Les prescriptions normatives du fédéralisme environnemental La question de l’allocation des pouvoirs de politique environnementale entre différents

niveaux de gouvernements est l’axe central des travaux de recherche sur le fédéralisme environnemental. Le cœur de la problématique réside dans la question du partage de l’autorité de la régulation environnementale entre un niveau central de gouvernement et un niveau subalterne.

Le cadre du fédéralisme environnemental relève d’une littérature plus ancienne, le fédéralisme fiscal (Oates, 1972, 1999 ; Oates et Schwab, 1988 ; Inman et Runbinfeld, 1996 ; Wildasin, 2004), en posant la question de la circonscription de la décision et de la gestion optimale en référence à la fourniture des biens publics locaux. Elle est fonctionnelle en s’inscrivant dans une problématique d’ajustement entre l’utilisation du bien public local et son financement. L’objectif est ainsi de limiter les phénomènes de débordements géographiques (sous-financement) ou à l’inverse le surdimensionnement de l’offre de bien public20_{. La} déclinaison du fédéralisme à la thématique environnementale initiée par Oates (2002) modifie substantiellement les propositions originales au regard de deux aspects majeurs : les spécificités des outils de la régulation environnementale (avant tout l’outil réglementaire) et la nature des interactions spatiales qui se situent à deux niveaux, politiques et environnementales.

2.1. Le modèle de référence

Pour des fins pratiques, on peut considérer la règle de l’équivalence budgétaire (Olson, 1969) comme une situation de référence. Elle pose que le niveau administratif qui correspond à la production et au financement du bien public couvre les limites géographiques de ce bien public. En d’autres termes, le coût de la provision de biens publics doit être supporté par la même population qui en perçoit les bénéfices. Or, en référence à la problématique environnementale, les structures politico-administratives sont considérées comme données, et ne coïncident pas dans la majeure partie des cas avec la distribution des effets environnementaux, qu’ils soient des biens et des services, ou des maux. Un premier angle d’attaque concerne la question du risque de défaillance structurelle. Il s’agit précisément de faire coïncider l’aire de régulation environnementale avec la population concernée. L’action publique en matière de protection de l’environnement implique des coûts et dégage des bénéfices. Si une partie des agents échappe à l’un de ces flux, leurs intérêts risquent de ne pas être pris en compte dans le résultat de la politique. L’écart entre la somme des coûts et la somme des bénéfices induit un surinvestissement en termes de protection environnementale ou au contraire un investissement insuffisant. Cette défaillance est déclinable sous trois types de situations (Figure 3).

20 _{Bien que la question du financement des biens publics ne soit pas au cœur du développement de ce chapitre, il} peut être évoqué pour des fins d’explicitation du raisonnement.

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Figure 3 : Externalités négatives (A), externalités positives (B), internalités (C). (à partir de Esty, 1996).

Les externalités négatives (situation (A)) sont le résultat d’un sous-dimensionnement de la politique environnementale. En ne prenant pas en compte l’ensemble des coûts provoqués par le problème environnemental -dans ce cas une pollution- la politique de protection sous-estime l’étendue des dommages et débouche sur un sous-investissement de la part des acteurs impliqués. Ce cas est représentatif des pollutions inter juridictionnelles, où une juridiction A investit dans une mesure de protection en prenant seulement en compte les bénéfices de ses administrés. La situation des externalités positives (B) est un cas opposé : le régulateur ne prend pas en compte les bénéfices externes de la politique environnementale menée sur sa juridiction. Au final ici aussi, en ignorant les gains potentiels de sa politique, le régulateur est conduit à la sous-dimensionner. Enfin, les internalités désignent une situation où seulement un groupe d’agents supportent les coûts de l’action publique alors que l’ensemble des administrés de la juridiction en bénéficie. Dans ce cas, l’intervention publique est surdimensionnée.

2.2. Le plaidoyer pour la centralisation de la régulation environnementale

La question du dimensionnement de la politique environnementale (le choix de l’instrument et sa mise en œuvre) est insérée dans la littérature du fédéralisme environnemental par un arbitrage : celui du régulateur à propos de l’attribution des pouvoirs de la politique

Population supportant les coûts de l’action publique Etendue des effets environnementaux

Etendue de la régulation environnementale

environnementale entre différents niveaux de gouvernement. Pour faciliter le raisonnement, on se limite à deux entités, le gouvernement central et les gouvernements locaux. La contribution originale de Oates (1972) rassemble en un seul théorème l’essentiel du message de la théorie du fédéralisme fiscal : la responsabilité de la prise de décision sur toute question environnementale doit être assignée à la juridiction qui spatialement recouvre au mieux les bénéfices et les coûts occasionnés. Deux éléments sont à mettre en balance : les économies d’échelle de la centralisation et l’hétérogénéité des préférences des gouvernements locaux. Oates précise qu’en l’absence des deux, le choix du régulateur est neutre entre la décentralisation et la centralisation.

Le cas de la production d’un bien public local (la qualité de l’environnement) dont les effets ne dépassent pas les frontières de la juridiction constitue alors un cas d’école. Il fait référence à la situation où la préservation de l’environnement dépend uniquement de la réduction des émissions polluantes de la part d’entreprises localisées dans cet espace juridictionnel. Dans ce cas le niveau de décision compétent est celui de la juridiction, dans la mesure où la somme des bénéfices marginaux des résidents égalise les coûts marginaux de la politique. L’argument en faveur d’une décentralisation est ici très fort. Sa portée est cependant affaiblie si on n’observe pas de variation des coûts de mise en œuvre ou des préférences en matière de standards environnementaux entre les juridictions. Dans ce cas une centralisation de la politique est justifiable par des économies d’échelle via un standard uniforme. L’ampleur des gains de la décentralisation dépendra par conséquent des différences de coûts de la politique entre différentes juridictions (Oates, 1997). Cependant, les juridictions sont caractérisées souvent par des profils économiques très diversifiés, les hétérogénéités spatiales des coûts et des bénéfices constituent plus la règle que l’exception. La nature des interactions entre juridictions est alors susceptible de produire des distorsions dans la mise en œuvre de la politique environnementale.

2.3. La centralisation, pas nécessairement optimale même en présence de compétition inter- juridictionnelle

L’hypothèse d’une compétition entre juridictions ajoute un argument en faveur de la centralisation. Dans cette situation, les élus des juridictions sont tentés d’amoindrir les exigences des standards environnementaux afin de ne pas handicaper leur compétitivité et rentrent ainsi dans une « course vers le bas » avec les autres juridictions, ce qui débouche sur un sous- investissement.

Le point de départ de la réflexion est la construction d’un cadre analytique de la décision publique locale dans lequel la compétition entre gouvernements locaux produit des choix locaux efficaces (Oates et Schwab, 1988). Les modèles décrivent un monde dans lequel la compétition

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entre gouvernements locaux pour rester attractifs auprès des entreprises conduit à des choix efficaces en matière de protection environnementale. On y suppose que les gouvernements locaux ont le pouvoir d’ajuster leurs standards environnementaux et qu’ils disposent ainsi d’un levier d’action sur les charges de dépollution des firmes.

Pour se positionner favorablement par rapport à leurs concurrents, les gouvernements locaux disposent d’une large gamme d’outils (Oates et Portney, 2003) : ils fournissent des inputs publics qui favorisent la compétitivité du capital privé local ; ils assurent la fourniture de services publics aux résidents ; ils instaurent des standards environnementaux et des mesures associées pour restreindre les émissions des firmes polluantes ; ils lèvent des taxes à la fois auprès des résidents et des firmes locales. Les comportements des gouvernements locaux sont ainsi guidés par un arbitrage entre dépenses, taxes et instruments de politiques environnementales. Enfin, une hypothèse très forte est que les politiques locales ne doivent avoir aucun effet sur les gouvernements voisins. Si une de ces hypothèses est relâchée, les propriétés d’efficacité disparaissent (Oates, 2002).

Les évaluations empiriques de l’effet d’une éventuelle compétition autour des standards environnementaux sur le niveau d’investissement n’ont pas abouti à des résultats concluants. Un premier travail d’ampleur s’y réfère à travers une question connexe qui évalue la relation entre le durcissement des lois environnementales et la compétitivité du secteur manufacturier aux Etats- Unis. Jaffe et al. (1995) cherchent ainsi à isoler les effets de la contrainte environnementale croissante du pays sur l’export, en s’appuyant sur les flux commerciaux d’une manière générale, et sur les décisions d’implantation des firmes sur la période 1970-1991. Leurs résultats produisent soit des estimations d’effets faibles, non significatifs, ou insuffisamment robustes aux tests de spécification des modèles. Certaines raisons de différente nature expliquent la faible ampleur des effets : de la disponibilité des données pour mesurer la force des mesures environnementales, à la faiblesse des coûts de mise en conformité avec les standards environnementaux, comparativement aux coûts totaux de production.

Des travaux plus récents se sont penchés sur l’effet économique du durcissement des lois environnementales, et notamment par le biais du Clean Air Act (CAA) de 1977. Le CAA est un standard national uniforme sur la qualité de l’air, qui requérait que les Etats qui ne remplissaient pas cette exigence se voient imposer des mesures contraignantes. A l’inverse, ceux qui le satisfaisaient se voyaient imposer des mesures peu contraignantes. Les résultats montrent un impact significatif sur les Etats soumis à une contrainte environnementale forte en termes de création d’entreprises (Becker et Henderson, 2000) mais aussi de destructions d’emplois (Greenstone, 2002) ; en utilisant une mesure continue des coûts de mise en conformité

individualisée pour les Etats, Keller et Levinson (2002) montrent que les Etats avec des coûts plus élevés ont connu un déclin des investissements extérieurs, notamment ceux en provenance des industries polluantes.

L’analyse empirique de l’engagement des gouvernements locaux dans des comportements stratégiques en matière de politique environnementale a été plus tardive. Les auteurs comme Millimet (2003), List et Millimet (2003), et List et Gerking (2000) se focalisent sur la vague de décentralisation des politiques d’environnement sous l’administration Reagan dans les années 1980. L’hypothèse de départ est que si la compétition autour des politiques environnementales aboutit à une course vers le bas, alors on devrait observer une baisse de la qualité environnementale depuis 1981. Les trois articles estiment les émissions d’oxyde d’azote (NOx) et de dioxyde de souffre (SO2) - qui firent chacune l’objet de mesure distinctes - comme une fonction des caractéristiques des Etats afin de mettre en évidence les changements obtenus pour l’ère post-1981. Les résultats montrent qu’aucun des deux types de pollution n’a empiré sur la période. Millimet (2003) met même en évidence une baisse des émissions de NOx, ce qui, dans le cadre d’analyse qu’il propose, pourrait être interprété comme la manifestation d’une course vers le haut.

Les travaux plus récents de Konisky (2007) mettent bien en évidence un comportement stratégique en termes de régulation environnementale, mais ils ne lui permettent pas de statuer en faveur d’une course vers le bas, en préférant parler de comportement de réponse entre Etats en compétition. L’implantation des firmes implique de facto un coût pour la fourniture de biens publics (infrastructures, services) pour les juridictions. En revanche, les coûts de dépollution n’apparaissent pas comme un poste important dans la décision d’implantation des firmes. On peut réfléchir même à l’impact positif qu’une localisation dans un lieu de haute qualité environnementale peut avoir pour les firmes et leur personnel (Konisky, op.cit). Par ailleurs, le facteur de production mobile (le capital) autour duquel se déroule la compétition n’est pas systématiquement celui de l’industrie traditionnelle, ni celui des Etats les moins avancés dans la politique environnementale. La compétition se déroule aussi entre les gouvernements locaux qui imposent des politiques environnementales contraignantes, autour des industries non polluantes (Konisky, ibid.). En l’état des travaux, ce n’est donc pas tant l’existence des distorsions qui fait débat dans un cadre de compétition inter juridictionnelle, mais l’ampleur de ces distorsions (Oates et Portney, 2003).

Enfin, plus récemment les formes des interactions stratégiques que se livrent les gouvernements locaux ont fait l’objet d’investigations plus poussées. Fredriksson et Millimet

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autre est temporellement différenciée à travers une fenêtre plus courte pour des voisins contigus (2 à 5 ans pour constater un effet) que pour des Etats non contigus, mais situés dans le même espace régional (> 5 ans). Par ailleurs, l’engagement dans un comportement stratégique est variable selon la géographie, en étant plus prononcé dans le Nord-est et l’Ouest des Etats-Unis. Enfin, les Etats répondent de façon asymétrique aux changements environnementaux de leurs voisins. Ils sont incités à augmenter les coûts de dépollution via la progression de leurs voisins, eux-mêmes sujets à des coûts de dépollution importants. La relation est de moindre intensité quand le voisin d’un Etat a des coûts de dépollution plus faibles. Une course vers le bas n’est donc pas avancée comme résultat du processus.

2.4. Le modèle délégataire et ses limites en présence d’effets de débordements en matière environnementale

La situation de production des biens publics avec des spillovers locaux est le plus représentatif des cas rencontrés dans la gestion locale de l’environnement. La qualité de l’environnement d’une juridiction donnée dépend également de la qualité de l’environnement des juridictions voisines (en référence aux émissions polluantes qui sont générées par les entreprises qui y sont localisées). En d’autres termes l’enjeu environnemental – ici une pollution - dépasse géographiquement les frontières d’une seule juridiction (situation (A) de la figure 3). Dans cette situation, une politique juridictionnelle donnée limite la fourniture du bien public à l’aire de répartition dont ses administrés peuvent en bénéficier. Dans le cas où les juridictions concernées par la pollution ne produisent pas un effort équivalent de politique environnementale, la provision de bien public (la qualité de l’eau, ou de l’air) est sous-dimensionnée. Sigman (2002) mets notamment en évidence des taux de pollution supérieurs pour le cas des rivières internationales comparativement aux rivières domestiques, soulignant ainsi que les gouvernements ont tendance à ignorer les effets de débordements (transfrontaliers)21_.

Suivant le cadre du fédéralisme environnemental, dans une situation où les juridictions ne souhaitent pas se coordonner, le meilleur échelon de décision serait alors le pouvoir central. On suppose alors que les économies d’échelle occasionnées surpassent les coûts de négociation entre juridictions. En situation d’hétérogénéité des préférences, une solution de premier rang serait d’appliquer une taxe par unité de pollution émise qui égaliserait les coûts marginaux externes. On pose cependant que les possibilités du pouvoir central se limitent à l’instauration d’un standard

21 _{Le même auteur note cependant que les rivières internationales dans l’espace européen enregistrent des pollutions} moindres. On peut y supposer des efforts de coopération plus importants entre les Etats membres.

environnemental uniforme qui ne peut différencier les conditions d’internalisation des externalités de chaque juridiction. L’une des raisons principales est que pour que chaque juridiction atteigne le standard environnemental qui lui est imposé, l’autorité centrale devrait imposer des contrôles sur les flux de pollutions entre les frontières de chaque juridiction. En d’autres termes, il s’agit pour le pouvoir central d’assumer une tâche de surveillance des effets externes (entre juridictions) que les juridictions elles-mêmes ne peuvent assumer. A notre connaissance, l’analyse de cette configuration d’assignation des pouvoirs n’est pas développée dans la littérature. Tournée essentiellement sur des aspects institutionnels (dans l’établissement des règles et le partage des efforts) de la gouvernance de la gestion environnementale, elle laisse de côté la dimension organisationnelle et les problèmes concrets de la coordination entre les différents échelons de gouvernement (Hooghes et Marks, 2004 ; Bache et Flinders, 2004).

Or, dans la réalité cette préoccupation organisationnelle est bien présente. Les principes qui guident la mise en œuvre des politiques environnementales aux Etats-Unis prennent bien leurs bases sur une solution de nature organisationnelle. Le gouvernement fédéral élabore les mesures environnementales et délègue aux Etats le soin de les mettre en œuvre (Scheberle, 1997 ; Kraft et Scheberle, 1998). Le processus de la délégation est initié par l’Etat fédéral qui élabore un programme réglementaire que les Etats peuvent intégrer dans leur propre programme à condition que le standard avancé par l’Etat fédéral soit respecté, et que la mise en œuvre soit financée de façon adéquate. Le cas échéant, les Etats peuvent bénéficier d’un financement partiel de la part de l’Etat fédéral. Les Etats subissent ainsi le contrôle de l’Etat fédéral durant l’application de la politique. A défaut, l’Etat fédéral met en œuvre directement les politiques environnementales dans les Etats qui n’ont pas été autorisés à le faire.

Un des avantages de cette pratique est que les gouvernements locaux peuvent être leader dans la mise en œuvre des politiques. Pour certaines politiques d’ampleur qui peuvent être controversées (notamment sur la lutte contre les gaz à effets de serre), la mise en œuvre est plus aisée lorsqu’elle émane du gouvernement local. Le même argument prévaut dans la situation d’un Etat fédéral partenaire, comparée à une situation d’un Etat fédéral qui impose sa politique directement. Elle laisse également aux Etats une certaine souplesse de mise en œuvre, en favorisant l’adaptation du programme fédéral vis-à-vis des différents intérêts au sein de la juridiction (Zimmerman, 2005).

Le processus de délégation reprend ici la mécanique du modèle principal-agent. La relation entre le contrôle hiérarchique des décisions et des actions de l’exécutant d’un côté, et l’exécution par ce dernier des exigences du programme d’un autre côté, est susceptible d’être contrariée par

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relatives aux actions de l’agent, alors ce dernier est susceptible de ne pas satisfaire l’ensemble des tâches qui lui sont déléguées (Moe, 1984 ; McCubbins, 1985 ; Weingast, 1995). Sur cette question, la littérature empirique a testé différentes variables explicatives, desquelles trois grandes catégories se dégagent (Gerber et Teske, 2000) : économiques et démographiques -des variables qu’on pourrait qualifier de contrôle puisqu’elles se réfèrent à la situation des Etats pour une question particulière-, la mesure de l’influence des groupes d’intérêts sur les processus de mise en œuvre, et des mesures institutionnelles (législatures et bureaucratiques).

Le modèle de l’implémentation des politiques environnementales via la délégation à l’échelle infranationale de la mise en œuvre des politiques environnementales trouve néanmoins ses limites dans la relation entre l’Etat et les gouvernements locaux. Pour les problématiques environnementales intra juridictionnelles, l’amélioration de l’implémentation des politiques environnementales passe en effet par une meilleure définition des incitations et un assouplissement des règles d’application pour les acteurs économiques visés. Par contre face à des phénomènes de spillovers, le rôle traditionnel de l’agence peut être évoquée et redéfinie. Une solution évoquée face au problème de spillovers dans un cadre décentralisé est la recherche de coopération entre les parties. Oates (2002) rapproche cette idée d’une résolution « à la Coase » du problème : tant que les niveaux de pollutions n’atteignent pas un niveau efficace, il y a un potentiel de gains à l’échange entre les Etats.. Oates ne poursuit pas le raisonnement plus en avant, mais avance la difficulté de désigner les organisations institutionnelles adéquates pour l’implémentation d’une politique négociée.

En fait, la problématique du design organisationnel avancée par Oates peut être illustrée par plusieurs initiatives, pilotées par l’agence américaine de protection de l’environnement, l’Environmental Protection Agency. Elles prennent d’une manière générale la forme d’accords de partenariats dont l’assise locale est la caractéristique fondamentale. Dans cette configuration, les Etats et le niveau fédéral sont des parties prenantes au processus d’élaboration des politiques et