La gouvernance des transactions environnementales au regard des spécificités des acteurs

Le cas de la structure hybride de gouvernance regroupe un ensemble de solutions de coordination distinctes du marché et de l’administration. L’éventail des structures de gouvernance s’étale sur un continuum qui allie un plus ou moins fort degré d’intervention administrative, et à l’opposé un éventail de solutions qui se rapprochent des mécanismes du marché, guidés par des échanges et des négociations conduites de manière décentralisée par les acteurs impliqués. La présentation des trois clés de lecture qui suivent tente de rendre compte des configurations rencontrées dans la réalité.

3.1. La gouvernance environnementale comme résultante de la frontière administrative de l’Etat

Nous restituons dans cette section l’approche normative proposée par Birner et Wittmer (2004). Ils s’appuient sur Williamson (1999) et l’extension de son analyse, aux transactions à l’initiative du secteur public, où ce dernier distingue la production, l’approvisionnement et la régulation58. Par analogie aux frontières de la firme, les auteurs discutent les frontières de l’Etat en matière environnementale en mobilisant l’hypothèse de l’alignement discriminatoire : les transactions qui se distinguent par leurs attributs sont alignées avec les structures de gouvernance qui diffèrent de par leurs coûts et leurs compétences, de façon à dégager la structure la plus efficace en termes de minimisation de coûts. Ce qui implique une définition spécifique à la fois des attributs des transactions mais aussi des structures de gouvernance environnementale.

La gestion environnementale est considérée à travers deux types d’activité de l’Etat, la production et la régulation, dans le but de garantir la protection de la nature et les biens et services associés (espèces, biodiversité). Les auteurs instrumentalisent les domaines de la production et de la régulation à travers deux exemples génériques. La production peut être considérée par des mesures de sanctuarisation per se (parcs nationaux, aires marines protégées), ce qui constitue une intervention directe de l’Etat. D’un autre côté la régulation peut s’effectuer par des interventions sur des usages concurrentiels des ressources naturelles, et désigne alors une nature indirecte de l’intervention de l’Etat. Les auteurs choisissent cependant de ne pas opérer de distinction entre ces deux activités mais plutôt de construire deux catégories de transactions à travers la prise de décision d’une part, et à travers la mise en œuvre des décisions de gestion d’autre part.

Dans ce cadre, les coûts associés à la prise de décision dans une structure de gouvernance particulière renvoient aux coûts induits par la recherche et l’acquisition d’information nécessaire à la prise de décision, et aux coûts de coordination si différentes catégories d’individus sont impliquées. Cette catégorie de coûts inclut les activités support, à savoir les ressources en temps et en budget nécessaires aux réunions, à la résolution des conflits et aux reports éventuels de décision. L’ampleur de ces coûts dépend alors fortement de la taille des groupes impliqués et des conflits qui prévalent avant l’initiation du processus. Quant aux coûts de mise en œuvre de décision, ils se réfèrent essentiellement au respect des décisions qui ont été adoptées : les contrôles de la réglementation, surveillance et patrouilles (contre le braconnage par exemple).

58 _{Williamson (1999) énumère d’autres domaines qui ne sont pas repris pour notre propos : la redistribution, les} transactions souveraines, le domaine judiciaire, les infrastructures.

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Pour l’objet de notre propos, on retient la distinction entre l’activité de production directe et l’activité de régulation, auxquelles on associe des coûts liés à l’élaboration des décisions et des coûts qui relèvent de leur mise en œuvre. Ainsi, le choix de se porter sur l’approche command and control (intervention directe), plutôt qu’une intervention indirecte, s’explique alors par leurs coûts de mise en œuvre, au regard notamment des relations entre les acteurs à impliquer. Il devient alors possible de dresser une typologie des transactions liées à l’environnement en fonction de la nature des relations entre les acteurs (fig. 21).

Figure 21 : Les relations couvertes par les transactions environnementales. En bleu : sphère

publique, en orange : firmes (et/ou organisation relevant de la sphère publique), en vert : « société civile ».

La première configuration (A) présente la situation où la sphère publique prend complètement en charge la production (protection) du bien environnemental. La nature de la transaction est à relier avec les biens publics. La seconde configuration (B) présente la fonction de régulation de la sphère publique en arbitrant ou en régulant les conflits entre firmes. On entend ainsi dans cette configuration l’éventuelle existence d’une solution Coasienne. La nature de la transaction est à relier avec les externalités. La troisième (C) présente un cas de production conjointe, où cette fois-ci la sphère publique est décomposée en plusieurs entités. Il est à noter que les offreurs pourraient également être représentés par un partenariat public-privé ou une association de firmes. La nature de la transaction est à relier avec celle de ressource (d’input). La configuration (D) confond les acteurs à l’origine et les destinataires de la destination publique, mais également les relations qui fondent la transaction. Si la dimension organisationnelle est abordée par la littérature au sujet des trois premières configurations, la quatrième nécessite d’intégrer des lectures complémentaires qu’on aborde dans la sous-section qui suit.

Production directe (protection) (A) (B) Production indirecte (Régulation) (C) Production conjointe (D) ?

3.2. La gouvernance environnementale comme résultante des frontières institutionnelles de l’intervention de l’Etat

A l’inverse de l’approche proposée par Birner et Witmer (2004), les travaux qui sont utilisés dans cette sous-section sont avant tout empiriques. Ils s’inspirent de l’approche de la gouvernance des ressources des propriétés communes proposée par Ostrom (1990) pour dresser le portrait des différentes configurations de gestion collective des ressources naturelles.

Ainsi, Ostrom elle-même, à travers les enseignements de ses travaux sur de la gestion des ressources collectives, offre dans un papier coécrit avec Schlager (Schlager et Ostrom, 1992) un cadre analytique permettant de comprendre l’efficacité relative par l’association des principaux usagers, qu’ils appellent l’auto-gouvernance. En revisitant la problématique des régimes des droits de propriété et des usages, ils contestent l’idée que la régulation publique par une approche administrative et réglementaire (Baumol et Oates, 1988, Gustafsson, 1998), ou la régulation par les marchés (Anderson et Leal, 1991 ; Tietenberg, 1991) constituent les seuls modes de gestion possibles pour les ressources naturelles. Dans cette perspective, un des principaux traits caractéristiques de l’auto-gouvernance est à lier au mode de coordination des actions individuelles par les règles et les normes que les individus membres du collectif discutent, élaborent et font respecter, eux-mêmes (Kandori 1992 ; Spagnolo 1999 ; Ostrom, 2000). La théorie de l’auto- gouvernance va même plus loin en stipulant que ce qui est important n’est pas tant la définition des droits de propriété et d’usages ainsi que l’énumération des règles et des normes qui les accompagnent, mais les mécanismes de surveillance et de contrôle pour les faire respecter. Les succès des associations d’usagers pour la gestion des ressources naturelles sont à lier à leur capacité à développer leurs propres outils de surveillance et de contrôle (Katz, 2000 ; Pretty and Ward, 2001).

Cependant, à la différence de certains auteurs (Bromley, 1991) qui défendent également la gestion communautaire des ressources environnementales, le rôle de l’Etat et des collectivités publiques n’est pas présenté ici en opposition au bon fonctionnement des gestions collectives. A travers la définition du cadre juridique et réglementaire - l’environnement institutionnel en somme -, l’Etat influe sur la coordination collective autour des ressources naturelles, sans en être le principal acteur gestionnaire. Au sein de cet environnement institutionnel, des agents conscients de leurs interdépendances et de leurs divergences d’intérêts construisent des arrangements institutionnels pour rendre cohérentes et efficaces leurs actions (Ostrom, 1992 ; Ostrom et al., 1994). Pour chaque communauté, la réussite de l’action collective serait donc corrélative de l’influence des arrangements institutionnels sur la décision individuelle, à travers

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différents mécanismes que sont la réciprocité, la confiance, le leadership, ou la conscience de l’identité collective (Ostrom, 2000).

Parallèlement, des auteurs comme Berkes avancent la notion de cogestion pour désigner une forme de partage de pouvoirs entre l’Etat et les communautés d’usagers (Berkes et al, 1991) ou d’une façon analogue « des systèmes de gouvernance qui combinent le contrôle de l’Etat avec la prise de

décision décentralisée et l’accountability. De tels systèmes sont supposés allier les forces et tempèrent les faiblesses de chacun des acteurs » (Singleton, 1998, in Carlsson et Berkes, 2005, traduit par nous). Une

formulation plus précise des auteurs reconnaît la présence de multiples intérêts mais également de multiples agences de gouvernements à l’œuvre, de façon à ce que la notion ne se résume pas à un Etat unitaire et une communauté locale homogène. Dans ce cadre, Carlsson et Berkes (2005) envisagent de préférence le partage du pouvoir comme le résultat d’un processus plutôt que comme un point de départ. Ils proposent d’aborder ainsi les formes de cogestion rencontrées comme des états discrets faisant partie d’un continuum le long d’un gradient de partage de pouvoir qui définit in fine le degré d’autonomie/coopération qui sépare/associe la sphère publique et la sphère privée.

Autonomie élevée Autonomie faible

Réseaux informels Districts volontaires Districts imposés Gouvernement consolidé

Tableau 17 : Les différentes formes de collaboration entre communautés locales (ou gouvernements locaux) et autorité étatique

La première forme de cogestion a trait aux réseaux informels. Par essence ils ne présentent pas de forme identifiable. Ce type organisationnel renvoie à des gestions d’essence communautaire ou à des procédés d’échange non codifiés. Les réseaux associatifs, ou certaines formes de collaboration entre collectivités territoriales peuvent présenter des échanges de cette nature. Cependant ces formes spontanées d’action collective opèrent plus à des fins de valorisation (création de sentiers de randonnée par exemple…) qu’à des fins de gestion de dommages environnementaux. Une seconde forme plus intégrée se manifeste par la création d’une arène de coopération formelle où chacune des parties conserve son autorité et son autonomie (Les Etablissements Publiques Territoriaux de Bassin intègrent cette catégorie de coopération entre collectivités territoriales). Une troisième forme de coopération (« districts imposés ») présente la situation où l’Etat est le détenteur des droits légaux sur la ressource, et les

membres de la sphère privée se voient confiés l’exploitation et la gestion de la ressource (e.g., le cas de la plupart des pêcheries situées dans la Zone Economique Exclusive d’un Etat). Une dernière forme de gouvernance a une structure inversée à la précédente. L’Etat opère cette fois-ci dans un espace où les usagers sont les détenteurs des droits légaux sur les ressources (e.g. les lieux de pêche dans les masses d’eaux continentales françaises) qui leur est accordée.

Si les approches en termes de cogestion ou d’auto gouvernance offrent un cadre analytique permettant de comprendre les différentes formes de collaboration entre l’Etat et les acteurs locaux, elles occultent de leur analyse une dimension importante de la gouvernance : l’échelle spatiale de l’enjeu environnemental et son articulation avec les échelles institutionnelles (les frontières politico-administratives).

La compréhension de la distribution spatiale des usages et des bénéfices des actifs environnementaux constitue ici un élément-clé de la réflexion sur les outils de la coordination d’acteurs autour des enjeux environnementaux. Cette distribution spatiale peut être caractérisée à travers la direction du flux de bénéfices et son étendue géographique. A titre d’illustration, les programmes de préservation de la biodiversité par la préservation des habitats naturels des espèces menacées ont un ancrage local, mais procurent des bénéfices à l’échelle locale, régionale et globale.

Echelles écologiques Echelles institutionnelles

Globale Internationale Biome59 _Nationale Paysage Région Ecosystème Municipal Parcelle Ménages Plantes Individu

Figure 22 : Echelles écologiques et niveaux de décision institutionnels

La figure ci-dessus (fig. 22) tirée de Hein et al. (2006) met en correspondance les échelles écologiques (et leur étendue géographique) des enjeux environnementaux avec les différents

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niveaux institutionnels, à partir desquels les décisions sur l’utilisation à des fins économiques de ces ressources naturelles sont prises. Hein et al. précisent cependant que les frontières institutionnelles et écologiques coïncident rarement. En effet, les biens et services écologiques peuvent être produits à toutes les échelles (e.g. un poisson peut être capturé dans une mare, mais aussi dans un océan). Dans le système économique et social, une distinction entre plusieurs niveaux institutionnels peut être effectuée de façon hiérarchique. Pour autant l’offre de biens et services écologiques affecte l’ensemble des niveaux institutionnels par le biais d’une pluralité de parties prenantes. Ceci a pour conséquence la quasi-impossibilité de faire coïncider les frontières des niveaux écologiques avec les frontières des niveaux institutionnels.

Les travaux récents sur la gouvernance environnementale (Young, 2002 ; Folke et al., 2005 ; Carlsson et Berkes, 2005) se concentrent ainsi sur la manière de faire coïncider les frontières institutionnelles de l’intervention de l’Etat avec l’échelle spatiale des enjeux environnementaux. Les DIE portent cette ambition pour favoriser la coordination entre les différents types d’acteurs convoqués autour d’un même enjeu environnemental, à l’échelle locale. La lecture économique des DIE en tant que contrat relationnel permet alors de spécifier ses contours en tant que forme de gouvernance plus innovante en matière environnementale.

3.3. Les DIE comme modes de gouvernance des enjeux environnementaux à l’échelle locale

Ainsi, la problématique de la gouvernance environnementale se réfère pour l’essentiel à la déconnexion entre l’aire des enjeux environnementaux et l’aire des enjeux politico-administratifs. Pour contourner cette difficulté, le modèle européen de gouvernance multi-niveaux fait intervenir plusieurs types d’acteurs : les électeurs (les administrés), les associations environnementales, les bureaucrates, les firmes et leurs groupes d’intérêts, et des élus (représentants des collectivités territoriales). Dans ce cadre, le processus politique qui préside le choix et la mise en œuvre des instruments réglementaires s’apparente à « un marché de la politique environnementale » (Keohane et al., 1999 ; Oates et Portney, 2001 ; Stavins, 2004).

En reprenant la figure du marché, les auteurs cités ci-dessus peuvent avancer aisément que du côté de la demande se trouve les différents groupes d’intérêts. Dans le domaine environnemental, ces groupes incluent les industries, les organisations environnementales, et dans une moindre mesure les associations professionnelles et de consommateurs. Le côté de l’offre se compose en revanche des législateurs et de l’administration impliquée dans la conception et la mise en œuvre des politiques environnementales. Le recours à la notion de marché permet

d’expliquer la préférence pour des instruments de type command and control aux instruments économiques, pour l’ensemble des acteurs.

La traduction à l’échelle locale des réglementations européennes peut emprunter le même cadre d’analyse. Cependant, en assignant à l’Etat le rôle de définition des objectifs de la politique, et aux acteurs locaux la définition des modalités de réalisation de ces objectifs, la configuration du partage des rôles entre l’Etat et les autres acteurs pose la nature mixte de la gouvernance environnementale qui oscille entre les deux cas polaires que sont celle d’une intervention directe de l’Etat et une auto-gouvernance des communautés locales (cf. tableau 6).

L’Etat définit les objectifs

L’Etat ne définit pas les objectifs

L’Etat définit les moyens Gouvernement centralisé

Centralisation bureaucratique

Les acteurs non-étatiques définissent les moyens

Gouvernance Hybride Auto-gouvernance

Tableau 18: Types de gouvernance selon l’assignation des rôles dans l’implémentation des politiques environnementales

Dans ce cadre, la transaction environnementale se définit par deux éléments : les différents échanges (de ressources matérielles et immatérielles) qui se réalisent autour de la mise en œuvre des politiques environnementales, et les frontières politique et institutionnelle qui délimitent l’intervention de l’acteur étatique vis-à-vis de celle des autres acteurs. La transaction environnementale telle que définie ci-dessus peut varier du simple échange d’informations, au financement de projets de réduction des dommages, voire de restauration de la qualité des ressources naturelles. La définition qu’on a développé ici pour caractériser la transaction environnementale pour l’analyse des DIE se rapproche ainsi de la notion de transactions de nature « administrative » ou plutôt organisationnelle avancé par les auteurs institutionnalistes comme Schmid (1987), Paavola et Adger (2005), Paavola (2007). Ainsi, si chez Williamson, la spécificité des actifs est au centre de l’analyse des transactions, ici on souhaite défendre l’idée qu’il s’agit plutôt de la spécificité des acteurs qui serait au coeur de l’analyse, en l’occurrence la présence d’acteurs politiques et administratifs, à côté des acteurs économiques et privés

La nature diffuse des enjeux environnementaux nécessite de fait une action collective, quand le choix de l’instrument réglementaire ne garantit en rien l’efficacité environnementale de la décision collective qui a été prise. L’incertitude reste ainsi l’attribut le plus important de la

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transaction environnementale. Dans cette mesure les DIE présentent les propriétés associées aux contrats relationnels car ils fixent des objectifs dont la pertinence ne peut être validée qu’à l’observation des résultats ex post. Ils engagent de ce fait les parties prenantes dans une relation de coordination de long terme, étant donnée la dimension temporelle des processus écologiques. Dans ce contexte, pour limiter les défauts, c’est plus l’identité des partenaires et les mécanismes d’autorité qui organisent leurs relations qui importent, plutôt que la formalisation de l’engagement de chacun.

Les mécanismes d’autorité soutenus par les contrats relationnels peuvent être caractérisés selon un gradient défini par deux variables : l’identité des acteurs impliqués et l’objet des transactions à opérer. La littérature montre qu’on peut observer différents mécanismes d’autorité : du plus informel et atomisé (la confiance et le réseau informel), à une relation d’autorité hiérarchisée (le gouvernement consolidé). Les DIE en opérant une certaine autonomie de décision des acteurs locaux vis-à-vis de l’Etat (une gouvernance hybride selon la typologie fournie dans le tableau 18) se situe entre ces deux cas polaires.

C

En insistant sur l’importance des propriétés des transactions, la vision williamsonnienne stipule que les institutions encadrent et édictent les interactions entre les agents économiques et déterminent les formes de coordination de leurs échanges (Williamson, 1985). Ce cadre permet d’appréhender l’émergence des différentes structures de gouvernance et tout un éventail d’arrangements contractuels qui régulent différents types de transactions définies selon la spécificité des actifs qui sont mobilisés. Le cadre analytique fourni par l’approche économique de la gouvernance et ses diverses interprétations pour le contexte environnemental a permis de qualifier les DIE comme des contrats relationnels, qui engagent un certain nombre d’acteurs autour de la mise en œuvre des réglementations environnementales à l’échelle locale, avec une certaine autonomie vis-à-vis d’une intervention directe de l’Etat, ou de ses administrations. Cependant la forme hybride de la gouvernance que les DIE instaurent pose explicitement la question des liens entre l’Etat et ses représentants à l’échelle locale avec les autres acteurs locaux, et des relations entre les règles et les mécanismes d’enforcement généraux qu’on peut observer dans toute structure sociale et ceux portés par les dispositifs eux-mêmes. Les réponses à ces deux questions seraient à notre avis d’autant plus convaincantes en étant établies sur la base d’une investigation empirique plus poussée, permettant de dénouer les relations de causalité entre acteurs, pouvoirs locaux, structure administrative, pouvoir étatique, ou encore les règles établies

par les dispositifs dans l’émergence d’une coordination d’acteurs autour de la mise en œuvre des politiques environnementales à l’échelle locale.

Ces dernières années, on assiste à un foisonnement de la littérature mobilisant une analyse en termes de réseaux sociaux des phénomènes économiques, faisant intervenir des interactions entre les individus, en accordant une place importante aux propriétés des structures sociales qui soutiennent ces phénomènes. Cette approche ne se limite pas seulement à la livraison d’éléments de compréhension d’un état de coordination donné, elle rend compte également des enjeux pour lesquels les acteurs se coordonnent. L’approche en termes de réseaux sociaux de la coordination