L’approche réglementaire européenne à l’épreuve de la complexité des enjeux environnementau

Une remarque récurrente qui vient à l’examen rapide de la politique environnementale européenne est celle de la nature essentiellement réglementaire des instruments choisis, en dépit d’un panel d’outils existants plus large. On peut notamment observer que les leviers fiscaux ne sont pas utilisés jusqu’à maintenant. La mise en œuvre de systèmes de permis négociables reste embryonnaire, hormis le cadre relativement récent du système communautaire d’échange de quotas d’émissions (SCEQE). Une des raisons principales à ce choix peut être. de nature politique. Pendant très longtemps, de nombreux Etats membres se sont opposés à étendre les pouvoirs de l’UE au financement de leur politique environnementale en exprimant la crainte que cette dernière gagne en influence sur les politiques nationales. L’adoption de la taxe carbone sur les énergies, un projet proposé lors de la présentation de l’ambitieux programme sur le changement climatique de la Commission lors du Sommet de Rio, mais finalement rejeté par le Conseil Européen (qui réunit les chefs des Etats membres) en est un parfait exemple.

Aussi, si la politique environnementale a conservé sa nature essentiellement réglementaire, l’utilisation de la planification en est la pierre angulaire. Les plans d’Action pour l’Environnement (PAE) sont le reflet de ce processus top-down avec la Commission comme maître de l’agenda. Sur un plan juridique pourtant, les PAE n’ont pas force de loi, mais doivent plus être interprétés comme un cadre de référence et d’orientation des actions que la Commission compte entreprendre. A travers les PAE qui se sont succédé, la politique environnementale est un

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exercice de composition de la Commission sur deux bases : l’évolution de son approche des enjeux environnementaux et son nécessaire corollaire, l’évolution du contenu de la réglementation.

2.1. Les PAE successifs au prisme des enjeux environnementaux portés par la Commission

Les origines des politiques environnementales européennes datent des années 1970 et trouvent principalement leurs racines dans les maux du développement économique. Le premier Plan d’Action pour l’Environnement (1973-1977) initie une approche compréhensive des impacts des politiques (sectorielles) dans une perspective de limitation des activités dommageables à l’environnement. Les normes qui en résultent caractérisent des politiques purement command- and-control et « en bout de chaîne », qui plus est par « secteurs » environnementaux (environmental

medias) : l’eau, les déchets, les sols, l’air (Scheuer, 2005). Par ailleurs, ces politiques imposent des

coûts importants aux acteurs économiques, sans qu’un progrès manifeste de l’état de l’environnement soit observé. Pour l’essentiel, les politiques environnementales sont considérées comme du ressort de la Direction Générale de l’environnement de la Commission et non comme une responsabilité commune (Lenschow, 2002). Le second Programme d’Action pour l’Environnement (1977-1981) prolonge cette approche en élargissant l’étendue des enjeux environnementaux, et notamment l’établissement de normes pour l’eau et la qualité de l’air. Dans l’ensemble de cette période (1973-1981), l’enthousiasme des débuts de la politique environnementale européenne est contrebalancé par le contexte économique d’alors, bien qu’un bon nombre de directives soient initiées, notamment pour l’eau et les déchets.

Le troisième PAE (1982-1986) et le quatrième (1987-1992) marquent une rupture des approches proposées antérieurement. Au cours de la première période, la production de standards d’émissions fait notamment l’objet de volontés d’harmonisation afin d’éviter des distorsions dommageables en termes de compétitivité pour l’industrie. En effet, la réglementation des émissions n’est pas neutre quant à ses impacts sur les coûts de mise en conformité. Par opposition à cette approche réglementaire qui visait plutôt la qualité environnementale dans les deux programmes précédents, le troisième et le quatrième PAE ont ainsi privilégié une réglementation des usages avec des politiques visant l’amélioration des technologies en bout de chaîne. Elles ont permis d’envisager l’usage efficace des ressources et la mise en œuvre d’un contrôle transversal aux Etats Membres. C’est notamment le cas pour la politique de l’air (équipements automobiles), de lutte contre le bruit (infrastructures immobilières) et de gestion des risques sur les sites industriels.

Cette seconde vague de PAE vient affirmer l’élaboration des politiques environnementales à une échelle de décision supranationale afin d’éviter toute mesure nationale créatrice de distorsions. L’entrée en vigueur de l’Acte Unique en 1987 ouvre le chemin vers le Traité de Maastricht 5 ans plus tard et élargi les compétences de la CEE dans trois domaines, dont l’environnement12. Cette étape dans le droit communautaire marque un approfondissement de la dimension environnementale des politiques européennes, qui n’est plus vue comme une dimension additive, mais comme un facteur à part entière du processus de production fondant les différents secteurs économiques (voir encadré 1). On passe alors d’un cadre réglementaire plutôt guidé par la compétitivité extérieure des industries européennes, pour lequel la priorité est de ne pas constituer d’entraves au commerce et au libre échange des biens et services, à un cadre réglementaire qui vise la soutenabilité des activités économiques. Ce changement de paradigme débouche sur deux phénomènes majeurs. Le premier est d’imposer une évaluation d’impact environnemental même pour les secteurs économiques stratégiques « dans une perspective d’intégration avec les autres politiques communautaires » (Herodes et al., 2007). Cinq secteurs stratégiques sont notamment identifiés : l’agriculture, l’énergie, l’industrie et le tourisme. Le second phénomène renvoie au fait que la Commission reconnaît les vertus d’autres types d’instruments comme les incitations économiques, et initie les réflexions et la mise en place de taxes, subventions ou des permis d’émissions négociables (cf., la réforme de la PAC, en 1992).

Le 5ème PAE (1992-1999) devait ainsi reprendre et concrétiser les références aux notions suivantes : la soutenabilité, une approche intégrée des secteurs économiques comme solution aux approches précédentes (end-of-pipe et command-and-control), l’ouverture et la concertation à un public plus large et une déconcentration de la gestion, notamment à destination des organisations environnementales et des collectivités locales. Cependant, de nombreux obstacles conduisent ce cinquième plan à l’échec : l’opposition de certains Etats Membres en regard notamment des coûts perçus pour l’économie, la difficile ratification du Traité de Maastricht en 1992, et l’effet conjugué du contexte économique difficile.

Le sixième Plan (2002-2012) inaugure un changement institutionnel en effectuant un virage vers une approche holistique de l’environnement. Quatre questions environnementales prioritaires sont mises en avant : le changement climatique, la nature et la biodiversité, la santé environnementale et les ressources naturelles et les déchets. Ces quatre priorités sont abordées à travers sept stratégies thématiques qui recouvrent la qualité de l’air, l’environnement marin,

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l’usage soutenable des pesticides, l’environnement urbain, la durabilité des ressources, le recyclage des déchets et la gestion des sols. Cette configuration implique la mobilisation des stakeholders, la communauté scientifique, les différentes Directions Générales et les Etats Membres pour définir les objectifs et développer les options de politiques pour les atteindre. Cette nouvelle organisation institutionnelle renforce le rôle de la DG Environnement en mettant plus l’accent sur les stratégies thématiques que sur les secteurs.

En définitive, la chronologie des PAE permet de distinguer trois grandes approches des enjeux environnementaux (« défis » dans la sémantique de la Commission, cf. tableau 2). La première phase (1970-1980) correspond à une conception en termes d’externalités négatives des problématiques environnementales. Elle se focalise sur la réduction des pollutions locales, à travers des standards définis sous forme de seuil d’émissions polluantes à ne pas dépasser. Une seconde phase prend en compte le caractère diffus des problèmes environnementaux (1980/1990), où la multiplication des sources d’impact soulève la complexité des pressions sur l’environnement et la nécessité de sensibiliser le public, ou plus précisément l’ensemble des parties prenantes. Une troisième phase enfin (1990/2000 jusqu’à aujourd’hui) reconnaît les réalités d’une dégradation de l’environnement à l’échelle globale et la multiplicité des interdépendances à différentes échelles sociales, spatiales et temporelles. Cette complexification donne lieu à une approche fonctionnelle des enjeux environnementaux en phase avec les prescriptions du Millenium Ecosystem Assessment (2005), et dans le même temps de mieux s’adapter au changement climatique. Les ressources naturelles et la biodiversité retrouvent une attention particulière dans la mesure où ils sont les supports de l’ensemble des biens et services écosystémiques qui contribuent au bien-être humain.

L’influence de l’EPI au cours des PAE successifs

Dans les deux premiers PAE, le besoin d’une approche environnementale intégrée fait seulement l’objet d’une allusion. Le principe est mis explicitement en avant dès le troisième Plan (JO, Section I, 8, 1983) : « the Community should seek to integrate concern for the environment into the policy and development of certain economic activities as much as possible and thus promote the creation of an overall strategy making environmental policy part of economic and social development. This should result in a greater awareness of the environmental dimension, notably in the fields of agriculture (including forestry and fisheries), energy, industry, transport and tourism”.

Le quatrième PAE consacre un espace plus important à la discussion sur l’intégration dans les autres politiques communautaires et des manières de développer des procédures internes pour s’assurer que l’intégration de la dimension environnementale se réalise de façon routinière dans les autres domaines (JO, 1986). Le cinquième ainsi que le sixième plans réservent une priorité à une approche intégrée. Le cinquième plan avance notamment cinq secteurs clés comme des cibles prioritaires. C’est également au sein de cette cinquième génération de PAE que les limites de l’approche top-down sont officiellement reconnues dans le domaine environnemental et que le recours aux soft laws est évoqué.

En considération sur la période Le changement climatique Nature et biodiversité Ressources naturelles et déchets Environnement et santé 1970-1980 (jusqu’à aujourd’hui) Protection d’espèces et habitats sélectionnés Améliorer le traitement des déchets pour contrôler les substances dangereuses, réduire l’impact de l’élimination des déchets ; réduire les impacts des décharges et déversements Réduire les émissions de certains polluants dans l’air, l’eau, le sol ; améliorer le traitement des eaux usées. Années 1990 (Jusqu’à aujourd’hui Réduire les émissions de gaz à effets de serre de l’industrie, des transports et de l’agriculture ; augmentation de la part des énergies renouvelables

Etablir les réseaux écologiques ; gérer les espèces envahissantes ; réduire la pression de l’agriculture, foresterie, pêche et transports Recycler les déchets ; réduire la production de déchets grâce à une approche de prévention. Réduire les émissions de polluants provenant de sources communes (telles que bruit et pollution de l’air lié aux transports) dans l’air, l’eau, le sol ; améliorer la réglementation des substances chimiques Années 2000 (jusqu’à aujourd’hui)

Mettre en place des approches

économiques, des incitations comportementales envers les enjeux de consommation ; partager les charges globales

d’atténuation et d’adaptation

Intégrer les services écosystémiques liés aux changements climatique, l’utilisation de la ressource et la santé ; comptabilité de l’utilisation du capital naturel (l’eau, les terres, la

biodiversité, les sols) dans les décisions sectorielles Améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources (matériaux, nourriture, énergie, eau) et de la consommation face à la demande croissante, la réduction des ressources et de la concurrence ; productions plus propres Réduire l’exposition combinée des personnes aux polluants nocifs et d’autres agents stressants ; mieux relier santé publique et de l’écosystème

Tableau 2 : Evolution des enjeux et défis environnementaux (Source : EEA, 2010).

2.2 Les soft-law et la gouvernance multi-niveaux comme solution institutionnelle

Longtemps caractérisée par une approche top-down technocratique, la mise en œuvre de la politique environnementale européenne est en train de connaître des changements substantiels. Jusqu’à récemment les citoyens européens ne disposaient que de très peu d’outils de porter à connaissance. Les moyens leur permettant d’influencer l’implémentation des directives au-delà de l’effet direct de la loi communautaire sur les règlementations nationales sont les recours devant la Commission, les pénalités financières dans le cas de non-respect des directives, la demande d’accès à l’information, et éventuellement la pression politique sur différentes institutions. Le rôle

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du citoyen est cependant susceptible d’être renforcé. Une première approche défend dès 2001 les concepts d’ouverture, de transparence et de participation. Cet élément est d’autant plus important qu’il est introduit dans les processus de décision13_{. Le texte de la Convention d’Aarhus entériné} en 2003 pose quant à lui la dimension citoyenne de la politique environnementale autour de trois piliers : l’accès à l’information, la participation au processus de prise de décision, et l’accès à la justice environnementale.

De nouvelles stratégies d’élaboration de politiques (new governance strategies) ont ainsi vu le jour au tournant des années 2000. Les propositions émises alors ont pour objectif de développer et généraliser les pratiques de la consultation et la participation, mais aussi d’introduire plus de flexibilité pour les Etats Membres lors de la mise en œuvre des politiques environnementales européennes. Deux évènements préfigurent le recours accru aux soft laws : la Convention d’Aarhus (1998) et le Livre Blanc sur la gouvernance Européenne (2001) (cf. tableau 3).

Evènement Portée de l’évènement

1986 – Signature Acte Unique Européen Donne une base légale à la politique environnementale 1992 – Traité de Maastricht Etablit la politique environnementale comme une des

priorités de l’UE

1997 –Traité d’Amsterdam Introduction de l’EPI dans le droit primaire européen 2001 - Livre Blanc sur la Gouvernance Mise à l’agenda d’une réforme de la gouvernance

européenne sur les critères d’ouverture, participation, responsabilité, efficacité, cohérence

2003 : signature de la Convention d’Aahrus Trois droits fondamentaux pour les citoyens et les associations qui les représentent

accès à l’information environnementale participation au processus décisionnel accès à la justice environnementale

Tableau 3 : Les différents évènements fondateurs de la politique environnementale européenne

La Convention d’Aarhus (1998) repose notamment sur trois piliers : • le droit d’accès à l’information (articles 4 et 5)

• la participation du public à l’élaboration des décisions (articles 6 à 8) • le droit d’accéder à la justice en matière environnement.

Les Etats qui se sont constitués parties prenantes à la Convention s’engagent à intégrer ces trois droits de manière simultanée pour toute décision publique ayant trait à l’environnement. Le

droit à la participation et à l’élaboration des décisions fait l’objet d’une attention particulière. Il s’agit en effet d’éviter l’écueil d’une participation fictive, en associant le public au début du processus d’élaboration des politiques, lorsque les options sont encore ouvertes. Bien que les résultats de la participation doivent être pris en compte, la traduction qui en est faite est laissée à l’appréciation des Etats signataires. En France, la convention est approuvée en 200214, et prend effet pour la réglementation européenne en 2003, lors de l’adoption d’une Directive portant sur l’accès à l’information en matière d’environnement.

Par ailleurs, le Livre Blanc sur la gouvernance européenne de 2001 apporte une modification dans la tradition législative de la politique européenne qui auparavant était guidée par le principe d’harmonisation. Le livre promulgue cinq principes (l’ouverture, la participation, la responsabilité, l’efficacité et la cohérence) qui vont permettre de penser trois innovations institutionnelles permettant de faciliter la mise en œuvre des mesures communautaires. Premièrement, l’emploi de directives-cadres se justifie par la nécessité d’une plus grande flexibilité vis-à-vis de la voie règlementaire classique, en permettant le simple recours à « une législation

primaire limitée à des éléments essentiels (droits et obligations fondamentaux, conditions de leur mise en œuvre) »

(Livre Blanc, p.25). La conception de modes de coordination non contraignants des politiques publiques des différents Etats membres15_{, peut quant à elle être interprétée comme le moyen} permettant à la Commission de rester dans le processus de décision, dans une période de forte remise en question de son rôle, et afin de lutter contre le poids grandissant de la relation Parlement Européen-Conseil Européen (Héritier, 2001). Le Livre Blanc propose alors deux méthodes mettant en scène des acteurs différents : la méthode de co-régulation, une méthode

« [qui] associe des mesures législatives ou réglementaires contraignantes (contrôles de conformité) à des mesures prises par les acteurs les plus concernés en mettant à profit leur expérience pratique » ; la méthode

ouverte de coordination qui invite à la coopération et à l’échange de bonnes pratiques entre Etats

14 _{Loi n°2002-285 du 28/02/2002, publiée par décret le 12/09/2002}

15 _{En matière d’analyse de nouvelles formes de gouvernance, certains auteurs tels qu’Eberlein et Kerwer (2004)} préconisent de se pencher sur la méthode ouverte de coordination plutôt que sur le contenu du Livre Blanc : «We argue that programmatic pronouncements on the importance of new governance strategies, like those expressed inthe White Paper on European Governance (Commission, 2001), are a rather poor guide to their actual usefulness or relevance. A growing body of empirical evidence on new modes of governance, and the open method of co-ordination in particular, does provide a much better starting point and basis for an assesment » (p.122). Pour d’autres, le Livre Blanc fut un instrument politique dont s’est servie la Commission pour reprendre du poids sur la prise de décision au niveau supranational, dans une période de forte remise en question et afin de lutter contre le poids grandissant de la relation Parlement Européen-Conseil Européen (Héritier, 2001). Nous considérons pour notre part que le contenu sélectionné dans le Livre Blanc est pertinent en vertu de la problématique du chapitre et de la littérature qui est mobilisée dans ce point précis.

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membres. Cette approche bottom-up ne peut cependant être employée qu’au cas par cas (Livre Blanc, p.26). Autrement dit, lorsqu’il est possible d’employer la méthode communautaire, celle-ci est retenue de préférence.

Ces deux types de méthodes comportent des avantages en minimisant la résistance politique des acteurs qui supportent les coûts de mise en œuvre : les acteurs privés dans le cas de la co-régulation, et les acteurs publics dans le cas de la coordination ouverte. Lors du développement des outils de politiques, les acteurs sont en position de discuter les objectifs des politiques et les instruments qui seront utilisés. Par contre, le potentiel d’instrumentalisation est élevé, dans la mesure où ces mêmes acteurs sont parties prenantes au processus d’élaboration de la politique et que leurs incitations seront prises en compte. Par ailleurs ces instruments de coordination laissent toute la place à une incertitude juridique, ce qui d’ailleurs constitue la critique centrale dont ils ont fait l’objet (Héritier, 2001).

Ce nouveau mode de fonctionnement tel qu’il est invoqué implique alors la participation la plus large possible. Il sous-tend l’initiation d’un processus bottom-up, et notamment une évolution des formes d’action à des échelons autres que l’échelon central qui ne sont pas anticipés au niveau de l’arène européenne. Pour accompagner une telle évolution, les solutions institutionnelles proposées souhaitent impulser un système de gouvernance environnementale caractérisé par la flexibilité et une capacité à répondre aux problèmes environnementaux en correspondance avec leur dimension physique et sociale (Paavola, 2007 ; Young 2002). Les problèmes environnementaux se posent en effet à différentes échelles écologiques et socio- spatiales, avec une causalité qui n’est pas unidirectionnelle (Cash et al., 2006). La diversité des parties prenantes, combinée à la complexité des besoins en matière de protection et de production de biens et services environnementaux à leur échelle écologique pertinente, convoque alors la nécessité d’une gouvernance multi-niveaux (Bache et Flinders, 2004 ; Hooghe et Marks, 2004).

La notion de gouvernance multi-niveaux désigne cette nouvelle forme d’exercice de l’autorité publique, et la variété des relations non seulement entre différents niveaux de gouvernement (dimension verticale) mais également les relations de collaboration entre les différentes organisations institutionnelles à l’échelle locale (dimension horizontale)16. Elle permet d’appréhender de manière fonctionnelle les relations entre les différentes entités institutionnelles autour d’un problème public donné. Les auteurs qui défendent cette approche multi-niveaux

contestent l’idée que seules les institutions locales ont l’autorité légitime et la compétence pour intervenir sur le local. Ils souhaitent par la même occasion attirer l’attention sur le rôle et la place