MÉDIATHÈQUE DE BAGNOLET, FONDS « CONTES »
REFLEXIONS SUR LE CONTENU DE L’ « HEURE DU CONTE »
A atuação das organizações sociais na saúde pública tem sido alvo de investigações realizadas pelas polícias civil e federal, pelos Ministérios Públicos e Tribunais de Contas, decorrentes de contratos de gestão realizados em alguns Estados como Amazonas, Rio de Janeiro, Maranhão e Distrito Federal. Em geral, observa-se que as leis que instrumentalizam a criação das organizações sociais não oferecem mecanismos realmente eficazes à garantia do controle finalístico e à responsabilização de dirigentes e administradores.
Conforme explicitado pelo Grupo de Trabalho da Saúde da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, os contratos de gestão tem-se revelado insuficientes, pois, na prática, inexistem critérios para estipulação de garantias em relação ao patrimônio cedido e aos recursos repassados pelo Estado e faz-se ausente o devido controle no momento da contratação, sobretudo em relação à factibilidade das metas estabelecidas em função dos recursos humanos e equipamentos disponibilizados. Consequentemente, constata-se o descontrole sobre o uso de patrimônio e recursos públicos.102
Nessa perspectiva, embora os contratos de gestão, muitas vezes, possuam fundamentação em leis estaduais e municipais, caso não haja atuação do Ministério Público Estadual, entende o Ministério Público Federal103 ser possível a propositura de ação em
102 BRASIL. Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão Grupo de Trabalho da Saúde. Ministério Público Federal. Fundamentos básicos para atuação do MPF contra a terceirização da gestão dos serviços
prestados nos estabelecimentos públicos de saúde. Disponível em: <http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/atuacao-e-
conteudos-de-apoio/temas-de-atuacao/saude/terceirizacao-no-sus/os-oscip/atuacao-do-gt/Relatorio- Terceirizacao-GTSaude>. Acesso em: 29 abr. 2018, p. 2.
103 BRASIL. Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão Grupo de Trabalho da Saúde. Ministério Público Federal. Fundamentos básicos para atuação do MPF contra a terceirização da gestão dos serviços
âmbito federal, por haver parcela expressiva de recursos públicos de origem federal e interesse nacional na correta prestação de serviços e aplicação de recursos do orçamento federal, tendo em vista ser o SUS uma política única de índole nacional, que se reporta a instituições integradas por todos os entes federativos, como as Comissões Tripartite e Bipartite e Conselho Nacional de Saúde.
Em evento realizado pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (Encontro Organizações Sociais na Saúde Pública: a visão dos órgãos de controle e fiscalização), constatou-se que a falta de transparência nas relações com as organizações sociais têm representado um dos maiores obstáculos a melhor prestação desse serviço. Júlio Marcelo, Procurador do Ministério Público junto ao TCU, citou a experiência, que considerou desastrosa, da contratação da Real Sociedade Espanhola para realizar a gestão do Hospital Regional de Santa Maria, no Distrito Federal.104 Segundo o Procurador, o custo dos serviços
prestados pelas organizações sociais costuma ser mais elevado que os da gestão direta, sendo notáveis as diferenças entre os recursos públicos destinados aos serviços de saúde com gestão público e a gestão realizada por organizações sociais.
Segundo editorial realizado pelo jornal O Globo105 em 18 de janeiro de 2016, o qual
teve acesso a investigações do Ministério Público e a relatórios do Tribunal de Contas do Município, oito de dez organizações sociais atuantes no estado do Rio de Janeiro estão sob investigação do Ministério Público Estadual e em ações no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, por suspeita de desvios de recursos públicos e do não fornecimento de condições adequadas aos pacientes. A maioria dessas investigações possui como base auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Município, nas quais constatou-se, entre outros, o sobrepreço de medicamentos de até 508%, duplicidade de notas, cobrança por serviços não realizados e ausência de recolhimento de encargos sociais de empregados.
Ainda conforme referido editorial, o ineficiente controle de fiscalização das organizações sociais representaria um dos principais problemas apontados pelos técnicos do Tribunal de Contas do Município ao controle de gastos e verificação de cumprimento de
conteudos-de-apoio/temas-de-atuacao/saude/terceirizacao-no-sus/os-oscip/atuacao-do-gt/Relatorio- Terceirizacao-GTSaude>. Acesso em: 29 abr. 2018, p. 6.
104 POLÍTICA & SAÚDE: Organizações sociais na saúde. Brasília: Instituto Alta Complexidade Política & Saúde, n. 06, 03 abr. 2017. Disponível em: <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/politica-
saude/politicaJ:www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cpd/documentos/a- edicao-ndeg01-2015-do-politica-saude/politica-saude-edicao-no-06-2017/>. Acesso em: 19 abr. 2018, p. 2-3. 105 GLOBO, Jornal O. Das dez OSs que operam no município, oito estão sob investigação: A maioria das investigações teve por base 16 auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Município (TCM). 2016. Por Antônio Werneck, Elenilce Bottari. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/rio/das-dez-oss-que-operam-no- municipio-oito-estao-sob-investigacao-18494571>. Acesso em: 19 abr. 2018.
metas fixadas a essas entidades. Nesse sentido, citou-se o caso do Hospital Municipal Evandro Freire, cuja responsabilidade e operacionalização pertence ao Centro de Estudos e Pesquisas Dr. João Amorim (Cejam). Embora citada unidade somente tenha iniciado suas atividades oito meses depois do previsto, o Cejam apresentou gastos de custeios vinculados ao hospital e às Coordenações de Emergência Regional (CER) da Ilha, somando o montante de quase cinco bilhões de reais, com autorização dos gestores da secretaria municipal. Entretanto, nesse valor estariam compreendidos pagamentos de salários de profissionais de saúde que, em verdade, não prestaram quaisquer atendimentos à população.
Constatou-se também que, entre os anos de 2010 e 2015, o orçamento destinado pela capital às organizações sociais investigadas totalizou mais de nove bilhões de reais. No ano de 2016, o orçamento previsto para a área de saúde foi de aproximadamente cinco bilhões, sendo 38,8% desse valor destinado às organizações sociais, superando a maioria dos orçamentos previstos para os órgãos do Executivo.
Convém destacar, ainda, operações envolvendo a investigações e inquéritos da Controladoria-Geral da União, da Polícia Federal e do Ministério Público Federal, em 2014 e 2015, que investigam denúncias em contratações de organizações sociais, em estados de todas as regiões do país, envolvendo a administração de hospitais e de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), gestão de programas (como o Saúde da Família) e contratações irregulares de profissionais. Apontou-se, nesse contexto, a existência de subcontratações de empresas cujos sócios seriam parentes de funcionários ou do próprio quadro da organização social.106
Ainda no que tange à investigação de desvios de recursos públicos recebidos por essas entidades, podemos citar também a operação denominada Sermão aos Peixes, nome escolhido, a título de curiosidade, em referência a um sermão do Padre Antônio Vieira, no qual os peixes simbolizariam os vícios da sociedade. A operação surgiu a partir de inquérito policial instaurado em julho de 2015, no qual constataram-se indícios de que servidores públicos dos estados do Maranhão e Piauí teriam montado esquema de fraudes e desvio de verbas no momento da contratação e no pagamento de pessoal. Segundo informações presentes no sítio eletrônico107 do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da
106 GLOBO, Jornal O. Das dez OSs que operam no município, oito estão sob investigação: A maioria das investigações teve por base 16 auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Município (TCM). 2016. Por Antônio Werneck, Elenilce Bottari. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/rio/das-dez-oss-que-operam-no- municipio-oito-estao-sob-investigacao-18494571>. Acesso em: 19 abr. 2018.
107 BRASIL. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. CGU e PF deflagram operação
União, foram encontrados indícios da existência de aproximadamente quatrocentas pessoas que nunca prestaram quaisquer tipo de serviços aos hospitais, mas que teriam sido indevidamente incluídas nas folhas de pagamentos destes.
O esquema de fraudes envolveu a utilização de “funcionários fantasmas”, empresas de fachada e recebimento de salários “extras” pagos por fora do contracheque, por meio de folhas complementares. Dentre os beneficiários do esquema, encontram-se familiares, namoradas e companheiras de gestores públicos e de diretores das organizações sociais, bem como correligionários de partidos políticos. Até o ano passado, o montante dos recursos públicos desviados por tais fraudes superava o valor de 18 bilhões de reais.108
Podemos ainda mencionar, novamente no Distrito Federal, os casos das entidades da Cruz Vermelha e Real Sociedade Espanhola. Consoante dados apresentados pela Procuradora Geral do Ministério Público de Contas do Distrito Federal109, Dra. Cláudia Fernanda, o
Distrito Federal firmou contratos de gestão com a entidade Cruz Vermelha, para administração de UPA. Por inexecução contratual, o governo decidiu rescindir o contrato de gestão. A entidade, contudo, que havia recebido valores antecipadamente, não devolveu os recursos públicos, estimados em quase 9 bilhões de reais.
Nominando Diniz, Conselheiro-ouvidor do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, ao questionar a economicidade das organizações sociais no Estado da Paraíba, explicitou que, no ano de 2015, os quatro contratos de gestão em andamento no estado, cujos custos totalizaram a exorbitante quantia de R$ 830.330.000,00 (oitocentos e trinta milhões e trezentos e trinta mil reais), foram julgados irregulares quanto ao aspecto formal da escolha da entidade. Foram identificadas também irregularidades quanto ao não cumprimento de metas, atraso no pagamento da folha de pessoal e não recolhimento de contribuições sociais. O Conselheiro destacou, assim, a importância de se criar um setor de auditoria especializada em entidades do terceiro setor que exija resolutividade e impute às organizações sociais irregulares a devolução dos recursos ao erário. Por fim, o Conselheiro acertadamente observou que um estado que possui contratos de gestão ultrapassando 600 milhões não pode
<http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/11/cgu-e-pf-deflagram-operacao-contra-desvios-de-recursos-da-saude-no- maranhao>. Acesso em: 19 abr. 2018.
108 GLOBO, Jornal O. Das dez OSs que operam no município, oito estão sob investigação: A maioria das investigações teve por base 16 auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Município (TCM). 2016. Por Antônio Werneck, Elenilce Bottari. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/rio/das-dez-oss-que-operam-no- municipio-oito-estao-sob-investigacao-18494571>. Acesso em: 19 abr. 2018.
109 POLÍTICA & SAÚDE: Organizações sociais na saúde. Brasília: Instituto Alta Complexidade Política & Saúde, n. 06, 03 abr. 2017. Disponível em: <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/politica-
saude/politicaJ:www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cpd/documentos/a- edicao-ndeg01-2015-do-politica-saude/politica-saude-edicao-no-06-2017/>. Acesso em: 19 abr. 2018, p. 7-8.
considerar a utilização do terceiro setor como completar, e sim como verdadeira substituição ao SUS.
Em auditoria realizada pelo TCU110 em 2012 quanto à atuação dos gestores públicos na
prestação de serviços pelas OSS, envolvendo os Estados da Bahia, Paraná e São Paulo, constatou-se que muitos entes não se preparam adequadamente para assumir a atribuição de supervisão de forma efetiva, realizando transferências sem possuir as condições necessárias a uma supervisão adequada dos contratos de gestão. Nenhum dos entes fiscalizados também comprovou ter realizado estudos que demonstrassem ser a transferência de gerenciamento das unidades de saúde a melhor opção. Também não apresentaram critérios técnicos e objetivos que legitimassem melhores resultados pela gestão terceirizada.
Referida auditoria igualmente verificou que, ao invés da realização de estudos para subsidiar o cálculo dos custos necessários à execução do contrato e, consequentemente, do valor a ser transferido para as OSS, a partir do qual seriam formuladas metas e indicadores para subsidiar a avaliação dos resultados alcançados, muitos entes somente utilizaram “séries históricas” do próprio hospital terceirizado, sem considerar possíveis ganhos de eficiência ou as peculiaridades do modelo de gestão a ser adotado.
Em relação à qualificação e seleção das organizações sociais, constatou-se que, embora os entes fiscalizados adotassem tais procedimentos, não respeitaram o critério da objetividade, sendo as entidades qualificadas e selecionadas a partir de critérios subjetivos. Ademais, em diversos chamamentos públicos, identificou-se a participação de apenas uma organização social interessada. No tocante à seleção das organizações sociais, salienta-se que, embora não seja exigida realização de procedimento licitatório, exige-se o chamamento público, para que haja igualdade entre os postulantes e publicidade à sociedade. Assim, a qualificação e seleção por meio de critérios subjetivos vai de encontro à objetividade requerida no procedimento de qualificação pelo ente.
Além disso, novamente concluiu-se que o controle exercido por alguns dos entes fiscalizados foi falho, visto que as prestações de contas não estavam sendo analisadas adequadamente, permitindo eventuais desvios de recursos públicos. Os resultados alcançados, ademais, foram verificados de forma superficial, existindo falhas nas metas e indicadores