Selon l’article 24 de la Constitution, il incombe au Sénat d’assurer la représentation des collectivités territoriales de la République. Ce rôle est conforté symboliquement par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui accorde une priorité au Sénat pour l’examen des projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales (article 39 alinéa 2 de la Constitution). Cependant, cette disposition n’a pas d’impact juridique important car le Sénat « ne se voit accorder ni le dernier mot, ni même l’égalité en ce qui concerne les projets de loi concernant les collectivités territoriales : il se borne à en avoir la primeur. 216» Les députés de l’Assemblée nationale sont donc libres d’amender les projets de loi comme ils l’entendent. Techniquement plus important est le fait que depuis la révision constitutionnelle, certains aspects essentiels de la décentralisation relèvent de lois organiques, dont le régime d’adoption est plus exigeant puisque l’Assemblée nationale ne peut surmonter un éventuel désaccord du Sénat qu’à la majorité absolue de ses membres217. Les sénateurs sont conscients de leur pouvoir limité qu’ils constatent à l’occasion de l’actuelle réforme des collectivités. Comme le dit Hervé Maurey : « On a mangé notre pain blanc. Quand la majorité UMP de l'Assemblée aura réintroduit les dispositions dont on ne voulait pas ici, ce sera beaucoup plus difficile de revenir dessus. 218»
Outre ses travaux législatifs, le Sénat accomplit son rôle de ‘défenseur’ des collectivités territoriales en exerçant le contrôle de l’action gouvernementale par des nombreuses missions d’information sur des questions relatives à la décentralisation, aux transferts de compétences et de ressources219.
Ensuite, la deuxième chambre est marquée par deux spécificités françaises qui ont un impact structurel sur l’examen de projets de loi relatifs aux collectivités
216 Rihal Hervé, « Le statut constitutionnel des collectivités territoriales issu de la loi constitutionnelle
du 28 mars 2003: entre innovation et complexité », Revue française d'administration publique,
105-106, janv.-fév. 2003, p. 219–234, p. 221.
217 Robbe François, « Le Sénat à l'heure des demi-réformes », Revue française de droit
constitutionnel, 56, 2003, p. 725–758, p. 737.
218 Roger Patrick, « Le Sénat a adopté la réforme des collectivités locales instituant la création du conseiller territorial », Le Monde, 06.02.10, p. 8.
territoriales confortant l’influence des lobbies des élus locaux, notamment départementaux.
La première spécificité du Sénat en France est l’élection indirecte de ses membres par le collège électoral ancré dans le département. Sa composition conduit à une surreprésentation des régions rurales et des petites communes, ce qui est inévitable si chaque collectivité a au moins un délégué220. Ainsi, 95 % des grands électeurs sont délégués des conseillers municipaux. Ces grands électeurs portent un intérêt accru au département du fait de son rôle de garant de la solidarité territoriale, qui s’exprime notamment par l’attribution de subventions considérables aux petites communes. Par conséquent, pour le dire avec la formule de Georges Vedel, les sénateurs sont des élus ‘du seigle et de la châtaigne’ qui doivent déjà avoir un statut de ‘notable’ pour pouvoir être élu221.
Ce mode d’élection porte en soi des implications pour l’examen de projets de loi touchants à l’architecture des collectivités territoriales car il affecte la composition du collège électoral sénatorial. Ainsi il comporte des risques pour la carrière individuelle de certains sénateurs et in extremis celui de changer les contours de la majorité sénatoriale elle-même. Il existe donc un réflexe conservateur cherchant à maintenir le statu quo. Nous appuyons la conclusion qu’en tire Patrick Le Lidec : « Souvent présentée comme relevant de choix individuels et élevée au rang de ‘doctrine’, la préférence sénatoriale pour la conservation d’une architecture institutionnelle privilégiant les pouvoirs communaux et départementaux constitue une donnée structurelle.222 » Cette conclusion vaut en partie aussi pour d’autres sujets d’intérêt des collectivités territoriales car « un sénateur peut difficilement se montrer indifférent aux préoccupations de ses électeurs directs. 223» Claudy Lebreton a résumé cette donnée structurelle à sa manière : « Il faudrait qu'ils soient fous, ou en fin de carrière, pour voter contre leurs électeurs.224 »
220 Luchaire François, Conac Gérard, Prétot Xavier, Zacharie Clémence et France (eds.), La
Constitution de la République française, Paris, Économica, 2008, p. 712.
221 Garrigues Jean (ed.), Histoire du Parlement, Paris, A. Colin (coll. « Collection d'histoire parlementaire »), 2007, p. 439.
222 Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 483.
223 Robbe François, La représentation des collectivités territoriales par le Sénat, Paris, LGDJ (coll. « Bibliothèque constitutionnelle et de science politique »), 2001, p. 556.
Le deuxième mécanisme aidant les départements à acquérir de l’influence sur les processus législatifs par le relais du Sénat est le cumul des mandats. Il y a des différences de pratique du cumul entre les deux assemblées : à l’Assemblée nationale siègent 270 maires, 19 président de conseil général et 6 présidents de conseil régional; au Sénat, 118 maires, 31 présidents de conseil général et 4 présidents de conseil régional225. Les départements sont donc mieux représentés à la deuxième chambre. Mais au-delà de ces chiffres, il ne faut pas oublier les ‘simples’ mandats de conseiller municipal, général ou régional. En effet, le cumul entre mandat national et mandat local touche structurellement plus de 80 % des parlementaires226.
Patrick Le Lidec affirme que dans « ces conditions, les parlementaires en général ont tendance à se préoccuper tout particulièrement du sort des collectivités qu’ils dirigent respectivement et à rechercher leur pérennité. Tout parlementaire considère généralement que la (ou les) collectivité(s) au sein de laquelle(s) il siège, et dont il tire des ressources, est pleine de vertus et qu’a contrario, les collectivités concurrentes ne sont pas exemptes de maux. Avant d’être examinée sous l’angle de la production de services collectifs destinés aux usagers, toute proposition de réforme des collectivités locales est jaugée à l’aune de ses conséquences potentielles sur les carrières des élus et nourrit des anticipations chez chaque parlementaire, à raison du (ou des) mandat(s) qu’il détient. 227» Une critique qui trouve sa continuation chez Bruno Rémond qui dénonce une ambiguïté de l’élite politique : « les mêmes responsable politiques, quelle que soit leur inclination idéologique se révèlent être tour à tour jacobins, lorsqu'ils sont ministres ou espèrent le devenir, ou girondins, quand leurs mandats ne sont plus temporairement que territoriaux.228 » En outre, nous pouvons attirer l’attention sur une autre facette du cumul qui consiste dans le double discours de certains ‘cumulards‘ qui participent à l’élaboration des lois au niveau national une moitié de la semaine et dénoncent l’État envahissant qui porte préjudice à la collectivité territoriale le reste du temps.
225 Forray Jean-Baptiste et Fagnart Sylvie, Forray et al. 16.11.09, op. cit., p. 46.
226 Le Lidec Patrick, Le Lidec 2009, op. cit., p. 483.
227Ibid., p. 483.
La critique de l’influence des associations des élus locaux a été portée par le député René Dosière qui a dénoncé une dérive corporatiste et surnommé les sénateurs ‘délégués d’élus locaux’229. Avec François Robbe230, nous pouvons en donner pour exemple l’opposition du Sénat au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, y compris l’élection des conseils de communautés urbaines au suffrage universel en 1999. Ce vote démontre le réflexe corporatiste, assurant la défense des prérogatives des élus locaux tout en étant défavorable au développement des droits des citoyens.
Tel que nous l’avons présenté, le Sénat constitue le relais majeur des élus locaux et spécialement de l’ADF dans les processus législatifs les concernant car l’élection et la carrière des sénateurs dépend du cadre départemental. Avec 31 présidents de conseils généraux et un grand nombre de conseillers généraux, les positions des départements agrégées par l’ADF sont relayées à la deuxième chambre. Le conservatisme structurel de l’ADF favorisant le statu quo est partagé par le Sénat. S’ajoute une plus grande indépendance vis à vis des groupes politiques que chez les députés. Ceci a aidé à faire évoluer le projet de loi relatif à la réforme des collectivités dans le sens de l’ADF. Hormis les actions de communication houleuse, les départements ont réussi à assouplir considérablement la réforme grâce à des amendements portés par des sénateurs. L’influence de l’ADF jouait même avant. Le gouvernement a pragmatiquement retouché entre l’avant-projet et le projet de loi les dispositions pouvant créer un blocage au Sénat. Retenons provisoirement qu’il semble extrêmement difficile de faire passer une réforme ambitieuse de l’organisation des collectivités territoriales au Sénat sans que le système de production des normes231 soit réformé au préalable.
229 Robbe François, Robbe 2003, op. cit., p. 738.
230Ibid., p. 739.
231 Dans sa décision 260, le rapport Attali préconisait d’ailleurs : « La composition du Sénat devra tenir compte des régions et des agglomérations. En s’inspirant de la composition de la délégation française au Comité des Régions à Bruxelles (sur 24 membres, il y a 12 représentants des régions, et 12 représentants des départements et des communes), les sénateurs devront pour moitié être désignés par les régions. » Cf. Attali Jacques, Attali 2008, op. cit., p. 197.
Conclusion
En initiant la réforme des collectivités territoriales, le gouvernement a affiché l’objectif de simplifier l’organisation territoriale française. Sur ce point nous pouvons conclure, à la lumière de notre analyse, que pour l’instant la réforme est en manque d’éléments simplificateurs importants. Au contraire, trois nouvelles couches sont ajoutées à la lasagne territoriale: la métropole, le pôle métropolitain et la nouvelle commune. Le premier et le dernier complexifieront de façon considérable le paysage administratif. Les transferts facultatifs à la métropole conduiront à des arrangements disparates entre les huit métropoles. Le seul échelon qui sera supprimé par l’actuel projet de loi est le pays au sens de la loi Voynet232, même si l’on peut prévoir que l’achèvement de la carte intercommunale aura des retombées positives. Néanmoins, nous pouvons réaffirmer qu’en France on crée des institutions, mais on ne les supprime jamais.
La question de la simplification resurgira bientôt quand les détails du projet de loi relatif à la nouvelle répartition des compétences seront connus. Il reste à craindre que cette loi ne parvienne pas non plus à simplifier fondamentalement les attributions des différentes catégories de collectivités territoriales. Rappelons à cet effet que les propositions du comité Balladur à ce sujet n’étaient pas très ambitieuses, anticipant le potentiel de blocage politique qui pourrait être occasionné par l’inertie des dirigeants des collectivités. En outre, la réintroduction de la capacité d’initiative pourrait aller à l’encontre du principe de spécialisation des compétences des collectivités territoriales.
Cette étude d’étape a clairement démontré que le gouvernement a dû lâcher du lest sur le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territorial. Il a fait des concessions importantes au lobby départemental qui a exercé son influence
232
Loi nº 99-533 du 25 juin 1999 dʼorientation pour lʼaménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi nº 95-115 du 4 février 1995 dʼorientation pour lʼaménagement et le développement du territoire
notamment par le biais du Sénat qui est, en raison du cumul des mandats et de son mode d’élection, en faveur du statu quo s’agissant de la question épineuse de l’organisation territorial.
La liste des compromis à l’issue de la première lecture au Sénat est longue, même si elle reste à être confirmée par l’Assemblée nationale. Pour l’instant, il demeure possible que les députés reviennent sur certains amendements des sénateurs. Les grandes lignes du compromis devraient néanmoins être respectées.
La menace de ‘vampirisation’ des départements par des métropoles érigées en collectivités territoriales de plein droit a été contenue. Elles seront créées sous forme d’’EPCI XL’ avec des compétences élargies, mais sans l’essentiel des prérogatives du département. Par ailleurs, la clause générale de compétence sera de facto conservée par le département grâce à la capacité d’initiative qui codifie la jurisprudence ayant défini et limité la clause actuelle. Quant à l’allégement des conditions permettant des financements croisés, il faudra attendre le retour du projet de loi du Palais Bourbon pour s’assurer du maintien de la suppression de la ‘part significative’ effectuée par le Sénat. La question des modalités du nouveau scrutin pour l’élection des conseillers territoriales doit rester en suspens à l’heure actuelle car elle sera réglée par une loi ultérieure. Ce que nous pouvons retenir provisoirement est qu’une part importante destinée à représenter les territoires par les cantons sera maintenue dans le nouveau scrutin. Ainsi, les actuels conseillers généraux disposant d’une grande notoriété dans leurs cantons respectifs seront en bonne position pour défendre leurs mandats.
Malgré cette liste de concessions de poids, le gouvernement a réussi à faire passer le cœur de la réforme, à savoir la création de futurs conseillers territoriaux. Ces derniers seront les garants du rapprochement du département et de la région. Les élus siégeant à partir de 2014 dans les deux assemblées assureront, après un délai d’adaptation, une gestion plus efficace des deux collectivités territoriales. Le changement de paradigme de la concurrence à la complémentarité souhaité par le gouvernement s’effectuera naturellement.
La question se pose de savoir si la création du conseiller territorial conduirait à la mort du département. Beaucoup d’élus locaux et de sénateurs l’ont décrié dans les termes les plus dramatiques. Sur la base de projet de loi que nous avons examiné, la réponse à cette interrogation ne peut être que négative. Le département préservera son statut et sera administré en respect de la libre administration par ses élus.
Nous pouvons toutefois nuancer cette réponse sur le long terme. En effet, Édouard Balladur a laissé entendre qu’une ‘évaporation’ des départements dans les régions serait, à terme, envisageable. Avec deux assemblées administrées par le même corps d’élus, les résistances des élus contre une modification du statut du département seront moins fortes à l’horizon 2024. Ainsi, la proposition de la commission Attali visant à évaluer dans les dix ans à venir l’inefficacité du département pourrait être retenue. Il semblerait que le gouvernement entend faire évoluer l’organisation pragmatiquement en visant le long terme. En effet, à long terme, une réorganisation plus radicale reste possible, le département devenant une sorte d’organe décentralisé ou une circonscription de la région sous la tutelle de celle-ci. L’attachement identitaire des citoyens à ‘leur’ département souvent avancé par les défenseurs du département ne devait pas constituer un obstacle infranchissable d’une réforme radicale, à condition que l’entité départementale persiste sous une forme ou une autre. Une telle évolution nécessiterait inévitablement une légitimité démocratique accrue et devrait être défendue lors des campagnes présidentielles ou législatives futures.
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