A participação direta da sociedade nos processos de gestão tem um papel fundamental para a ampliação do direito de cidadania, uma vez que se trata de um dos princípios que compõe a gestão democrática das cidades, defendido desde a proposta final da Emenda Popular pela Reforma Urbana, como bem lembra Cardoso (1997). A materialização deste princípio se dá através da proposição de leis e processos de elaboração e implantação de políticas urbanas, em que é enfatizada a representação das entidades comunitárias.
Posteriormente, como também observa Cardoso (1997), o texto constitucional consagrou a participação popular como parte constitutiva da ideia de soberania popular, estabelecendo no país o princípio de democracia mista, ou seja, representativa e participativa. Para tanto, foram instituídos instrumentos como iniciativa popular, plebiscito e referendo, aplicáveis pelas três esferas de governo, em que foi possível observar maiores avanços e inovações nas áreas de saúde e meio ambiente.
O princípio da gestão democrática das cidades é então absorvido e reforçado pelo Estatuto da Cidade ao prever no capítulo IV, ainda que de maneira genérica, a definição sobre o tema e seus respectivos instrumentos. O artigo 43 do referido capítulo expõe as seguintes ferramentas: I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001).
Nas palavras de Bucci (2002) citada por Sant’Anna (2007):
A plena realização da gestão democrática é, na verdade, a única garantia de que os instrumentos de política urbana introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade [...] não serão meras ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas, ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos, sem exclusões (BUCCI, 2002 apud SANT’ANNA, 2007, p. 209).
Um detalhamento do tema sobre a gestão democrática das cidades através das iniciativas de participação popular é dado pelo Estatuto da Cidade ao estabelecer no artigo 2º, inciso XIII,
a realização de audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população (BRASIL, 2001).
Quanto ao EIV, apesar de não estar expressamente prevista a realização de audiências no capítulo que trata do instrumento no Estatuto da Cidade, Rocco (2009) esclarece que não há dúvidas quanto à obrigatoriedade desta etapa, uma vez que as características dos empreendimentos contidas no artigo 2º, inciso XIII, acima mencionadas são as mesmas que levam à exigência do EIV. Dessa forma, a realização de audiências deve constar na legislação municipal ou em normas regulamentares com o intuito de impedir conflitos com as regras gerais presentes na lei federal.
O envolvimento da comunidade no processo do EIV é fundamental para que se construa um processo participativo de gestão, uma vez que passam a ser conhecidas a estrutura da vizinhança onde o empreendimento será instalado, os problemas e as soluções que poderão surgir. É recomendável que este processo aproveite as informações verificadas pela população, de forma que o desenvolvimento local seja promovido, impulsionando o aproveitamento das propriedades em prol do interesse público (SANT’ANNA, 2007).
Conforme aponta Rocco (2009), as audiências públicas apresentam papel fundamental nesse sentido, pois é através delas que a população avalia a pertinência e a oportunidade da implantação do empreendimento de impacto na ordem urbanística, além de considerar as propostas relacionadas às medidas mitigadoras e compensatórias, compatibilizando-as com as reais necessidades da comunidade. Em outras palavras, Sant’Anna (2007) esclarece que é a oportunidade da população expor as suas preocupações, opiniões e necessidades, tornando-se parte integrante da decisão final e levando os seus valores ao conhecimento do empreendedor e da comissão técnica decisória.
Nascimento (2013) enxerga a necessidade da participação pública em dois momentos no trâmite do licenciamento urbano pautado no EIV: o primeiro na fase embrionária da elaboração do estudo e o segundo depois do estudo concluído. O primeiro aspecto está relacionado às consultas prévias à população durante o desenvolvimento do estudo para a obtenção de sugestões e críticas ao projeto, pois é ela que possui informações precisas sobre a região de estudo; enquanto o segundo está relacionado à consulta dos documentos integrantes do processo por qualquer interessado no órgão público municipal, nesse caso o RIV, quando posteriormente poderá ser convocada a audiência pública, conforme já mencionado.
Santa’Anna (2007) destaca que os grupos ou os indivíduos convidados a participar da audiência pública, ou seja, os integrantes da comissão técnica, o empreendedor e o público em geral deverão ter as suas funções básicas estabelecidas na legislação municipal a fim de garantir a ordem e a transparência do processo. O papel de cada participante é indicado por Ribeiro (2004, apud SANTA’ANNA, 2007):
a) ao empreendedor e ao grupo de consultores que elaborou o EIV caberão as explicações e justificativas do projeto e do Estudo de Impacto de Vizinhança, descrevendo as metodologias utilizadas, os principais impactos e justificativas de suas condições;
b) aos especialistas técnicos do setor público ou privado e aos representantes de universidades e institutos de pesquisa caberão as opiniões e pareceres objetivos sobre os dados apresentados, as metodologias escolhidas e as conclusões formuladas no EIV;
c) ao público em geral e às organizações não-governamentais caberão os comentários às informações fornecidas no EIV, assim como sugestões quanto às soluções apresentadas nas conclusões do Estudo;
d) à comissão técnica municipal responsável pelo recebimento do EIV, bem como pela emissão de parecer final, caberá o fornecimento de uma audiência justa e transparente. Essa comissão também deverá integrar os resultados da discussão ao processo decisório. Caberá, ainda, à comissão verificar se todas as informações solicitadas, seja na lei específica, seja durante o processo de análise do EIV, foram fornecidas. Deverá assegurar-se de que as metodologias utilizadas foram adequadas, de que todos os problemas foram enfrentados e de que as conclusões são válidas e bem dimensionadas (RIBEIRO, 2004 apud SANT’ANNA, 2007, p. 212).
Por outro lado, Sant’Anna (2007) esclarece que a audiência pública não tem caráter decisório. Ao contrário disso, os indivíduos convidados a participar da sessão deverão receber as cópias das atas de audiência, com o escopo básico onde são explicitadas as preocupações e interesses da comunidade, para considerá-lo na decisão final.
Questiona-se, portanto, a eficácia da participação pública nos processos de licenciamento urbano com EIV, pois na prática, esta etapa geralmente ocorre em fases finais de avaliação do estudo com a divulgação do RIV, ao invés da proposição do envolvimento mais ativo da população na análise do empreendimento desde o pedido de licença. Esse argumento fundamenta-se através da discussão de Leroy, Acselrad e Mello (2009) que, ao analisarem quatro empreendimentos de grande impacto socioambiental, afirmam que o licenciamento de um projeto é desconhecido pelos moradores da localidade onde se prevê a instalação até a realização da audiência pública, ou seja, as empresas tendem a não divulgar o projeto até o momento que é obrigado a vir a público de forma que estes acabam aparecendo repentinamente, normalmente quando o RIMA já está pronto e o pedido de licenciamento tramitando silenciosamente nos órgãos ambientais. Dessa forma, conclui-se que a realização de audiências pode acabar assumindo um papel que pouco interfere nas medidas mitigadoras ou
compensatórias adotadas pelo empreendedor, tendo em vista as demandas da população sobre o empreendimento que será instalado.