La création d’un ministère chargé d’élaborer la politique agricole de la France remonte
au XIXe siècle. Alors que ce secteur relevait du Ministère de l’Intérieur ou était traité
conjointement avec le commerce, il acquiert son autonomie en 1881. Comme le soulignent
Duby et Wallon, l’étude des politiques agricoles ne permet pas de dégager de véritable
cohérence, mais plutôt la mise en application de règles ou mesures conjoncturelles, répondant
à l’équilibre mouvant des forces en présence et rarement à une volonté d’amener ce secteur vers un point précis. La cohérence surgit plutôt lorsque l’on prend en compte la fonction attribuée à
l’agriculture dans la société ou les représentations liées au corps social des agriculteurs. Dans l’environnement capitaliste qui prévaut, les mesures qui les concernent dépendent du rôle que
la puissance publique va leur attribuer pour permettre le bon fonctionnement de ce système économique. Si elle occupe pendant longtemps une place à part dans les représentations et le but qui lui est assigné, elle devient à la Libération, avec l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle
génération de gestionnaires, un secteur économique comme les autres, soumis aux mêmes
53Un biais est à signaler. Les données proviennent toutes du Ministère de l’Agriculture, via son site internet Agreste, l’outil statistique agricole. Par contre, nous avons rencontré des problèmes de correspondance entre les chiffres pour le recensement de 2000 entre ceux publiés à l’issue de ce recensement, et les chiffres de 2000 présentés dans les résultats du recensement de 2010. Dans le doute, les deux jeux de données n’ont pas été mélangés, et les sources sont toujours indiquées. Le Mémento 2010 d’Agreste est réalisé en utilisant
principalement les données du recensement 2000, et des enquêtes de structures datant de 2007. La FAO, Eurostat et l’INSEE sont les autres sources pour les statistiques agricoles.
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contraintes économiques. L’orientation donnée à l’agriculture est plus généralement d’arriver
à garantir la sécurité alimentaire du pays, puis sa qualité. Cela a nécessité la mise en place
d’outils pour favoriser les investissements afin d’améliorer la productivité des exploitations.
Enfin, la politique agricole doit également penser aux outils permettant la gestion de la
production, surtout depuis qu’elle est excédentaire.
La politique agricole consiste essentiellement pour l’État à fixer un prix aux productions agricoles, le plus bas possible. Les paysans s’organisent pour augmenter ce prix, et leur succès dépend de leur capacité d’organisation. Il s’agit de trouver un prix satisfaisant à la fois pour les
producteurs et pour les consommateurs. L’intervention de l’État est requise car les prix agricoles sont très sensibles aux variations de l’offre et de la demande. Or, l’offre est dépendante
de nombreuses conditions aléatoires en agriculture, notamment climatiques. L’organisation des marchés agricoles, avec l’aide de l’État, permet alors une meilleure maîtrise des prix.
Les indicateurs pris en compte pour piloter la politique agricole sont la surface agricole utilisée et le niveau des récoltes atteint chaque année, la structure des exploitations sur ce
territoire et leur productivité, le nombre d’hommes chefs d’exploitation et salariés et le nombre
de machines. La politique agricole est également mesurée via ses incitations à épargner :
l’épargne individuelle des agriculteurs, qui ont peu l’usage d’un compte courant jusqu’à la deuxième guerre mondiale, a longtemps servi à financer les autres secteurs de l’économie française, notamment l’industrie.
Mais l’histoire des politiques agricoles françaises est surtout marquée par la recherche
d’une définition de l’exploitation modèle, viable, en suivant les évolutions de la société et les
contraintes imposées par les exigences du projet politique. Nous étudierons les évolutions de
l’exploitation agricole à travers l’exemple plus précis du département de la Loire. Cela nous
permettra dans le même temps de saisir les évolutions qui se sont produites sur ce territoire depuis la fin du XIXe siècle.
La fin du XIXe siècle est marquée par la volonté de la IIIe République de maintenir la paix sociale dans le pays et notamment dans les campagnes. Dans la Loire, les « rouges » - républicains –deviennent pour l’agriculture des relais des politiques nationales : « L’instituteur,
le maire, le directeur des services agricoles et le président de la coopérative devaient être, et ont
été le plus souvent, les instruments d’une politique qui a fait du paysan un défenseur de l’ordre
républicain et un client des forces au pouvoir »55.
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Pour répondre à l’objectif de paix sociale, le gouvernement met en place en 1892 le tarif
Méline pour protéger l’agriculture française d’une part de l’industrie nationale qui cherche de
la main-d’œuvre, d’autre part des pays étrangers, soit qu’ils aient mis en place les mêmes
protections, soit qu’il s’agisse des pays neufs, exportateurs de produits agricoles à bas coût et
donc concurrents des exploitations françaises. Elle répond à son but en évitant de nouvelles révolutions similaires à celles de 1848 ou 1871. Néanmoins, cette politique protectionniste, consolidée en 1910, a pour effet de maintenir nombre de petites exploitations vouées à
disparaître car dans l’incapacité de se doter des techniques et des outils de la modernisation. L’exemple de la Loire nous permet de nous faire une idée plus précise des évolutions en cours au XIXe siècle. À la fin du XIXe siècle, les enquêtes de 1882 et de 1892 rapportent
l’existence de 62 515 exploitations agricoles dans le département de la Loire. Vercherand définit la typologie suivante pour les caractériser [Tab.1.2]56.
Tableau I-2 - Typologie des exploitations agricoles dans la Loire à la fin du XIXe siècle
(D’après Vercherand, 1994)
Grands domaines
Grandes fermes Exploitations moyennes Petites et très petites exploitations Surface < 20 hectares 5-20 hectares 1-5 hectares >1 hectare
Situation
géographique Majoritairement
Plaine Montagne et Coteaux Majoritairement Montagne Faire-valoir Fermage
Métayage Direct Direct
% des exploitations 8,5% 18% 73,5%
% des terres utilisées 60% 24% 16%
Nous retrouvons les grandes exploitations principalement dans les plaines du Forez et du Roannais et les plus petites en montage. Les méthodes de faire-valoir diffèrent également en suivant cette distinction géographique. Les grands domaines appartiennent le plus souvent à des
familles qui n’exploitent pas directement leurs terres.
Contrairement aux exploitations moyennes, les petites et très petites exploitations ne tirent pas un revenu suffisant de la terre. Les chefs de famille sont journaliers sur les grands domaines, ses enfants sont placés en tant que bergers ou domestiques. Le tissage se révèle
56 VERCHERAND, Jean. Un siècle de syndicalisme agricole : la vie locale et nationale à travers le cas du département de la Loire. Saint-Etienne: Centre d’Études Foréziennes, Publications de l’Université de Saint -Etienne, 1994, p. 7.
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également être une activité complémentaire au travail de la ferme, par exemple autour de Roanne57.
Le département de la Loire tarde à entamer sa première révolution agricole, pour
plusieurs raisons. D’une part, la plaine du Forez reste malsaine jusqu’aux travaux qui
permettront une meilleure évacuation des eaux et une irrigation des terres dans les années 1860.
Aucune ville d’importance ne se développe, et aucun axe de communication ne la traverse, la
laissant à l’écart du progrès agricole. Au contraire, le développement de l’agriculture est plus
rapide sur les terres roannaises, certes de meilleure qualité mais bénéficiant également du rayonnement de Roanne et de Lyon. Le mode de production reste l’assolement biennal avec une alternance entre la culture du seigle et la jachère. Les fourrages artificiels tels que les légumineuses sont encore méconnus.
Au milieu du XIXe siècle, le département rassemble de nouvelles conditions de
développement. Tout d’abord, la population agricole augmente sensiblement à partir de 1880, permettant une intensification de la production. Les zones montagneuses connaissent alors un
morcellement des exploitations, ce qui ne deviendra un handicap qu’après la Deuxième guerre
mondiale. Dans la plaine, on constate plutôt une augmentation de la main d’œuvre salariée, ainsi qu’une progression des parcelles louées par les grands propriétaires. Le métayage cède la place au fermage, sauf dans la Plaine et la Côte roannaise. L’essor industriel et démographique des grandes villes que sont Saint-Etienne et Roanne permet de trouver un débouché pour une production accrue. De plus, le niveau de vie augmente dans les villes, provoquant une augmentation des prix des productions animales, alors que le prix des céréales baisse à cause de la concurrence avec les pays neufs. La proximité avec les agglomérations est renforcée par la construction de routes, notamment entre Saint-Étienne et Roanne, et celle de chemins de fer. Enfin, elle permet aux exploitations de se procurer plus facilement leurs moyens de production, par exemple la chaux nécessaire pour permettre la culture des légumineuses sur des terrains acides. La jachère disparaît presque partout, laissant la place à des rotations plus diversifiées : cultures fourragères avec le trèfle, plantes sarclées avec la betterave fourragère, le maïs, le topinambour, et surtout la pomme de terre. Le froment est en passe de supplanter le seigle. Ces nouvelles cultures, notamment fourragères, ont vocation à nourrir un cheptel bovin plus
important, laitier et allaitant. L’objectif est de produire un veau croisé de deux mois, bien
valorisé sur les marchés. La vente est réalisée directement auprès des consommateurs, lorsque
l’exploitation est proche des agglomérations, soit aux multiples négociants et maquignons58.
57 HOUSSEL, Jean-Pierre, Industrialisation de Tarare et de sa région, Université Lyon 2, Lyon, 1973, 373 p. 58 Définition maquignon : marchand de chevaux et, par extension, de bovins.
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Si la Loire demeure un département à dominante polyculture-élevage, la spécialisation
agricole de certaines zones se fait déjà sentir. Le vignoble s’est développé sur les coteaux autour de Roanne et Saint-Étienne puis, après la crise du phylloxéra dans les années 1870, c’est au tour d’une production fruitière de faire son apparition. Se développe également une production
laitière autour des villes, notamment dans le canton de Saint-Genest-Malifaux, berceau de la
coopération dans ce secteur. Enfin, la spécialisation de la région roannaise dans l’élevage
charolais est « spectaculaire »59.
L’exploitation familiale sort grandie de la Première guerre mondiale. Le nombre
d’agriculteurs encore important à cette période a sans doute permis de répondre aux besoins en
produits agricoles, même si la France a augmenté ses importations. La taille des exploitations,
petite, n’est donc pas encore remise en cause et la politique agricole a pour principal objectif
l’amélioration de la productivité par l’amélioration des méthodes culturales. Ce double objectif
est servi par un ensemble de lois, au succès plus ou moins grand. La loi du 27 septembre 1918 fournit aux propriétaires ruraux les outils pour procéder au remembrement des terres, mais
aucune obligation n’est contenue dans le texte législatif. En 1935, le bilan est maigre, avec
35 000 hectares remembrés. La loi du 6 janvier 1919 se révèle être d’une toute autre efficacité.
Elle crée les offices agricoles départementaux et régionaux ayant pour but l’intensification de la production. Ils sont placés sous la responsabilité conjointe des services agricoles de l’État (Direction Départementale de l’Agriculture) et des représentants syndicaux majoritaires. Les
Offices sont chargés d’organiser diverses manifestations – concours, expositions – ainsi que de
mettre en place des centres d’expérimentation et de vulgarisation. Les agriculteurs sont incités
à utiliser davantage d’engrais et à investir dans du matériel agricole. Ce faisant, l’État les pousse
à produire de plus en plus pour le marché. En 1925, la production agricole atteint son niveau
d’avant-guerre, et continue de progresser jusqu’à la crise des années 1930. L’État complète le dispositif des Offices par la création de l’Institut de la recherche agronomique chargé d’études
scientifiques et de recherche fondamentale. Parmi ces mesures prises pour consolider
l’exploitation familiale, la plus importante est celle de la création de l’Office national autonome
de Crédit agricole en 1920, qui devient la Caisse nationale en 1926. L’État, à l’origine des Caisses régionales, consolide ainsi l’édifice mutualiste, dont le succès est réel. Pour preuve, les prêts individuels à long terme passent de 103 millions de francs à 1 067 millions, entre 1922 et 1934. La vulgarisation agricole s’effectue également par l’enseignement (loi Plissonnier en 1918), mais moins que les initiatives de l’État, ce sont les associations ou les fédérations telle
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l’Union du Sud-Est qui se chargent de la transmission d’un nouveau savoir. Enfin, l’électrification des campagnes, qui sera financé en partie par le Crédit agricole, est un dernier élément de la politique agricole d’après-guerre. Non content d’apporter la lumière dans les zones rurales, l’électricité permet aussi d’augmenter la productivité de l’exploitation. Enfin,
elle est pensée comme pouvant retenir les enfants à la terre : si le progrès arrive à la ferme, point
n’est besoin d’aller le chercher ailleurs.
Tels sont les éléments d’une politique agricole qui vise à consolider l’exploitation
familiale, sans pour autant fournir aux agriculteurs les moyens de peser sur les choix faits. Le
rôle de l’État s’arrête au seuil de la ferme, les modalités d’application de la politique étant laissées à l’initiative privée. Cet équilibre se fissure à la fin des années 1920, avec une crise de surproduction. Elle est liée dans un premier temps à la hausse importante de la production
coloniale. L’État intervient alors en limitant les plantations, en instaurant une taxe sur les gros
producteurs et les forts rendements, en interdisant l’irrigation après le 15 juillet, en bloquant les
récoltes, en prévoyant un échelonnement des ventes60. Cependant, les revenus des producteurs et les intérêts des consommateurs ne sont guère pris en compte, puisque les règles du marché prévalent toujours et privilégient le négociant.
La politique du Front populaire, qui arrive à la tête de l’État en 1936, est constituée de
mesures de relance et de défense immédiates : « Revalorisation des produits de la terre combinée avec une lutte contre la spéculation et la vie chère de manière à réduire l’écart entre
les prix de gros et les prix de détail. Pour supprimer la dîme prélevée par la spéculation sur les producteurs et les consommateurs : création d’un Office interprofessionnel des céréales. Soutien aux coopératives agricoles, livraison des engrais au prix de revient par les offices
nationaux de l’azote et des potasses, contrôle de la tarification et de la vente des
superphosphates et autres engrais, développement du Crédit agricole, réduction des baux à ferme, suspension des saisies et aménagement des dettes »61. Elle supporte explicitement le développement du Crédit agricole, banque coopérative et mutualiste, et la création de coopératives agricoles, dans le cadre plus large d’une certaine régulation des marchés agricoles. Comme le notent Georges Duby et Armand Wallon : « Pour la première fois, un gouvernement
propose un plan d’ensemble qui organise les rapports entre la production agricole et le système économique, et qui définit la place du paysan dans le monde du travail »62.
60 DUBY etWALLON, op. cit., p. 594. 61 Ibid., p. 599.
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La politique du Front populaire est d’abord interventionniste et s’incarne notamment par la création de l’Office national interprofessionnel du blé (ONIB), institué par la loi du 15
août 1936. L’Office est contrôlé par un Comité central de 52 membres : 30 représentants des producteurs, 9 des consommateurs, 9 de l’industrie et du commerce et 4 de l’administration.
Les agriculteurs dominent mais ne peuvent prendre de décisions seuls : il faut réunir les ¾ des
voix sur une assemblée présente aux 4/5. L’ONIB reçoit pour mission la détermination des prix du blé, les conditions d’échelonnement dans le temps des achats aux producteurs, la gestion
totale des importations et exportations des blés, farines et céréales panifiables, semoules et sous-produits de la trituration. Les opérations de commerce sont confiées aux coopératives, sous contrôle de la puissance publique. Enfin, la loi désigne le Crédit agricole comme intermédiaire
obligé pour les paiements résultants d’achats de blé. Le prix du blé est fixé en fonction de son niveau d’avant-guerre. L’ONIB est plutôt bien accepté dans les campagnes, surtout au vu de
ses résultats : le prix du blé, qui était descendu à 80 francs en moyenne en 1935, remonte à 140
francs dès l’année 1936, et à 180 francs en 1937.
La plupart des autres propositions de lois formulées par les socialistes se heurteront au rejet systématique du Sénat qui souhaite garantir le mode de fonctionnement traditionnel des
campagnes. Il s’agit par exemple de la contractualisation des relations entre la coopération et l’industrie ou de l’attribution des allocations familiales aux métayers, les cotisations étant
payées par les propriétaires.
Pendant ce temps, dans la Loire, le système de polyculture-élevage se perfectionne tout en laissant une place croissante aux productions animales. Vercherand (1994 : 12) note les différences entre les enquêtes agricoles de 1882 et 1929. On dénombre 30% de vaches en plus et le cheptel de truies a presque doublé. Dans le même temps, les cheptels caprin et ovin accusent une régression, respectivement de 7 et 30%. Le nombre de petites exploitations, et
surtout celui des très petites exploitations d’une superficie inférieure à 5 hectares, est en forte baisse : la moitié disparaît. Cependant, elles ne sont pas absorbées par les très grandes
exploitations mais plutôt par les exploitations d’une taille à peine supérieure. Le nombre d’ouvriers agricoles permanents décroît également de près de 60%. Ils sont remplacés par les outils mécanisés du travail du sol et de la récolte. Le tracteur est très peu présent, et très peu utilisé, car il convient assez mal au type de terrain des exploitations ligériennes, réduites et assez montagneuses.
L’épisode vichyste consacre la place centrale de l’agriculteur dans la société alors que l’agriculture rentre dans un cycle productiviste. Les postes décisionnels sont occupés par des
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représentants du blé et de la betterave, ils veulent avant tout satisfaire leurs intérêts en termes de productivité, de prix et de vente. Face aux conditions de production dégradées, et à la pénurie alimentaire, un arsenal de règles vient contraindre les agriculteurs, notamment par des plans
d’ensemencement et des obligations de livraison. Quant à la législation, elle complète généralement les lois promulguées par la IIIe République. Les lois du 20 juillet 1940 et du 15 janvier 1943 ont pour but de parachever les modifications apportées au régime successoral. La loi confirme le statut de l’exploitation agricole en tant qu’unité économique, qui doit être maintenue dans l’indivision afin de permettre à une famille d’y vivre. L’affirmation de la place de l’État est confirmée à travers deux lois : la première, du 9 mars 1941, donne un pouvoir
d’initiative à la puissance publique au cas où le propriétaire manquerait d’esprit d’entreprise ;
la deuxième, du 20 novembre 1940, dissout le conseil d’administration de la Caisse nationale
de Crédit agricole, remplacé par un président et un conseil de gestion composé de onze membres, tous nommés par le Ministre. Pour Duby et Wallon, « la politique agricole de l’État
français se réduit à deux lois importantes. La première, du 21 novembre 1940, octroie des subventions pour l’amélioration de l’habitat rural. La seconde du 15 juillet 1942, complétée le 4 septembre 1943, porte statuts des baux ruraux. Ce texte reconnaît au fermier le droit d’obtenir,
sous conditions, une indemnité pour les améliorations apportées au fonds. La durée du bail ne peut être inférieure à neuf ans et les litiges sont soumis à des commissions paritaires. En contrepartie de ces avantages, les preneurs subissent une hausse générale des loyers »63.
La situation est clairement évaluée à la fin de la guerre par les nouveaux gouvernements : l’agriculture française doit entamer rapidement un processus de modernisation de ses structures afin d’en augmenter la productivité. Ce processus est voulu d’autant plus