1 Un aperçu du texte
2.2 Production du texte
Desenhar um modelo adequado de administração pública pressupõe a definição do Estado que precisa ser instrumentalizado para atender às novas demandas; deriva daí a íntima relação entre o debate associado a esse ente ideal e aquele que tem por objeto o modelo adequado ao desenvolvimento da função administrativa.
Por uma ou outra razão, o modelo de Estado Democrático consolidou- se, a partir de 1945, e mais ainda, no último quartil do século XX. Disso por si só, já decorreria o necessário estabelecimento de um diálogo entre o modo democrático de ação estatal e seus reflexos sobre o modelo aplicável de administração pública – tema que, na visão de Deleon e Deleon (2002, p. 234- 235), só muito depois viria a alcançar a pauta de debates da administração
82 É de Crowley (2003, p.52-61) a referência de que na ciência anglófona contemporânea, o
conceito de governança se apresenta no quadro da aproximação institucional das relações internacionais, com vistas a demonstrar que o sistema internacional de Estados soberanos não se revela anárquico, sendo possível se lhe atribuir uma regime estável de autoridade – autoridade essa que repousa não na cláusula democrático-representativa, mas n‟outra matriz de legitimação das escolhas naquele âmbito empreendidas.
83Interessante a análise de Chevallier (2009, p. 39-47) que enfrentando o tema do reforço das
relações de interdependência entre os Estado, alude ao “Estado enquadrado” – submetido a uma base comum de valores e a uma mesma ordem transnacional ainda não viu criada a respectiva estrutura institucional.
pública84. Na mesma linha de anáise, Denhardt (2008, p. 170),remete a 1995 os primeiro trabalhos que, a partir do espaço então conferido à teoria do discurso, assinalam o caráter nem representativo, nem democrático da administração pública americana, com a exclusão do verdadeiro diálogo no campo da gestão da coisa pública, pela burocracia,.
No campo puramente teórico, não se apresentava o debate democrático como o caminho natural da reflexão sobre o modelo da administração pública. Ocorre que a interface entre democracia e desenvolvimento econômico já apontada no subitem 2.1, tematiza, se não a eventual relação direta entre democracia e administração pública; quando menos, as considerações atinentes à democracia e viabilidade do adequado exercício da função estatal no campo econômico do desenvolvimento.
Mas não só na seara econômica, discutia-se o papel do Estado; em verdade, seus novos deveres de atuação em plena sociedade do conhecimento se modificavam do tradicional desenvolvimento das funções de polícia, para alcançar toda uma nova gama de atividades.
Na concepção originária de Estado que via como sua principal prerrogativa o monopólio da violência legítima, o atributo estatal da soberania se revelava suficiente a assegurar a capacidade de dar ordens – em abstrato, via sistema legislativo, ou em concreto, no âmbito especialmente da função administrativa. Emancipado o Estado do conceito do gendarme, a sociedade passa a lhe dirigir demandas crescentes, em volume e complexidade.
O Estado de serviço (MOREIRA NETO, 2008, p. 43), orientado ao cumprimento dos compromissos constitucionais, tem por funções básicas aquelas de prestador de atividades jurídicas e socioeconômicas, mas também de desenvolver o fomento público em todas as modalidades85.
84 O destaque mais específico empreendido pelos autores, diz respeito ao descompasso entre
as cogitações no campo da análise das políticas públicas (policy analysis), já influenciadas pelo debate proposto por Habermas relacionado à razão comunicativa; e a lentidão na incorporação dessa mesma temática, no campo da administração pública: “...parecia que a eficiência técnica
exercia uma atração mais forte, como imã da administração pública, do que aquela exercida
pelo processo democrático.” (Deleon e Deleon, 2002, p. 235 – tradução nossa).
85Se essa observação já é válida no plano abstrato, a fortiori o será no sistema brasileiro, em
que a função fomento se tem por presente na Carta de 1988 em diversas manifestações. Assim, inaugura-se o texto com a enunciação da construção de uma sociedade mais justa e solidária como objetivo fundamental da República (art. 3º, III CF). De outro lado, o texto constitucional compartilha entre Estado e sociedade, funções diretamente relacionadas à dignidade da pessoa como a seguridade (art.194 CF), educação (art. 205), proteção à criança
Ocorre que a função propulsão não se beneficia das prerrogativas clássicas do Estado – aptidão para o comando e para a geração da obediência individual. O campo do fomento é muito mais sensível à incitação do que à direção; mais preocupado em obter resposta sistêmica do que de gerar obediência (CROWLEY, 2003, p. 56).
A par disso – e em relação intrínseca com os novos papéis que se apresentam ao poder político organizado – tem-se ainda, uma vez mais na expressão de Chevallier (2009, p. 82-83), o “Estado desmistificado” como tutor único do interesse público, fenômeno creditado a dois movimentos opostos: de um lado, a percepção de que não existe oposição absoluta entre interesse público e interesse privado (e portanto, pode a cidadania ser locutora igualmente de interesses gerais); de outro lado, o reconhecimento de que a esfera pública não é inteiramente dominada pelo culto purista do interesse coletivo, nos termos da crítica originária dos teóricos da public choice theory.
Também por essa aproximação, fica claro que o elemento de legitimação das escolhas não poderá repousar tão-somente na pessoa ou autoridade do agente (ainda que democraticamente eleito) ou nos critérios técnicos determinantes daquela opção. Na lição de Reis (1995, p. 41), nesse contexto de ação pública, além do Estado-autoridade, há ainda a sociedade e a política,
E o desafio crucial reside na obtenção daquela forma específica de articulação do Estado com a sociedade na qual se reconheça que o problema da administração eficiente não pode ser dissociado do problema político, ou seja, do problema de garantir também a operação democrática do Estado. Assim, a indagação subjacente à questão da governabilidade é, em última análise, a de como resolver a tensão contida na busca simultânea de eficiência e de democracia. [...]
a democracia envolve antes, por definição, a problematização do processo de fixação dos fins da ação do Estado, com o reconhecimento de que há fins diversos e às vezes divergentes ou mesmo conflitantes (em correspondência com a multiplicidade dos interesses de que são portadores os diferentes grupos e categorias da sociedade) e de que é preciso tratar de agregar fins
e ao adolescente (art. 227 CF), etc.. Finalmente, no campo econômico, a referência é explícita ao caráter propulsor do planejamento estatal (art. 174 CF).
múltiplos, se possível compatibiliza-los por meios de negociações, definir prioridades com recurso a procedimentos que venham a ser percebidos como legítimos etc..
Outro elemento que contribuiu para a tematização de outros modelos que não o da centralização estatal das decisões, é o movimento em favor da governança local, deflagrado pelos anseios de regeneração urbana em cidades na Europa e EUA. Na própria origem do movimento, identifica-se a presença da sociedade organizada – que facilmente constituiria as redes de articulação e informação que favorecem à governança local (BOVAIRD, 2005, p. 219).
Finalmente, é de se ter em conta que o modelo tradicional de Estado e respectiva estrutura administrativa não se revela apto a, por si só, gerar resultados expressivos naqueles temas que envolvem também (se não exclusivamente) à reconfiguração dos comportamentos sociais. Nesse campo, o envolvimento da cidadania se revela condição sine qua non da ação apta à geração de resultados86.
O reconhecimento dos imperativos de existência e concurso para o desenvolvimento das funções estatais, de uma cidadania ativa, que assume a responsabilidade política na sua conduta particular para fazer possível a solidariedade e a participação passa a ocupar espaço de relevo entre as metas da ação pública (RODRÍGUEZ-ARAÑA, 2005, p. 19).
De outro lado, a conjugação de múltiplos atores do desenvolvimento da ação estatal faz emergir o que Mockle (2007, p. 26) denominou “Estado crítico”, em que um conjunto plural de interlocutores, informados e conscientes da gravidade dos temas e ameaças, constroem acordos orientados ao atendimento do interesse público, num regime onde o Estado desenvolve importante de papel de coordenação. Desloca-se o foco portanto da tarefa estatal de oferta direta de prestações, para aquela de organização de recursos – muitas vezes pertencentes a outros – de modo a produzir valor público,
86 Um exemplo comezinho de setor de atuação estatal que envolvem, todavia, a necessária
modificação de comportamento social é aquele relacionado ao meio ambiente. Assim é que a par do desenvolvimento de ações de polícia, e mesmo de fomento, o Estado jamais será por si só capaz de assegurar a preservação ambiental, sem o concurso de uma conscientização da sociedade em relação a seu papel nessa mesma seara.
dentro de uma teia de relações multiorganizacionais e multisetoriais (GOLDSMITH e EGGERS, 2006, p. 22).
O desafio ao governo passa a demandar resultados positivos, não só no campo dos outputs das políticas públicas, mas também naquele da cidadania cívica – não um ou outro; nem um em detrimento do outro (BOURGON, 2009a, p. 6).
Do conjunto brevemente apontado de fatores de mudança incidentes sobre a função do Estado, resulta o imperativo de reconfiguração de sua moldura institucional e de suas práticas – a par de um modelo ideal de institucionalização. Resulta daí que a questão passa a ser se esse modelo ideal é capaz de municiar o Estado, segundo suas particularidades históricas, sociais, culturais, econômicos, e de toda ordem – a ponto de se revelar apto a oferecer resposta às expectativas da comunidade que lhe cabe reger e ordenar.
Têm-se aí o ingresso de um elemento de dinâmica – aquilo de que se cogita não é mais um modelo de ação estatal teoricamente adequado, redutível a uma fórmula objetiva, traduzida normalmente em requisitos formais de atuação ou estruturas organizacionais; mas de um viver Estado que revele essa aptidão de resposta às demandas da sociedade.