: 11).
À semelhança do GTI, ainda em 1996 foi criado o Grupo de Trabalho para a Eliminação da Discriminação no Emprego e na Ocupação (GTEDEO), no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Em sua composição havia lideranças sindicais de empregadores e empregados, além dos representantes do governo federal. No mesmo período foram criados os Núcleos de Promoção da Igualdade e Combate à Discriminação no âmbito do MTE. Oficialmente instituídos em 2000, sua missão primordial foi declarada como sendo a de implementar a Convenção nº 111 da OIT (1968) no Brasil (Alexim et. al., 2005: 25).
Acerca do cumprimento deste objetivo, embora não seja objeto desta pesquisa de doutorado, é deduzir que o avanço que os núcleos do MTE chegaram quanto à promoção da igualdade racial foi modesto segundo a avaliação feita até o ano de 2003 (Cappellin e Lettieri, 2005)73
. Isso fica evidente ao se observar que a percentagem de denúncias recebidas a esse respeito nos anos de 2001 e 2002 foi de 0,3% (Alexim, 2005: 33).
Apesar de até então não se registrarem avanços em termos de políticas públicas voltadas para a promoção da igualdade racial no Brasil, somente após pressões dos movimentos sociais negros e ONGs voltadas para essas questões, e depois de várias tentativas frustradas no âmbito legislativo, o governo federal passou a promover ações afirmativas efetivas no âmbito do próprio serviço público, bem como em sua cadeia de fornecedores (Santos, 2007; Carvalho, 2005; Heringer, 2005; Moehlecke, 2004 e 2000; Jaccoud & Beghin, 2002).
Embora nos anos 1990 tenha havido grande avanço no debate sobre a discriminação racial, a primeira medida afirmativa no âmbito governamental só ocorreu em setembro de
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Conforme avaliam Paola Cappellin e Carla Lettieri, “até 2003 os núcleos atuavam ensaiando procedimentos e metas, sem definir um objetivo claro no que diz respeito à padronização dos parâmetros de competência, fosse nos encaminhamentos ou nas práticas realizadas” (Cappellin & Lettieri, 2005: 79).
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2001, na esteira dos preparativos para a emblemática III Conferência Mundial da ONU Contra o Racismo, a Discriminação Racial, Xenofobia e intolerâncias correlatas (ONU, 2001), ocorrida em Durban na África do Sul. O primeiro programa de ação afirmativa para negros foi adotado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), estabelecendo que 30% dos cargos de chefia e 20% das novas contratações fossem preenchidas por negros. Previa também que as empresas contratadas pela instituição tivessem no mínimo 20% da sua força de trabalho composta por negros (Santos, 2007; Carvalho, 2005; Moehlecke, 2004; Jaccoud & Beghin, 2002).
Em vista do pioneirismo do Ministério da Justiça na discussão desta matéria, no mesmo ano em que o MDA adotou o seu programa de ações afirmativas, o MJ estipulou um programa de metas para negros no preenchimento dos Cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS). Tal programa também exigiu, à semelhança do seu predecessor, que fossem cumpridas metas para negros na cadeia de empresas prestadoras de serviços ao Ministério.
As ações adotadas em 2001 estiveram sob forte influência da III Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, ocorrida em Durban, África do Sul, e da consequente maior mobilização política, em especial por parte dos Movimentos Negros. Sobre o período de preparação para Durban, Sales Santos afirma que:
estabeleceu-se (...) uma discussão sobre a questão racial na sociedade brasileira nunca antes vista, especialmente sobre a forma de inclusão dos negros nos espaços de poder e prestígio, contribuindo para que o racismo e a discriminação contra os negros entrassem definitivamente na agenda nacional (Santos, 2007: 194).
A mobilização prévia a Durban, e também a que ocorreu por sua causa, gerou a divulgação de dados estatísticos por agências governamentais, sobretudo por parte do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Ainda em março deste ano foi instituída naquele instituto uma agenda de pesquisas com duração prevista para dois anos. Os pesquisadores da instituição Ricardo Henriques, Sergei Soares e Alexandre Marinho, com suas respectivas equipes, participaram da realização do referido programa, recebendo contribuições posteriores de Nathalie Beghin, Luciana Jaccoud e Rafael Osorio. O próprio presidente do Ipea à época, Roberto Borges Martins, era um estudioso da temática. Martins não apenas incentivou o desenvolvimento daquela agenda, como, após o fim do período
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em que ocupou o cargo, publicou pela Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal) texto bastante completo a respeito da temática das ações afirmativas (Cepal, 2004).
Os dados publicados pelo Ipea não somente fizeram parte do relatório apresentado pelo Brasil na Conferência Mundial da ONU contra o racismo (Heringer, 2005)74
, como foram amplamente utilizados nos discursos sobre a Conferência veiculados nos meios de comunicação de massa (Moehlecke, 2004: 72). Portanto, se 1978 representou um marco dos estudos sobre as desigualdades e discriminações raciais no Brasil, pois foi o ano da publicação das teses de doutorado de Hasenbalg e Valle e Silva, a virada para a década dos 2000 representou, ainda que em menor escopo, outro marco para a divulgação dos diagnósticos sobre a presença de discriminação racial, desta vez com maior vinculação com a proposição de políticas públicas voltadas para a população negra.
Mesmo que já se mencionasse a necessidade de tais políticas, e apesar de terem havido iniciativas legislativas e programáticas nesse sentido, até 2000 as iniciativas existentes eram ainda bastante restritas. Além das limitações orçamentárias, muitas iniciativas funcionavam de modo voluntário, ou eram destinadas a “beneficiar grandes contingentes da população negra por meio de políticas focalizadas em comunidades pobres” (Heringer, 2005: 8). O processo que se inicia com as atividades de preparação para a Conferência de Durban, com grande participação dos movimentos negros brasileiros, altera a concepção política do enfrentamento do racismo brasileiro. Durante este período:
houve uma intensa mobilização por parte das organizações do movimento negro, que permitiu inaugurar no debate público brasileiro, a partir do ano 2001, um novo patamar em termos de propostas, no campo da legislação, das políticas sociais e das prioridades orçamentárias (Heringer, 2005: 10).
Um dos resultados da Conferência de Durban no campo das políticas públicas para negros foram as políticas de reserva de vagas. Inicialmente voltadas para o serviço público civil, como já visto, em seguida incidiram também sobre as universidades públicas. As cotas para a população negra surgidas neste período se tornaram o principal formato de ação afirmativa aplicado até hoje no Brasil. O formato adotado pelas cotas não é diferente do desenho de diversas outras políticas de reserva de vagas no Brasil.
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Conforme dito por Rosana Heringer: “Não se tratava mais de um pequeno grupo de ativistas denunciando a histórica desigualdade de oportunidades entre pessoas brancas e negras: o Estado brasileiro adotou um discurso anti-racista, trazendo o tema para o centro da agenda política” (Heringer, 2005: 10).
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Conforme sintetizam Jaccoud e Beghin, “a instituição de cotas em benefício de grupos discriminados não representa uma novidade no país” (Jaccoud & Beghin, 2002: 53), pois já havia cotas incidentes sobre os partidos políticos para a candidatura de mulheres (Lei 9.100 de 1995) ou para a maior proporcionalidade de gênero (Lei 9.504 de 1997), assim como a Lei 8.213 de 1991, que estabeleceu as cotas para a inserção das pessoas com deficiências no mercado de trabalho (Jaccoud & Beghin, 2002: 53).
Ainda na década de 1990, duas propostas, uma legislativa e outra no âmbito interno de uma instituição universitária, foram feitas para alterar o meio de ingresso de universidades. A primeira foi proposta na Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj), e propunha a introdução de cotas para negros nas universidades estaduais daquele estado. A segunda foi apresentada no âmbito da Universidade de Brasília, motivada por caso de racismo ocorrido na pós-graduação daquela universidade (UnB).
Após as iniciativas do governo federal em relação ao preenchimento de cargos em comissão por negros, efetivaram-se propostas de medidas incidentes sobre os meios de admissão para universidades públicas mencionadas anteriormente. A primeira foi a instituição, ainda em 2002, de cotas para negros e carentes nas universidades estaduais do Rio de Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e a Universidade Estadual Norte-Fluminense (Uenf). Tais medidas passaram a funcionar no ano de 2003 (Carvalho, 2005: 40; Heringer: 2005: 24).
Antes da Universidade de Brasília, houve a adoção de cotas para negros na Universidade do Estado da Bahia (Uneb), que “aprovou a adoção de cotas de 40% das suas vagas para afrodescendentes egressos da escola pública na graduação e na pós-graduação” (Carvalho, 2005: 40). As cotas para negros na Universidade de Brasília passaram a funcionar apenas em 2004, apesar de aprovadas no segundo semestre de 2003 (Carvalho, 2005: 41). Ainda em 2003 foram aprovados também sistemas de ingresso prevendo cotas para negros na Universidade Federal do Paraná (UFPR), de Alagoas (UFAL) e na Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul (UEMS).
O debate jurídico iniciado pelas cotas nas universidades chama bastante atenção. O caso das cotas para negros na UERJ e na UENF, por exemplo, conforme Rosana Heringer, gerou cerca de 200 mandados de segurança, todos impetrados individualmente pelos estudantes ao se sentiram lesados por não serem aprovados nos vestibulares. Como a alteração nos sistemas de ingresso dessas universidades se deu por medida legislativa,
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houve o questionamento da sua constitucionalidade tanto no nível dos Tribunais de Justiça daquele Estado75
quanto perante o STF76
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A sociedade organizada, sobretudo os movimentos negros brasileiros, já protagonistas nos já citados eventos, se fortaleceram ainda mais devido à abertura que o Estado passou a ter para tais temas. Mais recentemente, grupos de trabalho intergovernamentais foram formados, até que, em março de 2003, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva criou a Secretaria Especial de Promoção de Políticas de Igualdade Racial (Seppir) com status de Ministério, fortalecendo a agenda governamental de combate à discriminação.
Conforme o Boletim de Políticas Sociais do Ipea, a secretaria “surgiu da necessidade de promover a formulação, a coordenação e a articulação de ações no combate à desigualdade racial e de políticas de ação afirmativa, de forma integrada com o conjunto dos órgãos do governo federal” (Ipea, 2008: 208-209). Em razão desta transversalidade, seus resultados são difusos em várias frentes de trabalho em cooperação com outros órgãos e agências. Mesmo que ainda seja cedo para avaliar os efeitos das ações da Seppir, pelo que avalia o Boletim de Políticas Sociais do Ipea:
a implementação dessas ações e políticas, assim como do processo de consolidação da temática das desigualdades raciais no conjunto das políticas públicas e, em especial, nas sociais, tem se revelado um processo complexo e de difícil coordenação, tanto no que diz respeito ao enfrentamento do racismo e da discriminação, quanto à promoção da igualdade racial As dificuldades observadas têm várias causas, mas cabe destacar a que se origina da natureza transversal dessas políticas. De fato, a transversalidade é um dos grandes desafios apresentados à implementação de uma política de igualdade racial. Essa política, pretendendo enfrentar desigualdades que derivam de um amplo processo de exclusão social, não pode se restringir a ações de responsabilidade de uma única instituição, mas, ao contrário, deve integrar nesse esforço um extenso conjunto de políticas públicas. Ela depende da mobilização dos organismos e agentes públicos para a incorporação da perspectiva da igualdade racial, ao lado da formação de um núcleo articulador e coordenador da política. (Ipea, 2008: 208-209).
Uma importante decorrência da criação, e das ações posteriores, da Seppir é a maior capacidade de articulação política dos movimentos negros com o poder público.
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Conforme Rosana Heringer, ao impetrarem ações judiciais questionando a constitucionalidade da legislação que previu as cotas nas universidades do Rio de Janeiro, se basearam na alegação de que “a lei contraria o princípio da isonomia e da igualdade constitucional” (Heringer, 2005: 25).
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Neste caso, a ação foi impetrada pelo Sindicato das Escolas Particulares do Rio de Janeiro e, segundo Heringer, por motivos de preservação do seu mercado.
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Neste sentido, destaca-se a criação do Fórum Intergovernamental de Promoção da Igualdade Racial (Fipir) e do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR). Quanto ao CNPIR é relevante mencionar a sua composição por 20 representantes da sociedade civil organizada77
, por personalidades de notório reconhecimento no âmbito das relações raciais, e com a participação de integrantes de 14 ministérios78
.