Le repositionnement du rôle de l’Etat dans les processus de décentralisation : du gouvernement à la gouvernance

La vague de modernisation des administrations publiques qui a traversé les pays industrialisés durant les années 1980-90 a été le fruit de plusieurs phénomènes concomitants. Cet élan de réformes a été impulsé et longtemps analysé sous le spectre d’une rationalisation des ressources publiques et le besoin de mieux correspondre aux attentes des citoyens (voir notamment OCDE, 1995). Plusieurs éléments de contexte de l’époque ont en effet favorisé le soutien de bouquets de réformes comme réponse à un « Etat en crise » (Larbi, 1999) et la nécessité de se référer aux mécanismes de marché. Sous cet angle organisationnel, il semble que 3 types de littérature permettent d’abonder la lecture de l’évolution de l’appareil administratif, et plus largement le repositionnement du rôle traditionnellement dévolu à l’Etat en matière de fournitures de biens et services publics. Le premier pose le contexte institutionnel de l’évolution de l’organisation administrative via la notion de décentralisation. Le deuxième place la question de l’organisation en interne de l’administration, via le modèle du New Public Management (NPM) qui en a standardisé les bases. Enfin le troisième, sur les fondements des deux premiers, inscrit la question du « style de gouvernement », la gouvernance, en questionnant les frontières de l’action publique et plus largement le positionnement de l’Etat.

1.1. Décentralisation : dimensions et catégories d’un concept en voie de définition

Le point de départ des différentes approches de la notion de décentralisation est l’évolution du rôle joué par l’Etat dans ce qui le lie avec les administrés, la production de biens de services publics. Plusieurs arguments tournant tantôt autour de la défaillance de l’Etat en termes de production et de fourniture de biens et services, tantôt autour de la rationalisation des dépenses publiques, ont érigé la notion au cœur des mécanismes institutionnels qui devraient guider la réorganisation de l’administration publique. Aussi, dans la pratique, différentes vagues de

réformes constitutionnelles qui ont traversé les pays industrialisés depuis les années 80 ont consisté à augmenter les degrés de séparation entre les pouvoir nationaux et les usagers des biens et services publics.

La décentralisation est décomposée de façon analytique par les dimensions qu’elle recouvre et la façon dont les pouvoirs centraux ont redistribué leurs prérogatives. Quatre dimensions sont généralement abordées (Rondinelli, 1990) : politique, fiscale, du marché et administrative. L’approche de la décentralisation développée par Rondinelli et ses collaborateurs les rassemble plus sous des objectifs que des dimensions (Rondinelli, 1990) :

• la dimension politique recouvre le transfert du pouvoir de décision de l’Etat central vers des gouvernements locaux. Les analyses en science politique y intègrent la notion de démocratisation et de rapprochement de la société civile des affaires publiques. Le corollaire de cette vision est la notion d’accountability des décideurs locaux via la représentation de leurs électeurs.

• la dimension fiscale décrit l’autonomie des échelons de décision inférieurs à l’Etat à collecter et utiliser des ressources dans leur juridiction. Le degré d’autonomie des autorités locales varie en la matière, selon qu’on observe un transfert fiscal effectif de la part de l’Etat central ou une réelle capacité à lever et à allouer ces fonds. L’argumentaire qui alimente la notion de décentralisation fiscale est celui du fédéralisme fiscal : un gouvernement plus proche des citoyens peut ajuster son budget aux préférences locales et définir le niveau de fourniture de biens et services qui y correspond le mieux.

• la dimension du marché est issue de l’analyse économique des conditions de production et de fourniture de biens et services. Cette dimension de la centralisation est observable dans un grand nombre de pays en voie de développement, où le rôle ordinairement dévolu à l’Etat est accompli par des firmes, groupes communautaires, ou encore des organisations non gouvernementales.17

• pour la dimension administrative, la réflexion est essentiellement tournée vers des questions organisationnelles : celle de la répartition des pouvoirs, compétences et fonctions entre les différents niveaux hiérarchiques des services de l’Etat.

17 _{Dans cette mesure, la décentralisation de marché sera plus considérée dans ce qui suit comme un objectif de} réforme que comme réforme étatique en tant que telle.

Chapitre 2. La décentralisation de la mise en œuvre des réglementations européennes par les DIE ___________________________________________________________________________

Sous sa forme la plus générale, la définition la plus courante de la décentralisation est présentée dans une perspective essentiellement administrative : « the transfer of responsability for

planning, management, and the raising and allocation of resources from the central government and its agencies to fields units of government agencies, subordinate units or level of governments, semi-autonomous public authorities or corporations, area-wide, regional or functional authorities, or non-governmental private or voluntary organizations »

(Rondinelli et Nellis, 1986, p.5). Une telle définition n’est pas sans poser de problèmes, puisqu’elle assimile la dimension administrative à la dimension fiscale. On retrouve d’ailleurs l’assimilation de ces deux dimensions chez d’autres auteurs18_.

Aussi, il devient difficile de discerner au sein de la dimension politique le pouvoir de l’autorité formelle, et en fin de compte, la responsabilité. Par ailleurs, si la décentralisation fiscale concerne la collecte comme la dépense des ressources (Litvack et al., 1998), des propositions divergentes ont classé la décentralisation fiscale seulement au nom de la collecte de la ressource, la dépense étant considérée comme du domaine de la décentralisation administrative (Falleti, 2005). Dans la tentative de construire une définition unique à partir des travaux existants, Dubois et Fattore (2009) relèvent ainsi 40 définitions différentes comme base de travail, mais ne parviennent pas à une définition satisfaisante.

La prise en compte de manière simultanée de plusieurs dimensions de la décentralisation pose par ailleurs le problème de rendre comparable la quantification du degré de décentralisation entre différents pays. La principale mesure employée pour chacune des dimensions de la décentralisation reprend la notion d’autonomie. En matière fiscale, il s’agit par exemple du total des revenus collectés et des dépenses affectées par un gouvernement local. Cette somme constitue une part dans un budget d’ensemble d’un gouvernement local qui peut par ailleurs être constitué de transferts versés par le pouvoir central. Une question ici est de savoir si l’autonomie fiscale est mesurée à travers la part de l’ensemble des budgets locaux rapportés au budget national, ou s’il s’agit de prendre uniquement les fonds collectés localement (le produit de taxes) (Ebel et Yilmaz, 2002). A travers cette dimension, la mesure de la décentralisation est fortement dépendante de la relation gouvernement central-gouvernement local, mais aussi de décisions législatives voire constitutionnelles qui peuvent influencer le partage du revenu des taxes nationales et donc la part des budgets locaux.

18_{Notamment chez Kee (2004) : « Fiscal decentralization is the devolution by the central government to local} governments (states, regions, municipalities) of specific functions with the administrative authority and fiscal revenue to perform those functions ».

La prise en compte de plusieurs dimensions dans la mesure de la décentralisation pose la question des interdépendances entre elles (outre la diversité des méthodes de calcul). A partir des indicateurs fiscaux des Statistiques Financières du FMI de 68 pays pour l’année 1996, Schneider (2003) réalise une analyse factorielle afin de tester l’hypothèse que les dimensions fiscales, administratives et politiques sous-tendent des indicateurs mesurables et reliés exclusivement à une dimension. Le tableau 4 présente les indicateurs sélectionnés.

Dimension Indicateurs

Décentralisation fiscale Dépenses des gouvernements locaux (% des dépenses totales niveau national)

Décentralisation fiscale Revenus gouvernements locaux (% revenus totaux niveau national)

Décentralisation administrative Revenus des taxes (% subventions, revenus) Décentralisation administrative Transferts (% subventions, revenus) Décentralisation politique Elections municipales

Décentralisation politique Elections nationales

Tableau 4 : Dimensions de la décentralisation et indicateurs (repris de Schneider, 2003, p.41).

L’analyse montre dans un premier temps que les trois dimensions retenues sont celles qui organisent au mieux les données, et que les indicateurs retenus à l’intérieur de chaque dimension sont fortement corrélés par paires. Les auteurs ont ensuite cherché à tester si les dimensions étaient corrélées entre elles, mais la corrélation s’est avérée faible et statistiquement non significative. Ce résultat contre-intuitif leur permet d’obtenir un score pour chacun des 68 pays dans chacune des dimensions qu’ils considèrent orthogonales19_{. Les auteurs montrent cependant} que les recherches menées qualitativement dans certains des pays examinés ne reflètent pas les résultats issus de l’analyse statistique.

En somme, la décentralisation n’est pas une notion scientifiquement stabilisée et on peut retrouver cette indétermination dans la catégorisation des formes de décentralisation usuellement adoptée dans la littérature (Cheema et Rondinelli, 1983). Celles-ci sont déclinées selon un gradient d’autonomie croissant qui augmente avec le nombre de dimensions. La forme la plus

19

Ces résultats tranchent radicalement avec ceux issus des travaux de Dubois et Fattore (2009), qui ne parviennent pas à dégager une « typologie des typologies » des définitions de la décentralisation rencontrées dans la littérature.

Chapitre 2. La décentralisation de la mise en œuvre des réglementations européennes par les DIE ___________________________________________________________________________

faible de décentralisation évoquée, la déconcentration, concerne le transfert de la responsabilité administrative uniquement. Elle revient à confier des compétences particulières du pouvoir central à des niveaux administratifs locaux en matière de prise de décision. Dans ce cas, l’exercice local du pouvoir reste soumis à l’autorité hiérarchique du pouvoir central. La seconde forme rencontrée est la délégation (ou relation d’agence) de la décision à une entité semi-autonome : cette entité qui dispose d’une personnalité morale et juridique rend aussi compte au pouvoir central. En plus de la responsabilité administrative, l’entité délégataire se voit confier les ressources nécessaires pour atteindre les résultats fixés par le pouvoir central. La dévolution désigne enfin un transfert de compétences à une personnalité morale de droit commun qui répond de ses actes devant la population de ses administrés (qui l’ont élu).

Si la question de la déconcentration fait appel à des arrangements de nature organisationnelle, les types « délégation » et « dévolution » convoquent des formes et dimensions autres que purement administratives. La première délègue l’autorité et la responsabilité de l’application des politiques à une entité para ou non-étatique via la contractualisation. La seconde transfère autorité et responsabilité à un gouvernement local qui régit lui-même sa propre administration. Dans cette dernière particulièrement, la forme de décentralisation qui ressort le plus fortement est politique. Au final, les deux formes de décentralisation qui apparaissent cruciales dans l’analyse sont lues à travers deux formes extrêmes du continuum : la décentralisation sous sa forme administrative ne peut être évoquée que sous un type spécifique, la déconcentration ; dans un autre temps, la décentralisation politique implique le libre choix des populations locales à désigner leurs représentants, ces derniers étant libres d’élaborer les politiques avec le soutien des administrations locales. Un des effets majeurs attendus de la décentralisation est la liberté d’association et la montée en puissance de la participation citoyenne dans la décision publique. Les réformes engagées en faveur de la délégation suivent plus une réduction des dépenses publiques (ce qui fut notamment le cas en Grande-Bretagne). Enfin, la forme fiscale résonne en creux par rapport aux raisonnements précédents, puisqu’elle accompagne les trois types de décentralisation, en comprenant les moyens et les mécanismes de coopération pour le partage des revenus fiscaux entre plusieurs niveaux de gouvernements et pour leur autonomie respective.

1.2. La problématique de la gestion administrative sous l’angle de la rationalisation de l’appareil public

La décentralisation fait partie intégrante de la modernisation des administrations des pays de l’OCDE qui a été entreprise durant les années 80-90 (Hood, 1991, 1995 ; Pollit, 1993). Celle-ci

s’est opérée à l’aune des critères d’efficacité et d’efficience. Le premier renvoie au rapport entre les ressources mobilisées et les biens et services fournis. Le second renvoie à la pertinence (l’utilité) des biens et services fournis. La notion d’efficacité dans la gestion publique est née de deux ensembles d’idées (Aucoin, 1990). Le premier émane de la théorie du Public Choice et le besoin de rétablir la primauté du gouvernement sur la bureaucratie. La seconde émane d’une pensée managériale, le New Public Management (NPM), et se concentre sur le besoin de restaurer la primauté du manager sur la bureaucratie. Ainsi, les modalités des réformes du secteur public, en sus du rôle de l’élu et du manager, sont de s’affranchir des routines et des régulations qu’imposent les différents systèmes administratifs (Kabbolian, 1998). En d’autres termes, il s’agit plus de se focaliser sur les outputs (en relation avec les ressources engagées et les préférences des individus) qu’avec les règles générales de procédures, qui caractérisaient jusque là l’administration publique.

Les propositions théoriques du NPM sont tirées d’une analogie au marché via la modélisation des comportements politiques (élus, électeurs, bureaucrates), les mécanismes qui régissent leurs relations (principal-agent), ainsi que les modalités de production et de fourniture des biens et services publics (incomplétude des contrats, recherche de rente, asymétries d’information, coûts de monitoring). Sur un plan pratique, l’agenda du NPM est rassemblé autour de 7 préconisations managériales (Hood, 1991, in Cole et Jones, 2005) : i)[introduire] la pratique de

la gestion avec les managers publics en leur accordant de l’autonomie et la responsabilité de leurs actions, ii) la définition d’objectifs et l’évaluation de la performance des services en référence aux objectifs, iii) mettre davantage l’accent sur le contrôle des ressources attribuées avec les résultats obtenus, iv) [favoriser] le passage vers la désagrégation des structures en petites unités faciles à gérer, v) introduire une concurrence accrue dans le secteur public pour encourager des normes plus élevées à moindre coût, vi) mettre l’accent sur les pratiques du secteur privé en matière managériale, vii) favoriser la parcimonie des resources afin d’encourager les organismes du secteur public à maximiser leur utilisation de ressources publiques qui se raréfient» (traduit par nous, p.568).

Ainsi formulés, les principes du NPM renvoient d’abord à des principes théoriques intra organisationnels. Par la suite, en dehors de l’organisation propre des services, ils renvoient également à l’architecture administrative dans son ensemble, en préconisant une décentralisation du management des activités (principe iv). Celle-ci répond non seulement à des impératifs managériaux (il est plus facile de gérer des unités plus petites), mais également aux mécanismes de marché qui sous-tendent la logique des réformes entreprises, notamment la satisfaction des préférences individuelles des usagers-clients. Plus les degrés de séparation entre la source à l’origine de la production et la fourniture de biens et services publics et leurs destinataires sont

Chapitre 2. La décentralisation de la mise en œuvre des réglementations européennes par les DIE ___________________________________________________________________________

nombreux, moins la satisfaction de leurs préférences peut être assumée par les formes organisationnelles de type hiérarchie ou marché (Milward et Provan, 2000).

En s’adressant à l’ensemble des pays industrialisés, et notamment ceux de l’Ouest, l’ensemble des réformes préconisées constituait un standard pouvant laisser penser à une certaine convergence des caractéristiques de gestion des systèmes politico-administratifs occidentaux (OCDE, 1995). Or, les comparaisons des vagues de réformes menées à travers plusieurs pays du monde montrent que cela n’est pas le cas, où les obstacles vers la « convergence » sont à trouver justement dans les spécificités des contextes politico-administratifs (Politt et Bouckaert, 2004). L’existence d’une typologie des modes de gestion de l’administration publique à travers le monde (voir Kickert, 2008) ne permet pas d’élever le cadre du NPM au rang de paradigme mais plutôt de conserver ce modèle au rang de standard. L’ensemble des vagues de réformes observées -que cela soit dans les pays industrialisés ou en voie de développement- ont eu pour objectif de constituer une réponse aux besoins de rationalisation des ressources budgétaires et l’efficience dans la fourniture des biens et services publics. Ce faisant, le modèle prôné par le NPM n’est plus seulement standard pour la gestion publique, il est aussi générique, en abolissant les frontières qui isolaient les secteurs publics et privés. Ces réformes ont eu l’effet d’engager une réflexion qui s’est imposée à la communauté de chercheurs à propos de l’évolution de la relation entre la sphère politique et la sphère administrative dans la gestion des affaires publiques. En effet, l’introduction des principes managériaux (en se référant simplement à la notion de compétitivité) a pour conséquence de profonds remaniements organisationnels, notamment lorsqu’il s’agit de conférer une plus grande autonomie à l’appareil administratif. En toile de fond, il s’agit également de s’interroger plus fondamentalement sur le repositionnement du rôle de l’Etat.

La principale manifestation de ce changement est à trouver directement dans la remise en cause du modèle qui sépare clairement les rôles des élus et des administrations en leur affectant des missions distinctes, sur le principe du contrôle politique et de la faible indépendance de l’administration publique (Svara, 2001). Au cours des réformes entreprises, les administrations sont progressivement comprises à la fois comme instruments et contributrices du processus d’élaboration des politiques publiques (Cook, 1996). A cet effet, on ne distingue plus clairement les contours du rôle du politique (Peters et Pierre, 1998). Cela apparaît clairement dans la littérature du NPM mais aussi dans les théories de l’administration publique. Hormis les traditionnelles fonctions de définition des objectifs et des priorités, le NPM n’assigne plus aux élus politiques les compétences de décision sur la fourniture de biens publics, en reliant cette dernière directement à la demande du marché. Les fournisseurs de biens et services publics (les appareils administratifs) reçoivent directement l’information sur leurs performances.

Cette évolution pose de façon cruciale le problème du contrôle et de l’accountability. Peters et Pierre (1998) décomposent ce problème en deux séquences : « [First,] if elected political leaders have

such limited control over the public administration, is it reasonnable to hold them accountable for the decisions and actions of the public service, and if elected officials should not be held accountable, who then is accountable ? »

(p. 228). Les théories de la gouvernance en science politique tentent alors de résoudre ce problème soulevé par la séparation de l’autorité et de la responsabilité dans la gestion des affaires publiques. A l’instar du NPM, leurs propositions ont finalement contribué à rendre floues les frontières de l’Etat. En d’autres termes, elles ont permis d’abolir une certaine étanchéité entre les domaines du secteur public et du secteur privé. Cependant, à la différence du NPM, les théories de la gouvernance ne se focalisent pas sur l’output ou un ensemble d’outils de management, mais plus sur les processus de leur production (Stoker, 1998).

1.3. La gouvernance ou le repositionnement du rôle du gouvernement dans les dispositifs contractuels et transversaux

Le point de départ des théories sur la gouvernance (Peters, 2003 ; Héritier et Lehmkuhl, 2008 ; Rothstein et Toerell, 2008 ; Peters et al., 2011) est que la fourniture de biens et services est assurée par une forme multi organisationnelle de gouvernement, en rassemblant autant le secteur public, privé que non lucratif. Cette entrée n’est d’ailleurs pas sans connaître de critiques, puisqu’elle s’affranchit des mécanismes usuels de contrôle et d’autorité qui relèvent de la pratique de gouvernement traditionnel (Peters et Pierre, 1998 ; Rhodes, 1996). Dans la mesure où les ressorts de la légitimité ne sont pas les mêmes pour chaque partie prenante, le stade de l’implémentation des politiques doit nécessairement être le fruit d’un consensus en termes de responsabilités. Les solutions contractuelles et les partenariats publics-privés sont notamment des outils mobilisés pour y parvenir.

Dans le contexte de la décentralisation, le concept de gouvernance pose également la question de la dépendance des autorités locales (Stoker, 1998). Si les organisations impliquées sont dépendantes les unes des autres pour assurer son succès, elles sont aussi dépendantes d’autres acteurs à des échelons gouvernementaux supérieurs : « local councils could demand the resources

to become a significant player, an attractive partner, but they cannot demand autonomy » (Stoker, 1998, p.22).

Dans cette perspective, le même auteur poursuit en distinguant trois formes de gouvernance, en référence aux modalités de coordination des partenariats :

Chapitre 2. La décentralisation de la mise en œuvre des réglementations européennes par les DIE ___________________________________________________________________________

• les approches par projet pour faciliter la négociation inter organisationnelle et respecter les