Le recours des autorités en vertu et dans l'intérêt de la loi

Une brève introduction situera le cadre et évitera des répétitions inutiles (1).

La lettre b de l'article 103 OJ confère la qualité pour recourir à l'administra-tion fédérale (2). La lettre c du même article - comme la lettre b de l'article 48 PA - l'accorde à des autorités fédérales, cantonales ou communales, par l'intermédiaire de lois administratives spéciales (3). Ces autorités doivent-elles participer à la procédure devant les instances précédentes (4)? Celles dont les décisions sont contestées ont-elles une obligation d'infonner (5)?

i. introduction

La qualité pour recourir des administrés assure généralement le contrôle d'une application juste et uniforme du droit fédéral, en particulier du principe de la légalité. Ce contrôle n'est toutefois pas suffisant, notamment lorsqu'il porte sur des décisions qui leur offrent à tort un avantage: le bénéficiaire ne va pas recourir et souvent il n'y a pas de tiers lésés. C'est la raison pour laquelle le législateur fédéral a conféré en plusieurs matières un droit de recours à certaines autorités ou collectivités¹⁷⁴ Cette défense de 1'intérêt public par l'entité publique (collectivité ou autorité) dans un rôle actif repré-sente une grande exception à la règle de l'intérêt digne de protection. Une nonne expresse est nécessaire afin d'établir une telle qualité pour

recou-172 173 174

ATF 99/1973 lb 211, 214, c. 4, Gemeinde Sent.

ATF 122/199611382,383, c. 2b et c, Kan/on Zürich ~ JT 1998 1 220.

ATF 1231/1997" 16,21, c. 2c, X.

PiERMARCO ZEN-RUFFINEN

rir175, dont l'entité publique est libre de décider si elle veut faire usage. Le but d'une application juste et uniforme du droit fédéral est poursuivi aussi bien par le droit de recours attribué à une autorité fédérale par l'article 103, lettre b, OJ que par celui accordé à «toute autre autorité" par l'article 103, lettre c,

OJ, c'est-à-dire aux autorités qui ne disposent pas déjà de ce droit en· vertu de l'article 103, lettre a, OJ, respectivement de l'article 48, lettre a, PA. La qualité pour recourir conférée aux cantons et aux communes sert d'abord à la protection de leurs propres intérêts publicsl76 : souvent, le législateur l'a attribuée aux cantons car la mise en oeuvre du domaine concerné relève de leur compétence, comme l'aménagement du territoire, la protection des forêts ou de la nature, mais aussi aux communes parce que leurs intérêts publics peuvent entrer en conflit avec ceux de leur cantonln

L'entité publique peut alors participer à la procédure sans être un tiers tou-ché: elle n'a donc pas à démontrer qu'elle a un intérêt particulier au recours, digne de protection au sens de l'article 103, lettre a, OJ178, car sinon elle pourrait déjà agir dans ce cadre. Elle ne bénéficie pas pour autant de ce que la doctrine suisse alémanique appelle un abstraktes Beschwerderechtl79

Cette légitimation à recourir a ses limites: le recours ne doit ni servir à faire valoir des intérêts privés ni être utilisé en faveur de l'administré. De plus, l'intérêt public visé par la norme attributive de compétence doit être menacé dans un cas concretl80 .

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ATF 127/2001 " 32, 37, c. 2c, Eidgenossisches Volkswirtschajisdepartement; 123/

1997 II 542, 544, c. 2e, Eidgenossisches Justiz- und Polizeidepartement avec la doc-trine citée ~ JT 1990 r 188.

GADOLA (1 993b) p. 1459.

KOLZIHÂNER (1998) nO 586.

ATF 125/1 999 Il 192, 196, c.2b, Eidgenossische Alkoholverwaltung und Eidgen6ssisches Finanzdeparlemenl; 1231l9971J 16,21, c. 2e, X.

Notamment GADOLA (1993b) p. 1461 et auleurs cilés note 31 et p. 1465. MOOR

(2002) p. 651 estime aussi que l'adjectifest trompeur et KéiLZlHANER (1998) nO 577 qu'il n'est pas tout à fait adéquat.

ATF 123/1 997 Il 16,22, c. 2e, X. MOOR (2002) p. 652; HANNI (2002) p. 549; JOMfNl (1999) ad art. 34 nO 41; GADOLA (1993b) p. 1464, notamment à propos de l'art. 34 LAT. KÙlzIHÀNER (1998) nO 584 estiment problématique l'exigence de cette menace concrète et demandent son abandon. Voir pour les associations ATF 123/1997 II 5, 7, c. 2e, Fondation WWF Suisse à appliquer par analogie: le simple fait d'afftnnerque le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. «Encore faut-il que la panie qui prétend tirer sa qualité pour agir de J'art. 12 LPN allègue, avec une certaine vrai-semblance, que le projet litigieux touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération».

La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace La jurisprudence le laisse entendre dans l'arrêt Melano

'8',

confirmé par la suite^l82, Le canton ou la commune n'ont qualité pour former un recours de droit administratif fondé sur les articles 12 LPN et 103, lettre c, OJ que contre les décisions qui autorisent un défrichement et non contre celles qui l'interdisent.

Ainsi, l'intérêt que fait valoir une commune en recourant contre le refus d'auto-riser un défrichement tend à augmenter la surface constructible de territoire communal et non pas à sauvegarder le paysage par la conservation de la forêt.

La poursuite d'un tel intérêt est manifestement inconciliable avec les objectifs de la LPN, «car elle reviendrait pratiquement à modifier les caractéristiques du paysage contrairement aux objectifs visés par ladite loi»,

C'est la raison pour laquelle on ne doit pas permettre à l'entité publique de recourir dans l'intérêt d'un tiers lorsque celui-ci y renonce, sauf si une ques-tion de principe se pose ou si la décision met en cause l'intérêt public lui-même^'83• Ce type de qualité pour recourir est conféré uniquement pour réaliser les objectifs qu'une loi poursuit dans un domaine déterminé. En faire une qualité générale pour recourir détoumerait l'institution.

Notons que l'article 103, letlre b, OJ, qui confère un droit de recours général à l'administration fédérale, n'a pas d'équivalant dans la PA. En revanche, l'article 103, lettre c, OJ, respectivement l'article 48, lettre b, PA, n'accorde pas un droit général de recours aux autorités. Une loi administrative spéciale doit le prévoir; elle n'accorde pas toujours à l'autorité un droit de recours intégral (devant toutes les instances).

2. La qualité pour recourir de l'administration fédérale selon l'article J 03, lettre b, OJ devant le Tribunal fédéral

Selon l'article 103, lettre b, OJ, le Département ou l'Office^l84 compétent dans le domaine concerné ont qualité pour recourir contre les décisions can-tonales de dernière instance ou fédérales lorsqu'elles émanent de commis-sions fédérales de recours ou d'arbitrage, ou encore contre les décisions d'organismes indépendants de l'administration chargés de tâches d'intérêt public. Les décisions relèvent donc toutes d'instances indépendantes de l'ad-ministration fédérale. Ce droit de recours sert à la Confédération et dans son intérêt d'instrument de contrôle pour une application juste et uniforme du

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ATF 10911983 lb 339, 342, e. 2b, M ~ JT 1985 1 548; DEP 1988205, e. 1 non publié (TF, 20.04.1988).

ATF 12311997 Il 16, 22, e. 2e, X.

MOOR (2002) p. 650; HANER (2000) nO 910 ss.

Sur délégation.

PlERMARco ZEN-RUFFINEN

droit fédéral'85. La loi ne le soumet à aucune condition: l'administration n'a donc pas à prouver un intérêt digne de protection, au sens de l'article 103, lettre a, OJ. Il ne peut pas non plus être subordonné à la participation à la procédure antérieure, comme cela résulte d'ailleurs explicitement de l'obli-gation de notifier à ces autorités la décision attaquable (art. 103, let. b infine, 0J)'86 Toutefois, lajurisprudence a posé quelques limites. Le droit de recours de l'administration fédérale est subordonné à la condition que l'intérêt public visé par la loi attributive de compétence paraisse menacé dans un cas con-cret'87, raison pour laquelle il ne s'agit pas d'un recours purement abstrait Cabs/rak/es Beschwerderecht)'88. Il ne peut pas servir à imposer des inté-rêts privés ou être utilisé en faveur des administrés '89, sauf dans l'hypothèse où l'intérêt public serait également menacé. Les cantons et les communes ne peuvent se prévaloir de l'article 103, lettre b, OJ, qui concerne uniquerpent les autorités fédérales.

L'article 84, lettre a, du projet LTF reprend la règle de l'article 103, lettre b, 01. Il n'élargit pas la qualité pour agir de l'administration fédérale, si ce n'~st que le recours pourra dorénavant porter aussi sur un acte normatif canto-nal'90 Actuellement, l'attribution à des offices de la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral est faite soit par une loi fédérale, soit par une ordonnance du Conseil fédéral. Selon le projet de LTF cette compétence sera désormais attribuée par voie d'ordonnance^{'91 .}

Trois exemples de dispositions de droit fédéral déléguant à un Office fédéral la compétence de recourir:

ATF 127/2001 II 32, 35, e. lb, Eidgenossisches Volkswirtschaflsdepartement; 125/

1999 II 633, 635, c. 1 a, Eidgenossisches Justiz-und Polizeideparlement; 125/1999 II 326,329, e. 2e, X ; 123/19971116,21, e. 2e, X;

ATF 12712001 II 32, 35, e. lb, Eidgenossisches Volkswirtschaftsdepartement; 116/

J 990 lb 418, 433, c. 3h, Associazione svizzera deI traffico e Fondazione svizzera per la tutela dei paesaggio = JT 1992 1 537.

ATF 12712001 II 32, 35, c. lb, Eidgenossisches Volkswirtschaftsdepartement; 125/

1999" 326, 329, e. 2e, X; 123/1997" 16, 22, e. 2e,X HANER (2000) nO 972; KOLZ/

HANER (1998) nO 577; GADOLA (1993b) p. 1465.

Moo. (2002) p. 651; KOLzlHÂNER (1998) nO 577.

ATF 123119971116,21,e.2e,X

Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 4000,4127-4128. Il faut aussi relever que la qualité pour agir est étendue à la Chancellerie fédérale.

Projet de loi fédérale sur le Tribunal fédéral. Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 200 l, FF 2001 4000, 4128.

,

₁

i

La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace

- Aménagement du territoire (ar/. 48, al. 4, OAT)

L'Office fédéral du développement territorial est autorisé à inteljeter un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral19'.

- Protection de l'environnement (art. 56, al. 2, et 57 LPE)

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) est habilité à user toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par les autorités cantonales en applica-tion de la présente loi.

- Protection des forêts (art. 46, al. 2, LFo)

L'OFEFP a qualité pour exercer les recours prévus par le droit fédéral ou par le droit cantonal pour contester les décisions prises par les autorités cantonales en ce qui concerne l'application de la LFo et de ses dispositions d'exécution.

3. La qualité pour recourir des autorités selon l'article J 03, leltre c, OJ

L'article 103, lettre c, 01, comme d'ailleurs l'article 48, lettre b, PA, confère également la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral à toute autorité, mais uniquement lorsqu'une loi spéciale lui accorde le droit de recours. Seu-les seront mentionnées les lois fédérales spéciales qui concernent notre sujet.

Elles confèrent un droit de recours aux autorités fédérales, aux cantons et aux Communes. Ce droit est attribué aux autorités de ces collectivités que la Confédération, auteur de la norme, ne peut pas désigner elle-même sans empiéter sur leur compétence 193

Ces lois spécifiques peuvent habiliter les autorités à utiliser toutes les voies de recours prévues non seulement par le droit fédéral, mais aussi par le droit cantonal, contre des décisions rendues par des autorités cantonales dans les domaines concernés. Ainsi, le droit fédéral a expressément habilité certaines autorités fédérales, cantonales ou communales, à recourir devant une ins-tance cantonale. Parfois même, il a permis à une autorité cantonale et/ou fédérale de recourir devant une instance fédérale. Il se peut que le droit de recours soit limité à des points particuliers.

Nous avons vu que la qualité pour recourir doit être attribuée expressément par une norme juridique. Elle se trouve généralement dans une loi 194.

Toute-192

193 194

ATF 12011994 lb 48, 50, c. la, Bundesam/ for Raumplanung ~ JT 1996 1 561;

118/19921b 335, 338, c. lb, Bundesam/for Rallmplanung ~ JT 1994 1432.

MOOR (1999) p.97.

Art. 56, al. l, LPE; 46, al. 2, LFo; 26a, al. l, de la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 199/ (LFSP; RS 923.0).

PffiRMARco ZEN-RUFFINEN

fois, selon le Tribunal fédéral, une ordonnance suffit, en application des arti-cles 103, lettre b, OJ et 48, lettre b, PAI95 HANER exige à juste titre une délégation législative: la qualité pour recourir est tellement importante en procédure que cette exception au système général doit relever du législateur et être clairement réglée^l%. Une loi est même nécessaire lorsque le droit fédéral accorde à l'autorité la qualité pour recourir devant une instance can-tonale, puisqu'il y a là un empiètement sur la compétence des cantons en matière de procédurel97 • L'article 84,lettre e, du projet LTF reprend la règle de l'article 103, lettre c, OJ et réserve désormais all législateur fédéral la compétence d'accorder la qualité pour recourir à d'autres autoritésl98 •

Quelques exemples:

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Qua/ité pour recourir attribuée à une autorité fédérale

Protection de l'environnement (art. 56, al. l, LPE), protection de la nature (art.

12b, al. 2, LPN), protection des forêts (art. 46, al. 2, LFo), protection des eaux (art. 67a, al. l, LEaux), protection des eaux et des biotopes (art. 26b, al. l, LFSP), routes nationales (art. 16, al. 2, et 24, al. 2, de la loi fédérale sur les routes nationales du 8 mars 1960 [LRNjI99Jet chemin de fer (art. 18m, al. 3, LCdF). Dans tous ces cas, l'Office compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral ou cantonal.

Qualité pour recourir attribuée aux cantons ou aux communes:

- Aménagement du territoire (art. 34, al. 2, LAT)

Les cantons et les communes ont qualité pour interjeter un recours de droit administratif au Tribunal fédéral en matière d'expropriation matérielle, de recon-naissance de la confonnité à la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et d'autorisation exceptionnelle de construire (art. 24-24d LAT).

- Protection des forêts (arl. 46, al. 3, LFo)

Le droit de recours des cantons et des communes est régi par l'article 12 LPN.

1\ porte aussi sur les décisions prises en vertu des articles 5 (défrichement), 7 (compensation du défrichement), 8 (taxe de compensation), 10 (constatation de la nature forestière), 12 (insertion des forêts dans les plans d'affectation) et 13 (délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir) LFo.

Par exemple, l'art. 48, al. 4, OAT: ATF 120/1994 lb 48, 50, e. le, Bundesamt for Raumplanung = JI 19961561 (considérant non traduit); 11811992 lb 335, 338, c. 1 b, Bundesaml for Raumplanung = JT 1994 1 437_

HÂNER (2000) nO 909.

MOOR (2002) p. 652.

Message concernant la révision totale de l 'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 20014000,4129.

RS 725.11.

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La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace

- Prolee/ion de l'environnement (art. 56, al. 2, e/57 LPE)

Le libellé de la qualité pour recourir des cantons et des communes des articles 56 et 57 LPE n'est pas le même. Qu'en est-il?

Article 56. alinéa 2: lorsque les atteintes émanent d'un canton voisin, les

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