O Estatuto da Cidade é, em grande parte, produto da articulação persistente de diversos setores da sociedade em torno da questão urbana. A Lei Federal instituiu uma nova ordem jurídico-administrativa no país ao reunir, em um mesmo texto, um conjunto de normas públicas e de interesse social que tratam de regular o uso da propriedade urbana em prol da coletividade, da segurança, do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental, delineados pela Constituição de 1988.
Segundo Fernandes (2010), o Estatuto da Cidade pode ser visto a partir de quatro dimensões principais: uma conceitual, que explicita o princípio constitucional central das funções sociais da propriedade e da cidade e os outros princípios determinantes da política urbana; uma instrumental, que cria uma série de instrumentos para materialização desses princípios da política urbana; uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gestão urbana; e, por fim, uma dimensão de regularização fundiária dos assentamentos informais consolidados.
Quanto à interação dessas dimensões, especificamente com a questão ambiental, Willeman (2007) observa que o Estatuto da Cidade passou a se relacionar aos aspectos de proteção do meio ambiente, como já foi mostrado anteriormente, constituindo um direito urbano-ambiental, ramo do direito que procura contemplar a dimensão urbanística e os princípios de proteção ambiental de maneira interdisciplinar, algo que acabou por revelar uma concepção holística sobre o meio ambiente. Por outro lado, Torres (2007) salienta que a lei não trata diretamente de normas de cunho ambiental. Apesar da preocupação central do Estatuto da Cidade ser a questão urbana, ou seja, o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, é inegável que tais aspectos reflitam, ainda que de maneira implícita e concisa, as características do “ambiente natural” que lhes são transversais.
No que se refere ao conteúdo do Estatuto da Cidade, Torres (2007) elenca algumas diretrizes e os principais instrumentos em que é possível notar referências implícitas ou explícitas às questões ambientais. Quanto às diretrizes gerais, o autor identifica os seguintes incisos no artigo 2º:
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – f) e g) ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental;
VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais (BRASIL, 2001).
Quanto aos instrumentos de política urbana, responsáveis por contribuir na orientação para a gestão das cidades, o autor destaca:
a) parcelamento, edificação ou uso compulsórios: através dessa ferramenta, o Poder Público poderá determinar o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. Caso as obrigações não sejam atendidas, o proprietário estará sujeito à cobrança do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo, durante cinco anos consecutivos. Ao findar esse prazo, o município desapropriará o imóvel com pagamento em títulos da dívida pública. Rolnik (2001) explica que o intuito desses instrumentos (considerando também o IPTU progressivo e a desapropriação) é combater a retenção especulativa de terrenos e a expansão horizontal ilimitada das cidades sobre áreas ambientalmente vulneráveis ou preservadas, ou até mesmo para reduzir a necessidade de altos investimentos na ampliação de redes de infraestrutura, tais como pavimentação, saneamento, iluminação e transporte para áreas estendidas das cidades;
b) instrumentos tributários e financeiros: entre esses, destacam-se o próprio IPTU, a contribuição de melhoria e os incentivos ficais e financeiros. Esses instrumentos também forçam o parcelamento, a edificação ou utilização do solo urbano, porém o Poder Público pode atuar de maneira oposta incentivando ou desestimulando a execução de empreendimentos em terrenos vazios dentro das cidades e não nas áreas verdes da periferia;
c) limitações administrativas: podem ser das mais variadas possíveis, de forma que o município pode controlar o exercício do direito de propriedade sobre imóveis e edificações urbanas, através de imposições previstas na lei como, por exemplo, limitações quanto à altura máxima de uma edificação, a fim de controlar a qualidade do meio ambiente urbano, como a insolação, ventilação e aspectos estéticos;
d) tombamento: empregado para proteger bens do patrimônio histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico, como integrantes do meio ambiente construído. Não deve ser aplicado para proteção do meio ambiente natural, uma vez que há a proteção legal através do Código Florestal;
e) unidades de conservação: com esse instrumento, o município pode criar áreas de preservação ambiental, divididas em: Unidades de Proteção Integral, que tem o intuito de preservar a natureza, possibilitando apenas o uso indireto dos recursos naturais; e as Unidades de Uso Sustentável, que procura compatibilizar a conservação da natureza e o uso sustentável de uma parte de seus recursos;
f) preempção: reserva ao Poder Público o direito de adquirir um imóvel urbano de sua preferência, sempre que necessitar de áreas para criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; e proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
g) solo criado (ou outorga onerosa): possibilita o exercício do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico7 mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. Fica a cargo do Poder Público estabelecer a fórmula para o cálculo da contrapartida, que deverá considerar as consequências negativas da flexibilização do coeficiente de aproveitamento, tais como a sobrecarga na infraestrutura e nos serviços urbanos, bem como no meio ambiente;
h) operações urbanas consorciadas (OUC): trata-se de um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área da cidade transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. Através desse instrumento, negocia-se com os demais consorciados a modificação de uma série de parâmetros urbanísticos referentes aos índices, parcelamento, uso e ocupação do solo, e normas edilícias;
7 O coeficiente de aproveitamento é um número que, multiplicado pela área do lote, indica a quantidade máxima
i) zoneamento ambiental: nada mais é que um instrumento que possibilita os municípios definirem a ocupação e destinação de áreas geográficas para que elas atendam a sua vocação geoeconômica e ecológica;
j) transferência do direito de construir: instrumento que autoriza o proprietário do imóvel urbano a exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir previsto no PD ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o imóvel for necessário, entre outros aspectos, para fins de preservação, considerando o interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural.
Torres (2007) menciona ainda em seu trabalho o PD, o EIV e o EIA como os demais instrumentos de política urbana que abordam aspectos inerentes à questão ambiental. Essas ferramentas serão tratadas com maiores detalhes nas seções seguintes.
Somando-se aos instrumentos ora mencionados, Rolnik (2001) destaca também aqueles orientados para a regularização fundiária de áreas irregularmente ocupadas, o que de certa forma tem relevantes contribuições para o meio ambiente do ponto de vista de sua degradação e poluição. A lei previa em seu texto original o usucapião para regularizar a posse de terrenos privados e a concessão do direito real para imóveis públicos ocupados, uma vez que parte significativa dos assentamentos irregulares é composta por posses de propriedades privadas ou públicas abandonadas ou sem utilização, além da dificuldade de se obter o registro de titularidade nos cartórios e dos longos processos judiciais. Quando o Estatuto da Cidade foi sancionado, o presidente vetou todos os artigos relacionados à concessão do direito real, porém manteve o usucapião. Isso significa que os imóveis públicos ocupados, na sua grande maioria por favelas, não eram tratados por legislação federal, o que dificultava a regularização de bairros inteiros assentados sobre propriedades estaduais ou federais.
Nota-se que uma das principais funções da Lei Federal é apoiar os governos municipais no enfrentamento das questões urbanas, sociais e ambientais que afetam diretamente a vida de grande parte dos brasileiros que vivem em cidades. Para que isto ocorra, Maricato (2010) esclarece que a lei delega aos municípios a competência de implementar as diretrizes gerais da política urbana, de forma que os preceitos definidos pelo Estatuto da Cidade devem se subordinar ao PD municipal, quando for obrigatório para o município, e este, por sua vez, deve determinar que os instrumentos urbanísticos se submetam à lei complementar municipal (ou lei específica). O PD recebe, então, um papel fundamental no desenvolvimento da política urbana, ambiental e social dos municípios.