O processo de urbanização no Brasil intensificou-se na década de 1930 como reflexo da crise mundial que se instaurou em 1929 e afetou o ciclo do café paulista forçando o deslocamento de um grande número de desempregados do campo em direção aos núcleos urbanos. No entanto, é entre as décadas de 1950 e 1970 que esse processo se agudizou com o estímulo à produção fabril pós Segunda Guerra Mundial, os investimentos em infraestrutura de transportes e comunicação no chamado “período desenvolvimentista” (CHAFFUN, 1996 apud BASSUL, 2010).
Se de um lado a demanda por emprego, moradia e serviços públicos nas áreas urbanas aumentou consideravelmente em meio a este processo, por outro lado as administrações municipais tentaram lidar com as transformações aceleradas das cidades, ainda que estivessem inteiramente despreparadas para tal. Bassul (2010) aponta que não havia recursos financeiros disponíveis, meios administrativos adequados e nem mesmo instrumentos jurídicos específicos. As prefeituras municipais destinavam seus escassos recursos para investimentos do setor privado baseando-se em normas e padrões urbanísticos moldados pelo capital imobiliário. A “renda urbana” concentrava-se e a cidade se dividia entre aqueles poucos que se beneficiavam destas transformações em curso e aqueles muitos que tinham os seus direitos de cidadania refutados.
As cidades assistiam então à precarização das condições de vida típica das “cidades periféricas”, o que para Maricato (2010), combinavam os lucros especulativos oriundos da retenção ociosa de terras urbanas, a segregação socioespacial, a ausência de políticas sociais em escala significativa e a falta de alternativas habitacionais para a população de baixa renda reguladas por legislação urbanística e inseridas na cidade formal, ou seja, na cidade atendida
pelos planos e leis. Como consequência desse quadro, observou-se a instalação de diversas formas de moradia resultantes de loteamentos clandestinos ou de invasões de terras que levaram ao início da formação das favelas, geralmente em áreas periféricas e ambientalmente vulneráveis, como em beira de córregos, encostas deslizantes, várzeas inundáveis, áreas de proteção de mananciais e mangues, além de uma série de outros problemas relacionados à saúde e segurança.
Maricato (2010) ressalta que ao se observar a quantidade de terras invadidas por pessoas para morar por falta de alternativas, o número é tão alto que muitas vezes acabam sendo consentidas pelo Estado, mesmo indo contra as leis urbanísticas e de proteção ambiental. Segundo a autora, “já que todos precisam de um lugar para morar e ninguém vive ou se reproduz sem um abrigo, esse consentimento à ocupação ilegal, não assumido oficialmente, funciona como uma válvula de escape para a flexibilização das regras. Mas esse consentimento e flexibilização se dão apenas em áreas não valorizadas pelo mercado imobiliário”.
Como bem lembra Bassul (2010), a ideia de criar instrumentos para o planejamento e gestão urbanos que assegurassem a justiça social no espaço urbano teve uma primeira abordagem no âmbito do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, realizado em 1963 no Hotel Quitandinha em Petrópolis (RJ) e coordenado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). O produto final deste encontro, conhecido como “Seminário Quitandinha”, foi um relatório voltado essencialmente para a luta pela moradia e que recomendava a apresentação de um projeto de lei sobre a política urbana e habitacional ao Congresso Nacional. Com o golpe militar de 1964, o projeto de lei sequer foi encaminhado ao Congresso.
O tratamento dado à questão urbana neste momento, conforme destaca Bassul (2010), reduziu-se à política habitacional por meio da criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) ainda em 1964, porém muito criticado pelo caráter financeiro da produção habitacional. Bassul (2002) também chama atenção para o fato de que o termo “urbano” só aparecia no texto constitucional para se referir aos aspectos tributários, como o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana (IPTU), revelando o perfil autoritário do regime militar que praticamente ignorava a realidade predominantemente urbana do país.
A Política Urbana seguiu voltada para o caráter majoritariamente técnico da administração pública e só fez acentuar os efeitos negativos da urbanização acelerada. Costa (2008) traz um importante exemplo que evidencia esse aspecto com as primeiras tentativas de sistematizar o planejamento incorporando as questões ambientais à Política Urbana através da figura do “plano diretor integrado”, disseminado pelo Serviço Federal de Habitação e
Urbanismo (SERFHAU) no início da década de 1970. A temática ambiental era claramente reconhecida nos planos com propostas direcionadas ao saneamento, especialmente relacionadas aos serviços de água, esgoto, drenagem pluvial, coleta e disposição final de resíduos sólidos, e ao meio ambiente, com questões ligadas à poluição do ar e equipamentos coletivos que demandavam o atendimento às condições ambientais especiais, estas somadas às áreas de transportes, e, eventualmente habitação, constituíam as chamadas “políticas setoriais”. No entanto, a articulação efetiva com a política urbana era muitas vezes secundarizada, de forma que a integração se manteve no discurso muito por conta das equipes de profissionais com múltiplas formações que consolidaram olhares parciais sobre a realidade, elaborando amplos diagnósticos, sofisticados prognósticos e abrangentes propostas para uso, ocupação e parcelamento do solo.
Em meio às crescentes carências urbanas, a primeira tentativa de uma proposta legal que universalizasse o acesso aos serviços e equipamentos urbanos durante a ditadura (1964 – 1985) ocorreu no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) com a elaboração do anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano em 1976, em que também o EIV ganhou a sua primeira abordagem, conforme esclarece Rocco (2009). O autor destaca que com o vazamento de informações sobre o anteprojeto e sua publicação pela imprensa, em um período quando o processo legislativo não corria abertamente, uma grande expectativa entre os brasileiros foi gerada. No entanto, o governo recuou e a votação do anteprojeto foi suspensa.
Por outro lado, as reivindicações sociais avolumavam-se com a emergência dos “movimentos sociais urbanos”. Rodrigues e Barbosa (2010) lembram que nesse período uma série de movimentos espontâneos surgiram com o apoio da Igreja Católica, de profissionais ou outros movimentos populares articulando-se em bairros, favelas ou em outras áreas das cidades em luta por melhores condições de vida nas cidades.
Paralelamente, com a aparente crise institucional e grande ilegitimidade política do regime militar dada pela fragmentação de seu círculo dominante, que até então havia se mantido coeso, o processo de redemocratização do país teve início ainda por volta da década de 1970. Neste cenário, as grandes greves organizadas pelas classes operárias, reprimidas durante todo o período ditatorial, começam a eclodir e a se somar ao ressurgimento dos “movimentos sociais urbanos” colocando-os em uma situação de “desobediência civil”, uma vez que ainda eram legalmente proibidos por representarem uma contestação e deslegitimação à ordem instituída (KOWARICK, 1987).
De acordo com os apontamentos de Bassul (2010), observou-se no início da década de 1980 a retomada da questão urbana na pauta da política nacional, sobretudo com a campanha eleitoral de 1981 que seria a primeira eleição direta após 1964 para governadores. Nesta conjuntura, o Projeto de Lei (PL) elaborado no CNDU é finalmente enviado ao Congresso Nacional em 1983 sob o número 773.
Conforme mostra Schvarsberg (2011), através do PL nº. 773/83 há, pela primeira vez, uma tentativa de regulamentação de instrumentos de desenvolvimento urbano, tais como instrumentos tributários, financeiros, institutos jurídicos, de planejamento urbano, e de regularização fundiária, porém nem o EIV ou qualquer outro instrumento com finalidade semelhante fizeram parte da proposta como na primeira versão do projeto em 1976. No entanto, Bassul (2002) explica que o PL nunca foi posto em votação no Congresso por conta da ousadia de seu conteúdo e a reação contrária de setores conservadores da sociedade, principalmente do empresariado urbano, apesar de muitas de suas definições terem sido incorporadas pela Emenda Nacional pela Reforma Urbana e pelo Estatuto da Cidade anos depois.
Maricato (2010) aponta que ainda no início dos anos 80 os movimentos sociais urbanos (moradia, transporte, saneamento) aliaram-se às associações de profissionais (arquitetos, advogados, sanitaristas, assistentes sociais, engenheiros) entidades sindicais, entidades acadêmicas e de pesquisa, ONGs, integrantes da Igreja Católica (egressos do movimento religioso denominado Teologia da Libertação), servidores públicos, além de prefeitos e parlamentares progressistas através do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), com o objetivo de lutar pela democratização do acesso às condições dignas de vida nas cidades.
Rocco (2009) complementa que este mesmo período também inspirou a ascensão de movimentos ecológicos associados às lutas por espaços protegidos. Para o autor, inegavelmente os movimentos ecológicos tiveram origem nas mobilizações de moradores e movimentos de bairro para defender as suas áreas de vizinhança contra empreendimentos de impacto e pela criação de áreas verdes.
No avançar da década de 1980 a reforma urbana, por sua vez, ganhou maior consistência política com a redemocratização do país por volta de 1985 e, em seguida, com a convocação da Assembleia Nacional Constituinte em 1986 que possibilitava a realização de audiências públicas, bem como a apresentação de propostas de iniciativa popular, as chamadas “emendas populares”. Maricato (2010) destaca que apesar das pautas de reivindicações específicas e fragmentadas de diversos movimentos sociais, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
(MNRU) tratou de reunir alguns pontos prioritários da política urbana organizados em um documento que resultou na Emenda Constitucional de Iniciativa Popular.
Bassul (2010) esclarece que entre tantas emendas apresentadas à Assembleia Nacional Constituinte, a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular foi uma das que atenderam às exigências regimentais, sendo oficialmente registrada sob o título de Emenda Popular nº. 63/87 e unanimemente aceita com 131 mil assinaturas. Em suma, esta emenda pretendia alcançar na Constituição os seguintes pontos: autonomia do governo municipal; gestão democrática das cidades; direito social da moradia; direito à regularização de assentamentos informais consolidados; função social da propriedade urbana; e combate à especulação imobiliária nas áreas urbanas.
Entre inúmeros debates e embates que se sucederam após a apresentação da proposta da emenda, a Constituição Federal, aprovada em 1988, reservou pela primeira vez em seu texto um capítulo dedicado exclusivamente à política urbana, incorporando os princípios da função social da propriedade e da cidade. A lei estabelece esses princípios nos artigos nº. 182 e 183 com a seguinte redação:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da Lei Federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (BRASIL, 1988).
A Constituição reserva ainda um capítulo dedicado ao meio ambiente, definindo em seu artigo 225 que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Uma das formas de assegurar este princípio é através da “exigência, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, o estudo prévio de impacto ambiental (EIA), a que se dará publicidade”, conforme descreve o inciso IV deste mesmo artigo.
Para implementar os princípios referentes à política urbana, o legislador constituinte exigiu a elaboração de uma lei complementar com o intuito de regulamentar estes enunciados, além de remeter os planos diretores elaborados pelos municípios à competência de assegurar a função social da propriedade urbana. Iniciou-se assim um novo processo de apresentação de projetos para a lei requerida quando, de fato, começou a nascer o Estatuto da Cidade.
De acordo com Bassul (2010), entre as propostas apresentadas, destacou-se o projeto do senador Pompeu de Sousa, identificado oficialmente como Projeto de Lei do Senado (PLS) nº. 181/89. Schvarsberg (2011) destaca que nesse momento, apesar de ainda não haver referência direta ao EIV, e tampouco qualquer regulamentação sobre o instrumento, o texto do PLS assegurava a necessidade de participação popular na discussão de projetos urbanos de impacto urbano e ambiental, além da necessidade de aprovação de leis para projetos que, por sua natureza ou dimensão, acarretassem alterações significativas no espaço urbano.
O projeto foi então aprovado um ano depois pelo Senado e encaminhado à Câmara dos Deputados, em que recebeu o título de PL nº.5788/90. Iniciou-se uma longa e conflituosa trajetória até a última votação do projeto na Câmara, marcada pela resistência de parlamentares mais afetos às causas do empresariado urbano, que apresentavam emendas para alterar a natureza do projeto e protelar a sua votação e aprovação, e pela insistência daqueles parlamentares ligados ao MNRU, que procuravam agilizar esta etapa, conforme destaca Bassul (2010).
Naturalmente, os conflitos de interesses entre os dois grupos estenderam-se às entidades representantes da sociedade civil no debate fora da Câmara. Bassul (2010) também mostra que de um lado um conjunto de movimentos e entidades que contribuiu para a construção da reforma urbana apoiava a aprovação do Estatuto da Cidade, enquanto do outro lado os representantes do empresariado urbano, entre eles empresários do setor da construção civil e do mercado imobiliário, opunham-se ao referido projeto de lei em defesa da propriedade privada.
Paralelamente a essa movimentação em torno da aprovação do PL nº. 5.788/90, é possível observar dois episódios importantes ao longo da década de 1990 que contribuíram para
incorporar novos discursos ao que viria ser o Estatuto da Cidade. O primeiro deles está relacionado à capacidade política e financeira dada aos municípios após a Constituição de 1988 que, por sua vez, começaram a elaborar as Constituições Municipais e as Leis Orgânicas articulando-se às entidades do MNRU, conforme apontam Saule Júnior e Uzzo (2009). Através dessas leis, alguns municípios adiantaram-se e começaram a explicitar a figura de instrumentos de análise e avaliação de impactos de vizinhança, possivelmente influenciados pelo capítulo da Constituição que trata do meio ambiente e da exigência do EIA, este já regulamentado pela Resolução CONAMA nº. 01/86.
Segundo Rocco (2009), houve um esforço para a elaboração coletiva por parte das prefeituras para a incorporação de novos instrumentos de gestão democrática nas leis orgânicas e nos planos diretores. Como consequência disso, boa parte do conteúdo do EIV, que posteriormente seria regulamentado pelo Estatuto da Cidade, foi mencionado pela primeira vez em textos legais após a aprovação da Constituição de 1988, quando das exigências constitucionais de formulação das leis orgânicas municipais e elaboração de novos planos diretores. Um exemplo dessa situação é a exigência do Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV), e não estudo, na Lei Orgânica do município de São Paulo e do Rio de Janeiro, ambas de 1990.
O segundo evento está relacionado à formação do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) em substituição ao MNRU, mantendo o objetivo de pressionar o Congresso Nacional para regulamentar o capítulo da política urbana da Constituição. Saule Júnior e Uzzo (2009) destacam que, nesse momento, o FNRU produziu importantes diálogos com eventos internacionais, como a Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), em 1992, quando foi produzida a Agenda 21; e a participação no Comitê Preparatório para a Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos, a Habitat II, realizada em Istambul em 1996, quando foi produzida a Agenda Habitat II.
Pode-se dizer que o contato com esses eventos foi uma importante fonte de inspiração para a consideração dos aspectos ambientais no PL nº. 5788/90, que até então havia se mantido afastado dessa temática. Klug (2005) apud Torres (2007) salienta a importância da Agenda 21 ao lançar um novo olhar para as cidades a partir da associação entre a questão urbana e à problemática ambiental, no sentido de melhorar a qualidade de vida nos países pobres, através do enfrentamento da pobreza e da degradação ambiental, e de intervenções públicas que possam melhorar as condições de vida nos assentamentos populares. Quanto à Agenda Habitat II, Torres (2007) destaca que seu ponto chave é tratar dos problemas ambientais urbanos sob o
enfoque da sustentabilidade, trazendo novos olhares sobre a política ambiental urbana, descentralização e fortalecimento do poder local, cogestão ou parcerias com entidades locais, participação da sociedade, sustentabilidade e qualidade ambiental e combate à pobreza e ao desemprego.
Dessa forma, como o tema e o termo sustentabilidade continuaram a ser desenvolvidos em âmbito internacional e incorporados ao longo do processo de tramitação e debates acerca do PL nº. 5788/90 ao passar pela Comissão de Meio Ambiente, o EIV foi incorporado no texto do referido projeto graças à apresentação da proposta do deputado Fábio Feldmann do PSDB de São Paulo à Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM), que também recebeu contribuições relativas à política ambiental, em grande parte oriundas de propostas do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM). Foram ainda acrescentados, como instrumentos da política urbana, o zoneamento ambiental, o estabelecimento de unidades de conservação e a realização do EIA (BASSUL, 2005; SCHVARSBERG, 2011).
A inclusão do EIV no projeto suscitou reações contrárias e discussões polêmicas na Câmara por conta das reivindicações feitas pelos setores ligados à construção civil e de parlamentares ligados à igreja evangélica, que viam no instrumento uma ameaça à instalação de templos religiosos. As reivindicações foram atendidas com a exclusão de dispositivos relacionados ao estudo, tais como a “audiência da comunidade afetada” e a “nulidade das licenças expedidas sem a observância desse requisito”. Estas concessões foram vistas como aceitáveis pelo FNRU porque não alteravam o “conteúdo da matéria” e deixavam a aplicação do instrumento sob a responsabilidade dos municípios (BASSUL, 2010).
Com pequenas objeções realizadas posteriormente, um consenso entre parlamentares foi consolidado e, após cerca de onze anos, o projeto finalmente foi aprovado na Câmara em 20 de fevereiro de 2001, retornando para o Senado onde também foi aprovado por unanimidade, conforme descreve Bassul (2010). Como último passo, o projeto foi sancionado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso transformando-se na Lei Federal nº. 10257, o Estatuto da Cidade, em 10 de julho de 2001 quando também foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, transformando-se mais tarde no Conselho das Cidades sob o governo do ex-presidente José Inácio Lula da Silva.
Cabe ressaltar, como último ponto de discussão desse tópico, que os conflitos desencadeados acerca da inserção do EIV e demais instrumentos que abordam a temática ambiental no Estatuto da Cidade contribuíram ainda mais para a morosidade da elaboração da
referida lei. Torres (2007) explica que isso se justifica pela dificuldade de se compreender as interações entre ambiente natural e ambiente artificial ou construído, característica que sempre gerou discordâncias entre arquitetos e urbanistas de um lado e ecologistas do outro. Os ecologistas culpavam as cidades pelos males do século XX e propunham o retorno à natureza, enquanto os urbanistas as defendiam, afirmando não serem as cidades a principal fonte de poluição e degradação do meio ambiente natural.