Propositions, options stratégiques et recommandations
VIII. Recommandations concernant la redevance forestière annuelle (RFA)
Il y a bien une question spécifique de la RFA au Cameroun, du fait de son mode de fixation particulier à travers un mécanisme d’adjudication. Pour que le système d’adjudication fonctionne de manière satisfaisante, plusieurs conditions sont nécessaires, dont une bonne qualité et accessibilité de l’information préalable.
La question de l’information :
L’hétérogénéité des forêts concédées (fréquence et répartition des essences, qualité, zones improductives) n’est pas toujours bien estimée par les sondages où les inventaires de reconnaissance à grande échelle qui peuvent exister, et l’asymétrie d’information entre offreurs n’est jamais comblée du fait de l’information publique limitée (pas de mise sur Internet des données publiques d’inventaires sur les UFA, par exemple). La durée légale de 45 jours entre la publication des UFA qui vont être mises en adjudication et la date limite de dépôt des dossiers d’offre est trop courte pour que tous les exploitants intéressés puissent effectuer des sondages significatifs, une durée de 3 ou 6 mois serait plus adaptée. Cette information limitée augmente les risques d’erreurs d’appréciation, qui peuvent se transformer en risque économique pour l’entreprise.
Les capacités d’adaptation à une ressource différente de celle attendue dépendent de plusieurs facteurs (capital disponible, marchés accessibles, capacités industrielles, etc.) qui ne sont pas toujours bien maîtrisés par les opérateurs eux-mêmes : ceux-ci ne sont pas dotés d’une information illimitée, disposent de capacités de prévision plus ou moins bornées, et peuvent se tromper dans leurs évaluations. Les entrepreneurs doivent, il est vrai, savoir prendre des risques, mais on pense surtout aux employés qui risquent leur salaire avec peu de chances de trouver des activités salariées alternatives.
Le problème de la fixité du montant de la RFA sur longue période :
La foresterie tropicale est soumises à des fluctuations de prix propres à un marché des « commodités » (produits standardisés aux qualités connues des acheteurs, le prix étant le principal facteur de différenciation et de compétition entre le producteurs ; il s’établit généralement au niveau mondial sous forme de cours). Or, l’offre financière pour le niveau de la RFA se fait pour la durée de la concession (15 ans), tandis que les cours du bois peuvent évoluer à la hausse mais aussi à la baisse, ce qui peut constituer un facteur de risque pour l’industrie. En outre, il est difficile de prévoir comment évolueront un certain nombre de facteurs de coûts (par exemple le carburant) ou l’apparition de contraintes sylvicoles nouvelles (comme le relèvement des DME pour plusieurs essences principales dans les concessions aménagées). Or, il est possible d’introduire une certaine dose de flexibilité dans le système de la RFA pour diminuer le risque.
Respecter l’équité liée à la concurrence au cours de l’adjudication :
Deux aspects méritent d’être signalés. Le premier est que les adjudicataires des attributions de 1996 et 1997 ont bénéficié de circonstances de concurrence faussée que n’ont pas rencontré, pour la plupart, les adjudicataires des UFA attribuées à partir de 2000. Il n’est donc pas justifié que les adjudicataires des UFA attribuées sans réelle concurrence bénéficient des mêmes aménagements de la RFA que ceux qui ont obtenu leur titre au terme d’une procédure réellement concurrentielle.
Le second est qu’il ne faut pas oublier que les adjudicataires qui « découvrent » après coup qu’ils ont fait une offre trop élevée par rapport aux possibilités de la forêt, l’ont emporté sur des concurrents qui, eux, avaient fait des offres appropriées. Il serait totalement inéquitable vis-à-vis des concurrents
battus d’accepter une révision à la baisse de la RFA pour certains offreurs trop optimistes, et
plusieurs opérateurs ont formulé cette remarque lors des discussions avec la mission. D’autant qu’il n’est pas exclu que certaines offres élevées ne découlent d’un calcul stratégique : anticipation d’un arrangement ultérieur avec l’autorité, ou pari d’une certaine impunité en cas de non paiement de la RFA. De tels calculs ont été déjoués par le système de sécurisation des recettes fiscales, mais le laps
de temps trop important entre le constat de défaut de paiement de la RFA (et de la caution) pour 3 sociétés et le retrait de leurs concessions (près de 3 ans) montre que de tels calculs ont été tentés.
Répercuter la baisse de la possibilité forestière annuelle sur le niveau de la RFA :
Les normes d'aménagement conduisent à une remontée des diamètres minimaux d'exploitation (DME) sur les UFA pour les « essences aménagées ». Ces remontées de DME impliquent une diminution de la possibilité forestière (volume récoltable) au sein du groupe des essences aménagées, groupe constitué des essences les plus abondantes et/ou des essences les plus récoltées27. Les plans d'aménagement analysés (travail en cours) montrent que des réductions de 15 à 20 % du volume exploitable au sein d’essences comme l’Ayous ou le Sapelli ne sont pas rares. Or, cette réduction du volume exploitable
n’était pas prévisible lors de l’adjudication. La mission propose l’application d’une formule simple
qui réduirait le montant de la RFA à payer en fonction du pourcentage de réduction du volume
entraîné par les remontées des DME.
La formule de réduction de la RFA pour tenir compte de l’impact de la réduction de la possibilité annuelle suite aux remontées des DME est la suivante :
Pour les essences 1, 2, 3 les plus exploitées l’année t-1 :
[volume récolté en t-1] x [1 - pourcentage de réduction de la possibilité annuelle dans l’essence] = volume théorique récolté après remontée des DME (VTR) dans l’essence. On fait l’hypothèse (très simplificatrice) que la récolte par essence est constante d’une année sur l’autre pour un DME donné
On calcule le VTR pour les 3 essences les plus exploitées en additionnant les VTR de chacune des 3 essences
[volume récolté en t-1] des 3 essences / [Volume Théorique Récolté après remontée des DME] des 3 essences = Pourcentage de réduction de la récolte théorique sur les 3
essences (PRT) = Pourcentage de réduction proposé pour la RFA
Une autre manière de définir le principe du calcul est de dire qu’on rapporte le volume « récolte sous DME-AME » au volume « récolte sous DME-ADM » constaté l’année précédente pour les 3 essences les plus exploitées. Le pourcentage obtenu est appliqué à la RFA
Exemple de calcul :
Les chiffres sont en m3 – En grisé, les pourcentages retenus pour le calcul Rang
essence exploitée
DME-ADM DME-AME Solde Pourcentage Récolte t-1 Récolte AME (théorique année t) Réduction théorique Fraké 874 912 385 927 -488 985 -56% 2 Tali 564 844 373 085 -191 759 -34% 7 037 4 648 (2 389) Ayous 367 604 248 154 -119 450 -32% 1 Sapelli 306 465 256 489 -49 976 -16% 15 622 13 074 (2 548) Padouk 65 073 53 556 -11 517 -18% Bahia 56 227 31 211 -25 016 -44% 3 Assamela 6 795 5 711 -1 084 -16% 449 377 (72) 23 108 18 100 21.67% 27
Certains plans d'aménagement utilisent une faille du logiciel TIAMA pour éviter, en toute légalité, de mettre dans le groupe des essences aménagées certaines essences de valeur, sans considérer les éventuels problèmes de régénération de l’essence qui ressortiraient de sa distribution en classes diamétriques (même principe que la pyramide des ages des démographes).
Le pourcentage de 21,67% est celui proposé pour la baisse de la RFA – pour les UFA qui seraient concernées par cette mesure (voir le paragraphe concernant la restriction proposée pour l’application de cette mesure).
Cette formule est simple, et elle combine le pourcentage de réduction de la possibilité des principales essences sur pied et le poids relatif des essences dans le « tiercé » (ou « Top 3 ») des 3 premières essences exploitées l’année précédente. Elle est équitable en ce sens qu’elle prend en compte les pratiques réelles de récolte de l’exploitant et les conséquences de réduction de la possibilité forestière sur ces essences exploitées, c'est-à-dire là où l’impact est tangible pour l’opérateur.
Autre avantage : les essences « non aménagées » (c'est-à-dire exclues de l’obligation de remontée des DME en cas de taux de reconstitution insuffisant) et importantes dans les récoltes (dans le « tiercé » ou Top 3) ne sont pas prises en compte dans l’indice puisqu’elles ne souffrent pas de réduction des volumes. Dans l’exemple ci-dessous, on voit que la première essences récoltée (le sapelli) n’a pas été « aménagé », ce qui veut dire que son pourcentage de baisse théorique de possibilité est de 0% ; et ce 0% va peser dans l’indice final, en proportion de l’importance du sapelli dans la récolte du Top 3. Si l’on ne prenait pas en compte l’importance relative de chaque essences dans le Top 3 (des essences récoltées l’année précédent), l’indice de réduction serait de : (51% + 0% + 0%) / 3 = 17%. Par le jeu de la pondération, il est de 7,05% (réduction proposée pour la RFA)
Rang essence exploitée
DME-ADM DME-AME Bonus Solde Pourcentage récolte t-1 Récolte AME Réduction théorique 2 Ayous 343 170 161 232 7 745 -174 193 -51% 5 365 2 642 (2 723) 1 Sapelli 610 233 610 233 0 0% 29 279 29 279 0 Fraké 909 759 628 382 22 687 -258 690 -28% Padouk 131 456 71 737 2 973 -56 746 -43% Iroko 53 274 53 274 0 0% Sipo 35 286 32 270 1 643 -1 373 -4% 3 Tali 305 809 305 809 0 0% 3 984 3 984 0 38 628 35 905 7.05%
Pour les nouvelles concessions (sans référence sur la récolte de l’année précédente), la solution la plus simple est que le Top 3 retenu comporte les 3 principales essences exploitées au Cameroun, dans l’ordre : ayous, sapelli, tali.
Pour « initialiser » le mécanisme, le plus simple est de prendre les données SIGIF 2005. Cette réduction, une fois effectuée, n’a pas à être révisée. Cette mesure à vocation à être instaurée une fois
pour toutes – après la validation du plan d'aménagement par le MINFOF. Si éventuellement les DME
sont à nouveau revus à l’occasion de la révision du plan d'aménagement (tous les 5 ans, selon la loi), alors le même exercice pourra être fait à nouveau.
Cette formule ne présente pas d’inconvénients pour la diversification des récoltes vers des essences peu exploitées mais abondantes : si, dans les deux exemples précédents, les exploitants accentuent leur effort sur le fraké, ce sera un gain net par rapport à la situation antérieure, et ils n’auront pas souffert de la réduction de la possibilité d’une essence qu’ils n’exploitaient que de manière marginale au moment de la mise en place du nouveau taux de RFA.
Restriction du champ d’application de la mesure
Comme on l’a vu dans la partie sur les diagnostics, il existe une forte disparité des niveaux de RFA, disparité liée aux conditions de la concurrence dans les différentes adjudications. Les 34 UFA attribuées lors des adjudications des années 1996 et 1997 ont vu leur RFA fixée à 1500 FCFA par hectare. Les UFA attribuées à partir de 2000, ont – sauf exceptions liées à l’absence de concurrence – des niveaux de RFA nettement plus élevés (plus de 3350 FCFA/ha en moyenne). L’introduction de ce
mécanisme serait donc l’occasion de réduire l’écart entre les RFA « d’avant 2000 » et celles « d’après 2000 », en n’accordant le bénéfice de la révision qu’aux UFA dépassant un certain seuil.
Pour fixer ce seuil, le gouvernement dispose de plusieurs possibilités :
1. réserver l’application de la révision qu’aux UFA dont la RFA est supérieure à la moyenne de toutes les soumissions retenues (soit au dessus de 2768 FCFA/ha) ;
2. …. aux UFA dont la RFA est supérieure à la moyenne des RFA issues des adjudications effectuées depuis 2000 (soit au dessus de 3353 FCFA/ha)
3. soit définir un seuil arbitraire supérieur à 1500 FCFA par ha. Six UFA ont un niveau de RFA compris entre 2768 et 3353 FCFA/ha.
La mission recommande la solution 1, avec une clause supplémentaire mentionnant qu’en aucun cas la RFA révisée ne peut descendre en dessous du prix plancher de 1000 FCFA/ha.