Le principe de la confiance mutuelle entre les états membres : logique de l’intégration ou forme d’aveuglement idéologique

Le principe de la confiance accordée par les États membres dans les procédures institutionnelles correspond à une forme de renoncement à certaines de leurs prérogatives. En effet les règles de police communautaire reposent sur des procédures communes

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Cyrill Ritter, « Purely internal situations, reverse discrimination, Guimont, Dzodzi and article 2343 ». E.L. Rev. October, Sweet & Maxwell and contributors, p. 691.

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Les Etats membres peuvent cependant décider de maintenir une législation plus contraignante pour les producteurs nationaux afin de promouvoir la réputation de qualité des produits nationaux au détriment d’une stragégie basée sur la concurrence par les prix.

institutionnalisées, caractéristiques d’une communauté de droit. C’est pourquoi, le principe de la confiance mutuelle peut être illustré par l’interdiction faite aux États membres de se faire justice en réaction à une politique nationale incompatible avec le droit communautaire (A) ou en réaction à des pratiques contraires au traité ayant pour origine l’action menée par des opérateurs économiques (B).

A- L’interdiction de se faire justice en réaction à une politique nationale incompatible avec le traité ou le droit dérivé

Cette interdiction revêt plusieurs apparences :

Premièrement, un Etat membre n’est pas autorisé à bâtir unilatéralement une stratégie de défense contraire aux principes du marché intérieur en réaction à une politique économique également incompatible avec le traité et qui serait menée par un autre Etat membre.

Ce principe ressort d’une affaire « Commission contre République française»⁵⁷³ qui concerne un régime restrictif à l’importation de viande ovine reposant sur un prix de seuil et des redevances sur la viande importée. La France justifie son organisation nationale de marché notamment par le souci de protéger l’économie de certaines régions défavorisées où l’élevage ovin occupe une place importante et par la volonté de répondre à un système de subventions des exportations de viande ovine mis en place en Grande Bretagne. La CJCE souligne que c’est aux seules institutions communautaires de prendre les mesures appropriées pour résoudre les problèmes du marché en question. Le fait qu’une solution n’ait pas encore abouti au niveau communautaire n’autorise pas un État membre à maintenir un système incompatible avec les principes de libre circulation des marchandises.⁵⁷⁴ La circonstance que l’État membre d’origine des marchandises ait maintenu une organisation de marché elle-même incompatible avec le traité et en conséquence préjudiciable à l’économie du pays d’importation, ne justifie nullement l’adoption unilatérale de mesures correctives ou défensives. Seuls sont possibles les actions et recours prévus par le traité.⁵⁷⁵

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Arrêt du 25 septembre 1979, « Commission contre République française», affaire 232/78, Rec. 1979, p. 2729.

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Ibid, point 8.

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Deuxièmement, un Etat membre ne peut pas davantage prendre des mesures correctives fondées sur l’article 36 du TFUE ou des mesures de défense pour palier une méconnaissance éventuelle par un autre Etat membre d’une directive, même dans l’hypothèse où celle-ci n’aménagerait aucune procédure de contrôle de son observation ou ne prévoirait aucune sanction en cas de violation de ses dispositions.

L’arrêt préjudiciel « protection des animaux d’élevage »⁵⁷⁶ est à cet égard particulièrement éclairant. Rappelons que l’affaire trouve son origine dans le refus par les administrations anglaise et galloise de délivrer une licence pour l’exportation d’ovins vivants vers l’Espagne, au motif que les animaux risquent de subir dans les abattoirs de cet Etat membre un traitement contraire aux méthodes d’abattage imposées par une directive européenne visant notamment à éviter aux animaux des souffrances inutiles. L’invocation des motifs de dérogation de l’article 36 du traité, en l’occurrence de la protection de la vie et de la santé des animaux, n’est en principe plus possible dès lors que des mesures communautaires prévoient l’harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l’objectif poursuivi par le recours à l’article 36. L’absence de procédure communautaire de contrôle du respect de ses dispositions n’y change rien. La Cour juge suffisante l’obligation émanant des articles 5 premier alinéa et 189 troisième alinéa du traité, de prendre toute mesure propre à garantir la portée et l’efficacité du droit communautaire. Pour le reste, « les Etats membres doivent se témoigner une confiance mutuelle en ce qui concerne les contrôles sur leur territoire respectif ».⁵⁷⁷

Cependant, la « disqualification » des revendications des administrations anglaise et galloise fondée sur la simple invocation d’une obligation de confiance mutuelle dans l’exercice du contrôle de l’application des mesures harmonisés nous semble peu convaincante. La crainte de dysfonctionnements, voire de faiblesses ou même de mauvaise foi des administrations nationales seraient-elles nécessairement le fruit d’esprits injustement soupçonneux ? Probablement, la Cour estime suffisants les moyens de réaction en défense fournis aux Etats membres, en cas de violation de ses obligations par un autre Etat membre, notamment par la procédure du recours en constation en manquement. ⁵⁷⁸

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Arrêt du 23 mai 1996, « The Queen contre Ministry of Agriculture, Fisheries and Food », affaire 5/94, Rec. 1996, p. I-2553.

Voir également en ce sens l’arrêt du 25 janvier 1977, « Bauhuis », affaire 46/76, Rec. 1977, p. 5, point 38.

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Arrêt du 23 mai 1996, « The Queen contre Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hedley Lomas », affaire C-5/94, point 19.

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A l’avenir et dans un cas similaire, la Cour pourrait également s’inspirer des principes figurant dans la première partie du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’article 13 précise : « Lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de l’Union dans les domaines de l’agriculture, de la pêche, des transports, du marché intérieur, de la recherche et

Troisièmement, il est interdit aux Etats membres de se faire justice en réaction à des pratiques contraires au traité ayant pour origine l’action menée par des opérateurs économiques.

Dans l’affaire « Fraises espagnoles »,⁵⁷⁹ le gouvernement français tente vainement de justifier son comportement auprès de la CJCE en précisant qu’il s’agissait de répondre aux violations du droit communautaire de la part des producteurs espagnols. Cependant, la Cour ne distingue pas ce cas de figure du précédent dans la mesure où il met directement en cause la responsabilité des administrations nationales. Elle considère qu’« Un État membre ne saurait prendre unilatéralement des mesures de défense destinées à obvier à une méconnaissance par un autre État membre des règles du droit communautaire ».⁵⁸⁰

Ainsi, le respect obligatoire des procédures institutionnelles s’accompagne d’une obligation de confiance mutuelle que doivent s’accorder les États membres et qui justifierait également le refus du double contrôle des produits lors d’une importation.

B- Le principe de la confiance mutuelle⁵⁸¹ entre les États membres et le refus du double contrôle sur la qualité des produits importés.⁵⁸²

Le principe de la confiance mutuelle entre États membres se décline à partir de plusieurs interdictions pour les États membres de se livrer à des doubles contrôles.⁵⁸³

Selon une première déclinaison de ce principe, un État membre ne doit pas imposer la réitération sur son sol, de contrôles déjà effectués sur les produits dans l’état d’origine et dont les résultats seraient disponibles. En effet, tout État membre est tenu d’accepter les produits

développement technologique et de l’espace, l’Union et les Etats membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’bien-êtres sensibles, tout en respectant les dispositions législatives ou administratives et les usages des Etats membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et patrimoines régionaux ».

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Arrêt de la Cour du 9 décembre 1997, « Commission des Communautés européennes contre République française », affaire C-265/95, Rec. 1997, p. 5969.

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Ibid, point 63.

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Ce principe a été clairement posé par la Cour de justice dans l’arrêt du 19 mars 1998 « Compassion in World Farming », affaire C-1/96, Rec. 1998, p. I-1251, dans une affaire concernant le respect par l’Etat d’importation des mesures nécessaires à la protection de la santé des veaux prévues par une directive : « …Les Etats membres doivent se témoigner une confiance mutuelle en ce qui concerne les contrôles effectués sur leur territoire respectif… » (point 47) .

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Nous concentrerons nos observations sur le terrain de la sécurité des produits alimentaires. A cet égard, la Commission a publié la « Communication interprétative le 4 novembre 2003 (2003/C 265/02) - Faciliter l’accès des produits au marché d’un autre Etat membre : l’application pratique de la reconnaissance mutuelle ». La Commission présente les lignes directrices concernant l’examen de la conformité et de l’application du principe de reconnaissance mutuelle. Elle précise notamment les exigences relatives aux informations que l’Etat membre d’importation est autorisé à requérir lors des opérations d’importation en provenance d’autres Etats membres.

préalablement mis sur le marché d’un autre État membre où ils ont déjà été testés. Il peut toutefois exiger la preuve des contrôles effectués dans l’État d’exportation, mais doit en principe les reconnaître comme équivalent aux siens.

C’est ce qui ressort clairement de l’arrêt « Biologische Producten »,⁵⁸⁴ qui trouve son origine dans un litige relatif à la réglementation hollandaise interdisant la libre commercialisation de produits désinfectants. La Cour de justice y « dénonce » la multiplication des analyses techniques et chimiques ou des essais de laboratoire dans la mesure où leurs résultats sont ou peuvent être mis à la disposition de l’État membre d’importation et qu’ils satisfont à ses exigences.

Cette jurisprudence est confirmée dans l’affaire « Procédure pénale contre Jean Harpegnies »,⁵⁸⁵ où la Cour de justice est saisie à titre préjudiciel, à propos de la réglementation belge exigeant une autorisation préalable de l’autorité nationale compétente, avant la mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique. La Cour dit pour droit qu’un État est libre de soumettre un produit biocide qui a déjà été agréé dans un autre État membre à une nouvelle procédure d’examen et d’agrément. Toutefois, en vertu du principe de proportionnalité, les autorités nationales de l’État d’importation sont tenues de prendre en compte les examens déjà effectués dans l’État membre de provenance afin d’alléger les contrôles.⁵⁸⁶

L’arrêt « Bouchara »⁵⁸⁷ précise la jurisprudence tirée de l’affaire « Biologische Producten » dont elle étend la portée à l’hypothèse où la vérification du niveau d’exigence incombe à l’importateur lui-même. Le cas échéant, « celui-ci doit pouvoir se dégager de sa responsabilité en produisant un certificat délivré par l’État membre de production ou par un laboratoire reconnu à cet effet par ces autorités … ou en fournissant d’autres attestations présentant un degré de garantie analogue ».⁵⁸⁸

Dans un domaine différent mais selon le même principe, un État membre ne peut exiger, pour l’importation et l’immatriculation de véhicules d’occasion sur son territoire, un contrôle

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Arrêt du 17 décembre 1981, « Biologische Producten », affaire 272/80, Rec. 1981, p. 3277.

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Arrêt du 17 septembre 1998 « Procédure pénale contre Jean Harpegnies », affaire C-400/96, Rec. 1998, p. I-5121.

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Ibid, points 34 à 36.

Voir également l’arrêt du 27 juin 1996, « Brandsma », affaire C-293/94, Rec.1996, p.I-3159, point 12.

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Arrêt du 11 mai 1989, « Bouchara », affaire 25/88, Rec. 1989, p. 1105.

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technique complet qui ne prendrait pas en compte les contrôles techniques effectués dan l’État membre d’origine.⁵⁸⁹

Selon une seconde déclinaison du principe de confiance mutuelle, un État membre ne peut exiger la fourniture de documents ou certificats déjà communiqués lors d’importations antérieures.

Dans l’affaire « De Peijper » ,⁵⁹⁰ les questions préjudicielles sont soulevées dans le cadre de poursuites pénales contre un opérateur néerlandais auquel il est reproché d’avoir importé et livré des médicaments à des pharmacies, en violation du droit national qui exige de l’importateur qu’il dispose de pièces relatives à ces médicaments. Sur ce dernier point, la Cour distingue entre, d’une part, les pièces relatives au médicament en général (appelé « le dossier ») qui sont nécessaires à l’évaluation de son efficacité et son innocuité et, d’autre part, celles relatives au lot concret d’un médicament importé, permettant aux autorités sanitaires de vérifier que ledit lot est conforme aux indications figurant dans « le dossier ». Après avoir jugé que la réglementation nationale en cause constitue une MEERQ en ce qu’elle conduit à réserver à certains opérateurs au détriment des autres, la possibilité de procéder aux importations,⁵⁹¹ la Cour apprécie les possibilités d’une dérogation au titre de l’article 36 du traité. Elle en déduit que si les autorités sanitaires de l’État membre d’importation disposent déjà des pièces nécessaires au contrôle du médicament, à la suite d’une importation antérieure, il est nullement nécessaire d’exiger d’un second opérateur la fourniture des mêmes pièces pour un médicament identique. La même question se pose quant à l’exigence imposée à l’importateur parallèle de fournir les pièces relatives au lot concret d’un médicament, tâche rendue parfois difficile en raison d’une part de la présence d’intermédiaires (en l’occurrence, ledit médicament a été fabriqué par un producteur britannique membre d’un groupe dont le centre d’intérêt est en Suisse, et acheté à un grossiste établi au Royaume-Uni) et de la mauvaise volonté du fabricant et de son représentant dans le pays d’importation. Pour la Cour, les autorités nationales doivent privilégier la collaboration entre elles ou contraindre le fabricant, plutôt que d’attendre passivement la fourniture des preuves par l’importateur. La Cour invite également les autorités de l’État d’importation à examiner si la présomption de non-conformité des médicaments est justifiée tout en s’interrogeant sur le fait de savoir s’il ne

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Arrêts du 5 juin 2008, « Commission contre Pologne », affaire C-170/07, Rec. 2008, p. I-87, point 44 ; du 20 septembre 2007, « Commission contre Pays-Bas », affaire C-297/05, Rec. 2007, p. I-7467, point 73.

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Arrêt du 20 mai 1976 « De Peijper » , affaire 104/75», Rec. 1976, p. 613.

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faudrait pas établir une présomption de conformité des médicaments avec la réglementation nationale, induisant le renversement de la charge de la preuve au détriment de l’administration.⁵⁹²

On ne peut toutefois manquer de s’interroger sur la fiabilité d’un tel système au regard de l’enjeu. A cet égard, on constate qu’après avoir évoqué cette solution, la Cour semble vouloir relativiser l’intérêt qu’elle lui porte, en « supposant qu’il soit indispensable d’imposer à l’importateur parallèle de prouver cette conformité… »⁵⁹³. Ainsi la Cour semble ne pas vouloir imposer aux Etats membres une solution aussi radicale en raison des risques qu’elle pourrait générer pour la santé publique, d’autant plus qu’en la matière, les transgressions ne sont pas rares.⁵⁹⁴ Cette forme d’hésitation ne commande-t-elle pas un degré supérieur de prudence dans le domaine sanitaire ?

D’une manière plus générale, cette exigence d’une confiance mutuelle entre les États membres, illustrée par le refus par les autorités communautaires d’un double contrôle des produits importés, n’a-t-elle pas révélé les imperfections du système en raison de la nature des risques encourus par le consommateur ? On peut penser que le législateur communautaire n’y est pas resté insensible si l’on en juge par le processus de révision de la nouvelle approche auquel correspond le « paquet Ayral ».⁵⁹⁵

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Voir également ce sens, dans le domaine du contrôle technique des véhicules, l’arrêt du 20 septembre 2007, « Commission contre Pays-Bas », affaire C-297/05, Rec. 2007, p. 7467.

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Affaire 104/75, précitée, point 29.

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M.A. Hermitte évoque notamment « l’existence de risques épidémiques à forte irréversibilité. Peut-on parler de confiance réciproque quand on sait que la Grande-Bretagne a continué d’exporter des farines pour animaux provoquant la maladie de la vache folle, après les avoir interdites sur son territoire, et que de nombreuses entreprises ont continué de vendre à l’exportation des produits dérivés du sang contaminé par le virus du sida après que la vente sur le marché intérieur eût été interdite ». Voir Hermitte Marie-Angèle, « Droit du marché, territoire et protection », La Communauté européenne et l’environnement – Colloque d’Angers, 1997, La documentation française, p. 361-382.

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« La révision de la nouvelle approche, fondée sur le « paquet Ayral » repose principalement sur le règlement 765/2008 du 9 juillet 2008, « fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement 339/93 du Conseil », et la décision 768/2008 du 9 juillet 2008, relative à un cadre commun pour la commercialisation des produits et abrogeant la décision 94/465/CEE du Conseil. (JOUE - L218 du 13 août 2008).

Concernant le premier objet du règlement, il pose le principe d’un seul système d’accréditation dans l’Union. Il modifie le rôle des Etats dans le domaine de l’accréditation. Chaque Etat membre ne peut désigner qu’un seul organisme d’accréditation (permettant ainsi d’éviter le risque de concurrence), exerçant ses fonctions comme une activité de puissance publique, sans but lucratif (ce qui permet d’écarter les risques d’interférence avec des intérêts économiques, évoqués ci-dessus), et dont les moyens d’action sont garantis par les Etats membres. Par ailleurs, la « European Cooperation for Accreditation » (EA) qui rassemble les organismes nationaux d’accréditation vise à garantir une cohérence et équivalence dans les services fournis. A cet égard, il constitue « avant tout un accord politique sur le rôle et les principes de l’accréditation en soutien à la libre circulation des produits et des services dans le marché intérieur » (A. Mattera, article précité, p. 251).

Le règlement clarifie également les directives existant sur le marquage CE. (article 30 du règlement). Il précise que le marquage CE ne peut être apposé que par le fabricant ou son mandataire, qui engage ainsi sa responsabilité quant à la conformité du produit avec la réglementation communautaire.

Concernant la surveillance du marché, le règlement s’applique aux produits couverts par la législation communautaire d’harmonisation. Toutefois, certains produits tels que les produits alimentaires et les aliments qui font l’objet de réglementations très précises ne sont pas couverts par le règlement. Les autres produits relèvent soit de la directive GPSD soit

Logiquement, la position de la Cour est moins nuancée lorsque les risques sont d’une autre nature où d’un niveau inférieur comme dans une affaire « Commission contre République de Finlande »⁵⁹⁶. La Commission y reproche à la Finlande d’exiger d’une personne, ayant sa résidence en Finlande et souhaitant importer un véhicule légalement immatriculé dans un autre Etat membre, qu’elle sollicite la délivrance d’un permis de transfert aux fins de la mise en circulation de ce véhicule avant son immatriculation en Finlande et avant le paiement des taxes sur le véhicule. A l’argument selon lequel l’exigence d’un tel permis est indispensable pour atteindre l’objectif de sécurité routière, dans la mesure où il permet de récolter les informations relatives notamment aux caractéristiques techniques du véhicule et à son propriétaire, la Cour en accord avec son avocat général, souligne que les caractéristiques techniques peuvent être identifiées, dans la mesure où tous les Etats membres disposent d’un système d’immatriculation des véhicules.⁵⁹⁷ L’avocat général Paolo Mengozzi compare cette situation à celles dans lesquelles des produits légalement fabriqués et commercialisés dans l’Etat d’exportation doivent être soumis à une procédure de contrôle et d’approbation dans le pays d’importation.⁵⁹⁸

Conclusion de la section

La réalisation et le bon fonctionnement du marché intérieur passe, aux yeux de Cour de justice, par la soumission effective des Etats membres aux règles de libre circulation des marchandises promues par le traité. Cette forme d’allégeance des Etats à l’ordre juridique communautaire revêt plusieurs formes révélant une certaine vulnérabilité. Tout d’abord, celle-ci est illustrée par leur statut de responsables présumés des entraves aux échanges dans la mesure où pèse sur ces derniers la charge de la preuve que les mesures restrictives sont justifiées par une exigence impérative ou par l’un des motifs de l’article 36 du traité. La vulnérabilité des Etats membres provient également de la discrimination à rebours que la Cour refuse d’assimiler à une MEERQ. Elle résulte enfin de la résignation à laquelle sont contraints les Etats de l’Union à s’accorder une confiance mutuelle.

        des articles 34 à 36 du traité. Dans un objectif de transparence, de nombreuses dispositions prévoient une obligation d’information (des autres Etats membres, de la Commission, du public) relative à l’organisation du système de surveillance et de son exploitation par les autorités nationales (articles 17, 22, 23, 24 du règlement).

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 Arrêt du 15 mars 2007, « Commission contre République de Finlande », affaire C‐54/05, Rec. 2007, p. I‐2473. 

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Ibid, point 42.

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Conclusion du chapitre

L’interprétation jurisprudentielle du droit primaire relatif à l’élimination des obstacles à la libre circulation des marchandises traduit une démarche téléologique parfois qualifiée d’« activiste » dans le processus d’intégration des marchés nationaux. Loin de se cantonner à