La sélection des amendements

L’ensemble des consultations visent à mettre en évidence les possibilités d’amendements laissées par le texte, qui sont la raison d’être du rapporteur : elles lui permettent d’identifier les domaines mal couverts par la loi proposée (pour le titre 1, la méthodologie des études de danger, par exemple) et d’adopter un regard critique sur les articles sur lesquels il doit se prononcer (ici, les articles portant sur l’information et la maîtrise de l’urbanisation). Commence alors pour lui le travail essentiel de recherche d’un compromis entre diverses considérations : tout d’abord, le rapporteur doit pouvoir jouer son rôle législatif, de préférence en s’appuyant sur les suggestions des collègues de son assemblée qui ont participé aux travaux, que ce soit en commission, par des discussions dans son bureau ou dans les couloirs de l’assemblée considérée.

« Pour prendre une référence sur un autre texte, le texte sur la ruralité, on le lit et on se dit qu’il n’y a

rien dedans. Ça ne répond pas aux attentes. Bon, là c’était un texte qui tout de même posait les bonnes questions et apportait des réponses. Alors après, on l’améliore, on le modifie. Mais ce n’était pas un texte vide ou un texte qui nécessitait un enrichissement considérable. Alors il y avait des questions importantes qui n’étaient pas traitées ou qui ne l’étaient pas correctement. Ça c’est l’objet des amendements. Il y avait suffisamment matière à enrichir pour se … j’ai envie de dire pour se faire plaisir, pour se sentir

199 _{Entretien avec Y. Détraigne, Décembre 2004.} 200 _{Entretien avec A. Venot, novembre 2004.}

utile. Mais c’était un texte fort, je pense, un texte lourd.201 _»

Pour autant, ce travail de recherche de compromis ne se fait pas sans prendre en compte des considérations politiques, la solidarité gouvernementale avec la ministre et son cabinet, ainsi que le maintien des clivages partisans du parlement. « Amender sans s’opposer », tel pourrait être le mot d’ordre des deux rapporteurs, puisque les relations entre le gouvernement et le parlement supposent en effet que chacun joue sa partie dans les limites politiques de la solidarité partisane. Ainsi, A. Venot a- t-il pu retenir des amendements proposés en commission par le groupe socialiste. La marge de manœuvre des uns et des autres est cependant étroite. Elle suppose pour le rapporteur de sélectionner avec discernement les amendements sur lesquels il va engager des négociations avec le cabinet de la ministre. Quels sont les critères de ce tri ?

Les rapporteurs, tout d’abord, s’efforce de juger du caractère législatif des amendements qui leur sont proposés. Il convient en effet que les dispositions aient un caractère suffisamment général pour être inscrites dans la loi :

« Il y a des trucs que vous prenez et des trucs que vous prenez pas. Par rapport à la logique du texte, il y

a des choses où vous vous dites : il a sûrement raison mais ça ne relève pas de la loi ; ça, je ne vais pas le prendre parce que ça relève du texte d’application, ça rentre dans les détails etc. Il y a des choses des fois où je peux être d’accord avec ce qu’ils disent, mais c’est pas la philosophie du texte, donc je n’en tiens pas compte et puis il y a des choses, on se dit : "oui, il a raison, il faut qu’on les introduise dans le texte".202 »

Le caractère général des dispositions retenu ne signifie pas que le rapporteur ignore les aspects pratiques liés à la mise en œuvre. Au contraire, les difficultés concrètes rencontrées par tel ou tel parlementaire dans un cas précis, dans sa région, constituent une source très importante pour les réflexions préalables aux amendements203 _:

« Au coup par coup, c’est le petit truc, l’élu qui va dire : "oui, on a été confronté à ce problème-là…

Quand on a eu tel problème chez nous, il n’y avait rien qui était prévu pour ça, il a fallu qu’on se débrouille". Des trucs comme ça. C’est plus du pratico-pratique qu’on va examiner avec les collègues ou un maire parce qu’ils ont été confrontés au problème et ils disent : "il y avait rien de prévu à ce niveau- là, etc." C’est plus comme ça !204 _»

Ces amendements « possibles » font alors l’objet d’un travail avec les services administratifs ou le conseiller technique ad hoc : il s’agit de vérifier la faisabilité de la disposition, son intérêt, son caractère législatif, d’anticiper les difficultés de mise en œuvre, etc. Il s’agit également de prendre en considération des aspects plus politiques, de solidarité avec le gouvernement que l’on soutient. Si le Parlement a toute latitude d’amender un texte, multiplier les amendements peut apparaître comme une défiance vis-à-vis du ministre qui propose un texte, voire comme une critique implicite de la qualité de son travail. Dès lors, la solidarité partisane impose de réfréner ses ardeurs dans le dépôt des amendements.

201 _{Entretien avec A. Venot, novembre 2004.} 202 _{Entretien avec Y. Détraigne, décembre 2004.}

203 _{Marc Abélès place au cœur des logiques d’action des députés (on étend ici l’analyse aux sénateurs, qui cumulent souvent}

un mandat local) la « double nature du représentant : législateur et mandataire de ses électeurs », ce qui lui permet de conclure que c’est bien souvent le terrain qui commande les comportement des élus, « Janus bifrons toujours au four et au moulin, écartelés entre Paris et leurs électeurs ». Cf. Abélès M., Un ethnologue à l’Assemblée, Paris, Odile Jacob, 2000, p. 11. On rejoint ici « le double horizon des pratiques » décrit par Lagroye J., « De l'objet local à l'horizon local des pratiques », in Mabileau A. (dir.), A la recherche du local, Paris, L'Harmattan, 1993, p. 179.

« Vous savez le rapporteur, je ne vous ai pas dit ça tout à l’heure, mais il faut aussi qu’il veille, tout en

remplissant son rôle, à ne pas faire plus d’ombre qu’il ne faut au ministre quand même. Bon, donc il faut quand même faire son choix … je ne dis pas que j’aurais fait de l’ombre au ministre, ce n’est pas ce que je veux dire mais … même dans le temps de parole, il y a quand même des codes (rires). Et puis il faut bien faire un choix entre ce qu’on veut faire passer, parce qu’on sait que c’est contre l’avis du gouvernement. Et puis il y a en a d’autres pour lesquels on aurait volontiers bataillé un petit peu plus. Mais on ne peut pas dix fois s’opposer au ministre. Donc on va le faire trois ou quatre fois. Donc il faut faire la hiérarchie et choisir ce sur quoi on va se battre, parce que sinon ça fait désordre. Parce que la politique elle est quand même toujours là.205 _»

L’écriture de l’amendement est alors un travail d’ajustement entre le rapporteur, son assistant et son interlocuteur au cabinet. Si l’on considère de plus que certains amendements ont été suggérés par les personnes ou groupes auditionnées, on voit qu’il s’agit d’une rédaction collective. Un amendement proposé par le rapporteur à la commission est ainsi le résultat d’un compromis et rarement le fruit d’une initiative ou rédaction personnelle.

« Donc après, on les discute avec le cabinet. Si on peut les faire accepter par le ministère avant de les

présenter, c’est encore mieux. On peut trouver aussi un moyen terme et faire une rédaction conjointe. (…) Quand on arrive en commission, les amendements … tout a été déjà discuté. Un certain nombre d’amendements étaient d’un commun accord avec le cabinet du ministre. Et puis, il y en avait d’autres qui ne l’étaient pas.206 _»

Le travail de mise en forme des amendements ainsi décrit montre bien que les éléments de nature législative ne sont pas donnés a priori mais relèvent d’un travail spécifique qui mobilise des expériences, des habitudes de travail, des réseaux d’amitié et des réseaux professionnels, des orientations idéologiques, des positions partisanes, etc. Pour autant, ce travail préparatoire des rapporteurs n’épuise pas la liste des amendements finalement déposés : les séances publiques constituent en effet une dernière chance pour des propositions qui auraient été écartées à tous les autres stades du processus parlementaire. Là encore, on trouve souvent, à l’origine de ces amendements, les groupes d’intérêts. Pour le rapporteur, cela constitue une source d’incertitude quant au déroulement prévisible du débat, même si les amendements repoussés en commission ont peu de chance d’être repris et envisagés sérieusement en séance, comme le précise A. Venot :

« Les gens auditionnés ont souvent préparé des amendements. Beaucoup. Bien sûr. Et puis ils les

distribuent. Il y a un certain nombre d’amendements de députés, présentés à la commission, qui n’était en fait que le copié-collé des amendements présentés par tel ou tel groupe de pression, ou tel ou tel groupe intéressé à la loi.

Une personne ou un groupe auditionné peut aussi arriver avec des amendements qui ne sont pas retenus par la commission et ensuite essayer de les faire passer par une autre voie pour que ça revienne en séance ?

Bien sûr. Il y a toujours un député qui va faire revenir en séance. C’est plus difficile quand même de faire passer en séance. La bonne formule c’est quand même un amendement qui arrive par le biais de la commission et qui a eu l’accord de la commission. Mais il y a des amendements qui arrivent au dernier moment.207 »

Ainsi, avant les séances publiques, voire avant les séances de commission, a eu lieu un important

205 _{Entretien avec A. Venot, novembre 2004.} 206 _{Entretien avec A. Venot, novembre 2004.} 207 _{Entretien avec A. Venot, novembre 2004.}

travail de cadrage des limites du débat, dans le choix des amendements qui seront finalement discutés. Les rapporteurs ne sont cependant pas les seuls à préparer les débats, pour en canaliser le déroulement. La ministre et son cabinet cherchent également à mener à bien le vote de la loi qu’ils ont préparée.

6.2. La mobilisation des parlementaires et la préparation du scrutin : le travail de cadrage du cabinet

Pour R. Bachelot, le processus parlementaire est une opération risquée et constitue l’épreuve de vérité de la construction qu’elle a échafaudée pour présenter un projet de loi politiquement acceptable. Avant le débat, avec l’aide de son cabinet, elle se livre à un intense travail de mobilisation et d’enrôlement des parlementaires, afin de créer un noyau dur d’alliés qui soutiendra son projet jusqu’à son vote. Ce travail suppose de repérer les parlementaires susceptibles de s’intéresser à ces questions (c’est-à-dire concernés, en raison de la géographie de leur circonscription par les questions de risques) et ceux qui sont moins directement concernés mais qui pour des raisons politiques ou d’affinités avec la ministre, acceptent de jouer ce rôle.

« Alors. On a fait deux choses. On a rencontré (…) beaucoup de parlementaires en tête-à-tête ou lors de

déjeuner. Et pas seulement le rapporteur. Pour leur expliquer la loi, etc. etc. etc.

Comment on les choisit ?

En fonction de la géographie. Le député de Toulouse est intéressé. Le député du Nord, de Mardyck, il est intéressé par les risques technologiques. Le député du Gard est intéressé par les inondations. Rappelez- vous, on était en 2001 : Seveso-AZF, 2002 : les inondations du Gard, on avait une opinion publique et une opinion parlementaire qui étaient sensibilisées. On les a choisis en fonction des amitiés de la ministre : celui-là, il m’aidera, etc. etc. Il faut créer… il faut avoir une phalange de 5 à 10 députés ou sénateurs qui seront dans l’hémicycle, qui vous soutiendront, qui porteront vos amendements, qui voteront le texte. Vous savez, le débat parlementaire, c’est : qui est pour ? 8 mains qui se lèvent. Qui est contre ? 2 mains. Vous êtes à l’Assemblée ou au Sénat à 4 heures du mat’, et on demande rarement un scrutin public. Un scrutin public, c’est groupe contre groupe. Mais sinon, s’il y a 9 députés de gauche et 7 députés de droite, ben la mesure est… L’essentiel, c’est d’avoir plus de députés. Et ainsi de suite. Donc il nous fallait absolument 5 à 10, voire 15 députés ou sénateurs qui nous seraient acquis.

Donc un critère géographique ?

Critère géographique, critère d’affinité de la ministre208_{. »}

La représentation, sur une carte de France des sénateurs et des députés qui sont intervenus dans le débat montre un grand nombre de députés et sénateurs de l’ouest ce qui traduit l’influence personnelle de Roselyne Bachelot, élue de Maine-et-Loire, et la réussite de sa stratégie de sensibilisation des parlementaires. Les députés et sénateurs qui ont été déjà confrontés à des inondations, ainsi que ceux de Toulouse et de ses environs sont également présents.

A tous les parlementaires, R. Bachelot et son équipe exposent que la loi est un juste équilibre entre les demandes des populations et la préservation de l’industrie, à partir d’un exemple, celui de la SNPE qui fabrique le carburant de la fusée Ariane, symbole industriel s’il en est. Le raisonnement est le suivant : il n’y avait pas de raison technique pour arrêter l’installation de la SNPE (qui a supporté l’explosion d’AZF) et pourtant, il a fallu la fermer en raison de l’hostilité des populations locales. La loi permet de prévenir et d’encadrer des situations de ce genre, donc l’industrie en a besoin.

Par ailleurs, parce qu’elle redoute l’examen du texte au Sénat, R. Bachelot choisit d’y déposer son projet de loi, une « tactique politique », censée « amadouer » les sénateurs.

« Pourquoi avez-vous choisi, en première lecture, un passage au préalable au Sénat, alors qu’en général c’est plutôt l’inverse ?

Pourquoi ? C’est parce qu’il y avait tout un aspect dans la loi qui mettait en cause les collectivités locales, la responsabilité des acteurs de terrain, et puis aussi, parce qu’inconsciemment je pensais que les difficultés viendraient du Sénat. Et je ne me trompais pas. Et je pensais que c’était de bonne tactique politique que de le faire.

C’était aussi une façon de …

De les amadouer.

Pour leur donner de l’importance ?

Voilà, c’est ça. 209 »

Malgré toutes ces précautions, le groupe UMP s’y révèle peu disposé à voter le texte, notamment en raison du titre I sur les risques technologiques, inspiré du travail réalisé sous le ministère précédent.

« C’était un texte très attendu, qui avait déjà connu une première version à l’époque de Dominique

Voynet – Yves Cochet, et puis ensuite qui a été repris par Roselyne Bachelot qui fait que, politiquement, le texte n’a pas été très simple, toujours très simple à faire adopter par la majorité, parce que la majorité avait le sentiment que le ministère de l’écologie et du développement durable avait purement et simplement repris des idées venant de l’époque de Dominique Voynet et Yves Cochet. Donc politiquement, ça n’a pas toujours été très simple à faire passer sur un certain nombre de dispositions.210 »

« Il y a eu un accident, c’est que le groupe UMP, au Sénat, a examiné un jour ce texte, avec 2-3 types qui

gueulaient, et il a dit : "attendez ! On n’émet pas un avis favorable, nous. On est contre ce texte !" Parce qu’il y avait les 7 articles Cochet. Du coup (il imite) : "Ouais, mais c’est encore le ministère de l’écologie, c’est des gauchistes. Ouais, on ne va pas voter ça".211 _».

Dès lors, la ministre et les membres de son cabinet doivent trouver les moyens de faire pression sur les sénateurs. Pour dénouer le problème, la ministre et ses conseillers cherchent à mobiliser leurs réseaux de connaissances personnels et politiques : R. Bachelot appelle ses interlocuteurs les plus virulents, organise des déjeuners, tandis que les membres de son cabinet activent leurs réseaux parmi les parlementaires :

« Il a fallu pour faire passer cette loi, et pour la sociologie, c’est important, que j’aille dans le bureau du

président du groupe UMP, du Sénat, Josselin de Rohan, qui est un camarade de promotion de mon père. Mon père. Ils sont de la même promotion à l’ENA. C’est à ce titre-là. Enfin… Beaucoup de choses ont été arrangées suite à cet entretien entre Josselin de Rohan et moi, et Dominique Braye, rapporteur du groupe

209 _{Entretien avec R. Bachelot, décembre 2004.} 210 _{Entretien avec Y. Détraigne, décembre 2004.} 211 _{Entretien cabinet de R. Bachelot, mars 2005.}

UMP, dont j’avais été le sous-préfet. (…) Et puis à la fin, Roselyne Bachelot a aussi rappelé à Josselin de Rohan… Enfin disons qu’on est passé au Sénat ric-rac, parce qu’on avait mis des dispositions qui pour être des dispositions mises en œuvre par un gouvernement dit libéral étaient des dispositions qui avaient un certain impact sur la sacro-sainte entreprise. Et oui, ce sont des choses qui ont été arrangées in extremis. Enfin je me rappellerai toute ma vie Josselin de Rohan président du groupe UMP au Sénat, dire à Dominique Braye, qui était le whip. Vous savez ce que c’est qu’un whip ? C’est le fouet. Qui était celui qui était chargé de rassembler les votes UMP en disant : “ Dominique, il n’y aura pas de problèmes sur cette loi, elle va passer, n’est-ce pas ? ” Et auparavant, le travail de préparation, c’est moi qui était allé voir Josselin de Rohan-Chabot, Roselyne Bachelot qui l’avait appelé, Dominique Braye était un de mes anciens sénateurs quand j’étais sous-préfet dans les Yvelines, parce qu’avant j’avais été sous-préfet dans les Yvelines et Braye est sénateur de Mantes-la-Jolie, donc on s’est expliqué. On s’est dit des choses. Je ne vous dis pas que je n’ai pas été d’une grande humilité, d’une grande diplomatie, il a fallu en faire des choses pour que ça passe.212 _»

A tous, ils rappellent les règles de la solidarité au sein de la majorité : ne pas soutenir cette loi, c’est s’opposer au président de la République, qui développe un discours sur l’écologie, et au gouvernement pour qui la sécurité, « pas seulement au sens policier du terme » est une priorité.

« Et ils ont fini par comprendre que ce n’était pas seulement le projet Cochet, mais que… Et puis ils ont

surtout compris que 2 ans après AZF et un an après le Gard, il fallait des dispositions législatives qui marquent que le gouvernement s’occupait de la sécurité, mais globalement de sécurité, pas seulement les sécurités au sens policier du terme, mais aussi au sens catastrophe naturelle et catastrophe technologique. Donc c’est passé ric-rac, mais c’est passé. Mais le texte a été amendé quand même.213 »

Cet argumentaire est repris par R. Bachelot lors du discours de présentation du texte aux assemblées :

« Le Président de la République a souligné, lors de la présentation de ses vœux à la nation, que le

Gouvernement s’était, avec succès, attaché en 2002 à rétablir dans l’esprit des Français et dans les faits l’autorité de l’Etat et à mieux garantir la sécurité de nos concitoyens. Le projet de loi que j’ai l’honneur de vous présenter est indissociable de cet esprit nouveau et représente l’un des instruments que le Gouvernement entend déployer pour mieux garantir la sécurité de nos concitoyens.(…)

Ce projet de loi, préparé en concertation avec des parlementaires, des industriels, des organisations syndicales, la profession agricole, et grâce à un partenariat étroit avec chacun des ministres concernés, est attendu. Il marquera une avancée significative dans le registre de la prévention des risques. Il a pour objet la sécurité de nos concitoyens. En cela, il est au cœur des engagements du président de la