Até à instauração da ditadura militar, em 1926, um conjunto de propostas legislativas vai sendo apresentada ao parlamento versando os mais variados aspectos da situação do operariado, nomeadamente, o problema da precariedade habitacional. Essa dinâmica estabilizará a partir da concretização, por Sidónio Pais, dos primeiros Bairros Sociais da República. A eloquência dos discursos proferidos busca nos exemplos estrangeiros a legitimidade e a pertinência da argumentação. O seu teor denota não só a actualidade da agenda política portuguesa em relação ao que se passava nas mais dinâmicas cidades europeias, mas também uma ausência continuada na determinação de soluções e sua implementação.
Na presença de um cenário de calamidade pública e ruptura social iminentes, a posição neutral do governo liberal era gradualmente exposta à urgência da “cidade higiénica” que arrastava consigo, irremediavelmente, a discussão política e cívica sobre a promoção das casas baratas. Isso é particularmente visível no número de propostas legislativas que se apresentará assiduamente à Câmara dos Deputados do Reino.
A primeira indicação que temos da acção governativa contemplando a questão da habitação operária é dada num Decreto-lei das Cortes Gerais, promulgado por D. Luís a 2 de Julho de 1867, referente à organização de sociedades cooperativas, as quais estariam isentas do imposto de selo e demais contribuições sobre lucros obtidos. No seu fim de “mutuamente se auxiliarem os sócios” no desenvolvimento da sua “economia doméstica”, diz-se que essas sociedades poderiam construir casas para os associados, fixando os tipos e o custo relativo, ou seria permitido à cooperativa emprestar capital para aquisição de casa.284
A mesma questão seria ainda colocada em 1876 através de uma proposta para se dispensar “do adicional para viação” durante dez anos todos os prédios edificados 284 Note-se que em 1876, Costa Goodolphim, no livro A Associação, não contemplava nas suas listas nenhuma cooperativa dedicada à construção de habitação ou, mesmo, alguma que esporadicamente tivesse edificado casas.
cujo rendimento colectável de cada um não excedesse 1.200,000 réis anuais. A medida, destinada a “animar a construção de casas baratas e próprias para as classes menos abastadas”, estaria incluída num decreto aplicável exclusivamente à capital, dependente da apresentação do Plano de Melhoramentos, e contemplava um empréstimo para obras diversas de saneamento e salubridade.285 Em 1880, o assunto sobre a construção de casas operárias era aflorado pelo regenerador Ernesto Hintze Ribeiro (1849-1907) incluído na polémica sobre a contribuição predial. Consequentemente, em 1882, Joaquim José Alves, deputado pelo círculo de Lisboa, elaborava um projecto-lei cujo artigo primeiro explicitava que “é permitido à Câmara Municipal de Lisboa, a qualquer companhia, ou particular, edificar casas para as classes pobres nos diversos bairros da cidade, de modo que reúnam à barateza as condições higiénicas precisas, devendo os planos dessas edificações ser sujeitos à aprovação dos técnicos do governo e da câmara, ouvidas as corporações de higiene”. Condicionava-se o custo das habitações a 24 réis anuais sendo que os terrenos públicos poderiam ser adquiridos a custo favorável.286 A proposta seria retomada na sessão de 2 de Junho redireccionada para a Comissão de Obras Públicas. No mês seguinte, insiste-se no problema afirmando-se que esse tipo de empreendimentos “não pertence ao número dos que vem agravar a despesa do tesouro, antes pelo contrário da sua aprovação resultara não só facilitar-se casas baratas e salubres para as classes menos favorecidas da fortuna, mas ainda proporcionar trabalho aos que dele carecem para sua sustentação”. 287 Provavelmente, a pressão republicana desses anos e alguma insistência interna, por certo, pressionaram o governo a apresentar a 15 de Janeiro de 1883, pela mão de Hintze Ribeiro, à data responsável pela pasta das obras públicas, comércio e indústria do governo de Fontes Pereira de Melo, o Projecto-Lei 10-E. A proposta sublinha as atribuições exclusivamente reguladoras e dinamizadoras do poder público, coadjuvando “a iniciativa particular, a fim de que possa levar a efeito um 285 Proposta apresentada à Câmara dos Senhores Deputados por Mariano de Carvalho e Pereira de Miranda. Diário da Câmara dos Senhores Deputados. Sessão de 25 de Janeiro de 1876
286 Diário da Câmara dos Senhores Deputados. Sessão de 01 de Abril de 1882. 287 Idem, Sessão de 18 de Julho de 1882.
165 tão útil cometimento”. 288 As medidas respeitavam a operações realizadas unicamente na capital, isentando-as de contribuição predial e de registo dos terrenos, para além de dar privilégios de escolha da melhor madeira a custos de mercado nas matas reais. Em contrapartida, as casas deviam obedecer “às necessárias condições de perspectiva, solidez, capacidade e higiene”. A proposta fontista manter-se-ia em sede de comissão de avaliação havendo notícia que em 1884, sob responsabilidade do deputado e engenheiro civil Augusto Maria Fuschini (1843-1911), estariam a ser introduzidas algumas alterações, nomeadamente, para que a sua aplicação abrangesse a cidade do Porto.289
A 16 de Maio de 1884, iniciava-se na assembleia o debate do Projecto-Lei 81-A – “Construção de Casas Económicas” – apresentado pelo engenheiro do partido Regenerador Augusto Fuschini. O longo relatório de introdução ao articulado proposto constitui uma informada resenha da história nacional e internacional da habitação para pobres elaborada sobre a própria evolução do movimento socialista e contemplando os seus diversos autores e correntes filosóficas. No texto que serviria de base ao livro Construção de casas económicas e salubres para habitação das classes pobres, 290 editado no mesmo ano, determinados efeitos sociais sugeridos foram pela primeira vez associados a modelos arquitectónicos concretos de habitação. Apesar de se perseguir enunciações anteriores quanto às medidas de fomento à construção, dois aspectos inovadores devem ser referidos: primeiro, a necessidade de transformar os operários em pequenos proprietários instrumentalizando as “habitações salubres, cómodas e baratas” para obter “princípios da ordem e da economia, que constituem a melhor garantia do sossego e um poderoso elemento de capitalização da riqueza nacional”; em segundo, uma recusa pelo sistema de habitação colectiva porque, conforme sublinha:
288 Idem, Sessão de 15 de Janeiro de 1883. 289 Idem, Sessão de 13 de Maio de 1884.
290 FUSCHINI, Augusto – Construção de casas económicas e salubres para habitação das classes pobres. Lisboa: S.E., 1884
[...] inegavelmente, pode proporcionar construções muito económicas; deve mesmo ser preferido em certas condições, quando por exemplo, o terreno é mui caro e correm por conta das empresas a construção, a conservação e a limpeza das ruas; em geral, porém, dificulta a adquisição das habitações pelos inquilinos, e obriga-os a uma vida íntima e comum, quase sempre inconveniente, não consentindo além disso que cada família ou locatário tenha o seu pátio, elemento tão importante para a salubridade das habitações pobres e comodidade dos moradores.291
O documento abrirá uma sequência de propostas, muito fomentadas por figuras alinhadas com o republicanismo, que deu corpo a um pensamento estruturado à volta da ideia que o Estado deveria ser um regulador atento de um mecanismo social harmónico e em progresso. Nesse sentido, estimular a habitação saudável de rendas reduzidas evitava que, entre outros, “os elementos sociais se atropelem, se esmaguem, ou sejam reciprocamente nocivos”.292
Os pedidos submetidos à câmara legislativa para renovação da proposta prolongar- se-ão durante os 6 anos consecutivos através de intervenientes distintos, facto que perspectiva não só uma insistência na criação de bases legais para o arranque de bairros sociais como ainda uma predilecção por habitações unifamiliares dispostas em grupos. Aliás, doravante, esse modelo será o que acolherá o acordo nas diversas iniciativas dos vários quadrantes políticos representados no parlamento. Em 1888 foi promulgada legislação inconsequente que isentava durante 10 anos as construções modestas do imposto predial.
A discussão seria retomada a 7 de Março de 1901 pela voz de Guilherme Augusto de Santa Rita (1859-1905) que apresentará um “Projecto de Lei sobre habitações económicas" tendo por base o livro que havia publicado em 1891, Habitação do operário e classes menos abastadas.293 Teriam acelerado a submissão do documento os recentes acontecimentos da peste no Porto e a confirmação da tuberculose como doença contagiosa “que se desenvolve no meio em que haja mais falta de asseio, ausência de higiene, ar mais viciado e menos luz”, o que colocava sob observação 291 Diário da Câmara dos Senhores Deputados. Sessão de 16 de Maio de 1864
292 Ibidem
293 SANTA-RITA, Guilherme Augusto – Habitação do Operário e Classes Menos Abastadas. Lisboa: Typ. da “Gazeta de Portugal”, 1891
167 mais cuidada os perigosos focos de infecção sentidos nos “bairros pobres de Lisboa e Porto, dada a falta de asseio que há nos prédios”. O teor político afirmava o dever
do Estado em garantir o acesso pelas famílias carenciadas a casas higiénicas. Essa tarefa tornava-se essencial ao destino das nações modernas porque por aí se garantia o equilíbrio económico, social e político do país:
Questão fundamental, direi mesmo: questão primacial, porque encarada sob o aspecto da legal constituição da família, ela nos mostra, nos ensina como essa constituição e essa manutenção se efectuam segundo as leis da moral e da higiene; como o seu poder de orientação se reflecte nos destinos do indivíduo como membro da colectividade, e, por consequência, como acção produtora determinativa de um aperfeiçoamento constante e de uma maior e melhor distribuição, consumo e circulação da riqueza de um país. 294
No texto original publicado em 1891 - o primeiro em Portugal dedicado exclusivamente ao problema da habitação das classes pobres – expunham-se as vantagens da promoção de habitações económicas saudáveis, a sua influência na melhoria das condições de vida dos assalariados e, consequentemente, a sua tradução no progresso industrial e económico. Partindo do estudo da habitação do pobre como ponto nevrálgico da rede de constrangimentos da vida do operariado, a melhoria da habitabilidade era olhada como potenciadora da “constituição e manutenção da família segundo as leis da moral e da higiene, sua reprodução genésica, reflexo do seu poder de orientação nos destinos do indivíduo como membro da colectividade, e por consequência sob o aspecto do maior aperfeiçoamento das forças produtoras”. 295 E, assim, capaz de aumentar a produtividade, o consumo, permitindo a criação de maior riqueza para o Estado. Também era claro que essas melhorias podiam ser implementadas através de pequenas reformas legais e institucionais confiando que natura non facit saltus296. A evolução reformista da ordem física e social realizada por saltos sucessivos, darwinianos, teria a vantagem de afastar as ideias vanguardistas revolucionárias 294 Diário da Câmara dos Senhores Deputados. Sessão de 07 de Março de 1901
295 RITA, op. cit., p. XII 296 Idem, p. XV
capazes de incutir nas massas a ira e a desorientação, logo, a destruição das estruturas produtivas estabilizadas. É, pois, num quadro reformista, cauteloso em relação às vantagens e privilégios do liberalismo, que se pode encontrar um fio condutor entre as teorias que visavam, directa ou indirectamente, a cidade proletária.
Em nota introdutória ao diploma, Santa Rita enumerava as várias possibilidades da promoção edificatória onde figurava o papel do Estado, a par da indústria, ou do associativismo. No caso português, a ausência de uma intervenção directa do Estado, cuja neutralidade laissez-faire permitia uma especulação desenfreada da construção, explicava a ausência de um mercado imobiliário de casas baratas em boas condições de habitabilidade. A acrescentar ao problema da escassez de casas, Santa Rita condenava o carácter estigmatizante dos raros bairros que foram sendo construídos em locais encapotados da cidade. Essa tendência em procrastinar o alojamento das classes pobres deixando desenvolver focos circunscritos de exclusão traduzia-se numa falta de democratização da forma de habitar e também da habitação. Ou seja, o direito de todos à cidade estava a ser negado.
As classes trabalhadoras não devem por forma alguma constituir uma casta a quem o resto da sociedade aponte um determinado sítio para habitação. Sendo as principais forças produtoras de um pais, têm elas jus a espalhar-se pela sua capital e principais centros, e por entre todos os seus órgãos de progresso. Que ao lado da habitação do opulento exista a pequenina, mas asseada casa do pobre e construída em tais condições para o inquilino, que seja possível ao cabo de alguns anos tornar-se ele seu proprietário. E a casa do opulento ao lado de esta não será mais, para o pequeno proprietário, do que um estímulo constante pela representação material do poder do trabalho.297
Para o proponente, um problema significativo residia no descontrole do preço dos terrenos, factor estruturante no equilíbrio dos vários interesses envolvidos no mercado liberalizado da construção de casas baratas. Tomando o caso de Lisboa, salientava-se que, quando o custo do terreno era elevado, gerava-se um ciclo de
169 distorções que conduzia à procura de locais desfavoráveis, a um fraccionamento máximo da propriedade e à construção de fraca qualidade. A agravar essas habitações, seguia-se um processo de transformação pela adulteração das áreas e cérceas originais obtendo-se pela repartição e acréscimo de pisos o máximo rendimento da operação.
Nas palavras de Santa Rita, a habitação operária devia optimizar as condições de economicidade, salubridade e comodidade, mantendo-se “agradável à vista”. O modelo ideal devia incorporar todas as inovações da “engenharia moderna” tendo: cinco compartimentos e sótão, no mínimo, renovação de ar de 8 metros cúbicos por hora nos espaços habitáveis e materiais duradoiros. A implantação seria sobre um terreno de 6 ou 9 metros e uma faixa de 1,20 metros pelo menos a separar entre si as habitações vizinhas. A construção devia ainda estar sobrelevada do solo 30 a 50 centímetros e orientada de norte a sul, ou de nascente a poente, para garantir as melhores condições de salubridade, ser ainda confinante com a rua. 298 Esta casa- tipo, com telhado e jardim, térrea, que devia ser utilizada em dois terços dos empreendimentos, parece evocar de perto o mediatizado caso de Mulhouse.299 Estas soluções que se esboçam coincidem com a formação de um discurso disciplinar crítico onde os arquitectos e engenheiros nacionais destacam as particularidades conceptuais, estéticas e formais do novo programa habitacional. Por exemplo, Arnaldo Redondo Adães Bermudes (1864-1947 elabora em 1897 o “Projecto para a organização d’uma sociedade promotora de habitações económicas destinadas às classes laboriosas e menos abastadas; no Boletim da Real Associação dos Arquitectos Civis e Arqueólogos Portugueses, Costa Goodolphim elabora, em 1895, o texto Construcções Económicas; Melo de Matos (1856-1915) fomenta na revista A Construção Moderna uma campanha sobre as questões técnicas, projectuais e financeiras que a casa operária colocava; o arquitecto Lino de Carvalho escreve na passagem do século “Povoações Salubres” e “Considerações sobre a higiene da 298 Idem, p. 84 e 104
299 Note-se que estes discursos parecem transportar imagens demasiado concretas para não serem indexadas, naturalmente, a determinadas publicações especializadas no tema como ocorreu com o famoso livro, anteriormente referido, de Émile Muller e Émile Cacheux - Les habitations Ouvrières en Tous Pays.
habitação”. 300 Em todos ecoa uma vontade de acção que deambula entre o programa ideário e formal das Garden-cities de Ebenezer Howard e o movimento mais prosaico das Cités Ouvrières.
A minúcia utilizada para descrever os futuros bairros tinha como objectivo político alertar para a necessidade de se implementar mecanismos compensatórios de regulação do mercado imobiliário pois, a continuar a especulação e a dificuldade de acesso ao crédito, manter-se-ia o estado de precariedade vigente. A resposta recaía na formação de sociedades construtoras anónimas exclusivamente dedicadas à edificação de “casas de renda barata” contratualizadas com o Estado, o qual garantiria um complemento de juros de 6% e cederia um terço da reserva dos terrenos permitido pela extinção das ordens religiosas em 1834. A justificação da cedência dos terrenos em pleno centro das cidades socorre-se de uma comparação a vários níveis eloquente:
[...] sob um ponto de vista filosófico e histórico seria justa, seria racional, porque nesses terrenos onde, em séculos idos, passearam as monjas piedosas, ficariam hoje muito bem localizadas as pequenas mas asseadas casas do operário, do funcionário modesto, casas rodeadas de pequenos jardins, onde os filhos deles - as crianças de hoje, os cidadãos de amanhã - beberiam a largo fausto a vida do bom sol e ao bom ar.301
Em alternativa, sob autorização das câmaras, que se encarregariam de executar os espaços públicos, o governo podia também arrecadar para as sociedades edificatórias prédios em Lisboa e Porto localizados perto de centros industriais através da lei de expropriação por utilidade pública por se prestarem à construção de bairros operários. Em ambas as situações, tratar-se-ia da transformação da cidade 300 Esta produção entroncava num conjunto de informação internacional mais heterogénea onde se incluíam os relatórios das Exposições Universais e das Exposições de Higiene, os artigos publicados nas revistas de pendor mais técnico ou alguns manuais directamente dedicados ao tema do novo alojamento operário. Neste último caso destaca-se a popularidade atingida pelo texto Les Habitations Ouvrières en Tous Pays - editado pela primeira vez em 1878 e premiado com medalha de ouro na Exposição Universal de Paris de 1889. Esse livro devia constituir-se como um instrumento pedagógico e técnico para a expansão do “movimento das cidades operárias”. Constantemente reeditado, ele era provavelmente conhecido pelos que frequentaram a academia parisiense tendo sido difundido em Portugal em circuitos de interesses distintos.
171 através da revitalização de zonas preexistentes, o que configurava uma ideia de continuidade urbana distinta das práticas mais conhecidas baseadas em assentamento autónomos periféricos.
Sobre o tipo de promoção possível, Guilherme Santa Rita refere a acção do Estado, sob o ponto de vista legislativo, pecuniário e moral, a acção do paternalismo industrial e a acção do princípio associativo ligado à filantropia e ao rendimento imobiliário. 302 A tese de Santa Rita mantinha afastado o Estado enquanto senhorio da construção de habitação económica cabendo esse dever a organizações de direito privado. Portanto, o papel da Administração Pública limitar-se-ia a legislar para agilizar o acesso ao crédito e atenuar os deveres fiscais. Era um sentido já expresso no esforço legislativo de Augusto Fuschini apresentado em 1884.
Dada a falta de recursos e desconfiança nos gestos socialistas, invariavelmente insistia-se numa certa filantropia de sociedades de capital anónimo perante a expectável falta de rendimento. Quando Guilherme Santa Rita justificou, em 1901, uma empresa de accionistas para a provisão exclusiva de casas baratas, com uma cobertura inicial de risco por parte do Estado de 6%, expôs pela primeira vez esse problema. Porventura, tinha presente o conhecido “Five Percent Philanthropy” praticado pelas sociedades vitorianas de construção em Londres, no final de Oitocentos. No âmbito da segunda etapa para a resolução da habitação operária inglesa, após 1862, admitia-se que as sociedades construtoras de habitação operária eram pouco atractivas para o investimento no contexto geral do rendimento de capitais. Segundo a análise de Henry Roberts, já citado, as perdas estabilizavam-se entre 3,5 a 4% de lucro, pelo que esse baixo valor deveria ser considerado a quota- parte de filantropia dos accionistas. John Tarn explica que esse facto conduziu a uma prática vitoriana corrente denominada “philanthropy and 5 per cent”. 303 Um dos casos citados nas publicações portuguesas é o da companhia fundada por
302 Ibidem
303 TARN, John Nelson – Five per cent philanthropy. An account of housing in urban areas between 1840 and 1914. Cambridge: Cambridge University Press, 1973, p. 43
Rothschild em Londres, em 1885, denominada Four per cent industrial dwelings company.
Uma situação intermédia decorreu do movimento cooperativo e mutualista enraizado desde meados do século XIX em vários domínios da vida económica e social operária. Num inquérito divulgado na revista A Construção Moderna, a maioria das operações realizadas nessa época em França eram repartidas de igual forma entre cooperativas de rendimento e aquelas sem fins lucrativos.
A 14 de Abril de 1904, Augusto Claro da Ricca propõe alterar a Proposta de Lei nº1A304 no intuito de dar uma nova leitura às características arquitectónicas das casas a promover e à forma da sua aquisição: casas independentes e separadas; que