2. Le système actuel de la propriété foncière chinoise
2.5 Les plans d’urbanisme – l’interface entre l’offre foncière et l’aménagement urbain
En Chine, avant le 1er janvier 2008, l’élaboration et l’exécution des actions d’aménagement urbain étaient soumises à la direction de la « Loi sur l’urbanisme de RPC », promulguée en 1989 et entrée en vigueur le 1er avril 1990.
C’est la première loi sur l’urbanisme (chengshi guihua) qui stipule que : l’élaboration de l’aménagement urbain s’organise en deux phases : l’élaboration du
Zongti guihua (Schéma directeur,) et celle du Xiangxi guihua (Plan local
d’urbanisme).
On peut observer une certaine analogie entre les documents de planification chinoise et française en ce sens que le Zongti guihua, porte sur une vision prospective du territoire considéré, tel un Schéma directeur français, tandis que le Xiangxi guihua tel un Plan local d’urbanisme contrôle et détermine davantage les affectations, les limites et les capacités constructibles, l’harmonisation des constructions et équipements publics d’infrastructure.
Le 28 octobre 2007, une nouvelle loi sur l’urbanisme « Loi sur l’Aménagement Urbain et Rural (AUR)» (chengxiang guihua) a été promulguée par le Comité Permanent de l’Assemblée Populaire Nationale (APN) et est mise en vigueur le 1er janvier 2008. Il s’ensuit que l’ancienne loi sur l’urbanisme qui a été appliquée durant environ 18 ans en Chine ne correspond plus au rythme de changement urbain. Aujourd’hui, une vision plus globale du territoire prévaut, associant aménagements urbains et ruraux afin d’assurer une meilleure coordination de l’ensemble.
De plus, les grandes ou moyennes villes peuvent élaborer un Plan de zonage (fenqu guihua) basé sur le Zongti guihua.
Par ailleurs, la nouvelle loi du 1er janvier 2008, d’aménagement urbain et rural concerne les cinq catégories, correspondant ainsi à chacun des niveaux administratifs. Ceux-ci sont respectivement :
l’aire métropolitaine (chengzhen tixi), la ville (municipalité),
le bourg (le zhen),
le « xiang » (le pays, cf. glossaire) le cun, le village.
L’aménagement de l’aire métropolitaine s’effectue par les documents comme le
Zongti guihua. L’aménagement pour la ville ou pour le bourg, se traduit par le Zongti guihua et le Xiangxi guihua.
Toutefois, il faut observer que le plan local d’urbanisme (le Xiangxi guihua) est constitué par un plan normatif et un plan de constructibilité. Le plan normatif détermine au niveau de la municipalité ou de la ville, par exemple, l’hauteur générale, densité de construction, COS, tandis que le plan de constructibilité gère la construction au niveau plus fin jusqu’à la parcelle.
A l’origine, sous l’empire de la loi de 1990, le Zongti guihua ou Schéma directeur contenait les éléments suivants :
le caractère de la ville, objectifs de développement, dimension urbaine ; les standards et normes principaux pour les constructions urbaines ;
la disposition des terrains constructibles, zonage d’affectation urbaine et concepts afin de régir globalement toutes les opérations de construction urbaine ;
le système de transport urbain, système fluvio-lacustre et d’espace vert ; le plan de chaque spécialité35 ;
le plan de construction à brève échéance.
Mais la loi du 1er janvier 2008, à améliorer ou compléter le contenu du Zongti
guihua. En effet, ce document doit préciser les éléments suivants :
les dispositions générales sur le développement de ville ou de bourg, le zonage d’affectation urbaine,
la disposition des diverses utilisations des sols, le système synthétique de transport,
les espaces géographiques favorisants ou défavorisant la construction, à savoir les zones à risques naturels ;
le plan de chaque spécialité, etc.
De plus, ce Schéma directeur comporte des éléments obligatoires tels : zones d’aménagement ;
dimension des terrains constructibles, terrains des infrastructures principales et équipements publics, régime hydraulique, canalisation d’eau, champs cultivés expressément protégés (jiben nongtian) et espaces verts à l’intérieur des zones ; contenus sur l’anti-pollution de l’environnement, la préservation de la nature et la
protection des héritages historiques et culturels ;
contenus sur la prévention et la diminution des désastres.
Le délai du Schéma directeur de ville ou de bourg est normalement de 20 ans. Pour la ville, il doit prévoir de plus le développement à plus long terme. Ainsi, on peut discerner, dans le tableau ci-dessous, les différents plans d’urbanisme, les organismes d’élaboration de ces plans et les autorités publiques d’approbation et d’examen.
Le Xiangxi guihua équivalent au Plan local d’urbanisme doit se baser sur le
Zongti guihua ou le Plan de zonage, et déterminer les contenus suivants de chaque
construction concernée dans la zone de l’aménagement : les limites d’utilisation du terrain,
les normes contrôlant la densité de construction, les hauteurs d’immeubles, etc., le plan masse, le plan des réseaux techniques et le plan vertical du site.
Tableau 7- Les différents niveaux de l’aménagement urbain ou rural
Niveau d’AUR Plans
d’urbanisme Organisme d’élaboration Autorité d’approbation et d’examen Aménagement de l’aire métropolitaine de la province ou de la RA SD collectivité de province ou de RA CAE Aménagement de la ville
VR SD & PLU collectivité de VR CAE (sur SD) Municipalités et
villes nominées par l’Etat
SD & PLU collectivité locale CAE (sur SD) Autre villes
(ou districts)
SD & PLU collectivité locale collectivité supérieure (sur SD)
Aménagement du bourg
SD & PLU collectivité du district ou du bourg
collectivité supérieure (sur SD) Aménagement du xiang
PLU collectivité du xiang collectivité supérieure Aménagement du cun
PLU collectivité du bourg ou du xiang
collectivité supérieure
Source : LIU Kun, d’après la « Loi sur l’aménagement urbain et rural », 2008. Note :
AUR - l’Aménagement Urbain et Rural (AUR), selon la Loi de 2008 RA – Région Autonome,
VR – Ville-Région, la municipalité subordonnée directement à l'autorité centrale.
Pour des facilités de lecture en français, nous avons privilégié les sigles français étant entendu analogie entre les contenus des documents de planification chinois et français.
3. Les grands utilisateurs du sol
D’après les données de l’« Annuaire statistique des villes chinoises - 2006 » sur 284 villes-préfectures, les surfaces des secteurs urbanisés sont de 24 529 km² 36, ce qui correspond à 0,26% de l’ensemble de la superficie du pays. La part des terrains urbanisés dans la superficie nationale est donc peu importante, mais se sont sur ces terrains que repose l’ensemble du système socio-économique chinois.
En milieu urbain et périurbain, les utilisateurs des sols sont très divers : logements, grandes surfaces commerciales, administration, loisirs, voies de communication, industries, parcs, zones naturelles à protéger, etc.
En matière d’utilisateurs du sol et du bâti, les statistiques restent approximatives, mais toutes les données disponibles attestent la diversité des utilisateurs, qu’il s’agisse de leur statut juridique, de l’importance et de la qualité de leur bien, donc de leur valeur vénale.
En première analyse, il convient de distinguer deux grandes catégories. Il y a, d’un côté, tous les droits d’utilisation du sol relevant de la domanialité des personnes publiques (État, organismes publics, parapublics et collectivités locales), tout comme en France, on peut dire que « ce patrimoine qui concerne tant les services de l’État, que les collectivités territoriales, confrontées à la diversité des objectifs du renouvellement urbain, semble y répondre très inégalement, sélectivement, en fonction de ses spécificités, de ses localisations et des logiques de ses gestionnaires ou affectataires » 37 De l’autre, toute la gamme du droit d’utilisation du sol concernant des personnes privées, sont largement détenues par des particuliers. Cette prééminence de l’utilisateur privé est observée en particulier à Beijing et Shanghai, ainsi que dans les autres grandes métropoles chinoises38.
36 26 141 km² de terrains constructibles.
37 Dubois-Maury, J., La participation des propriétaires au renouvellement urbain, in Les Cahiers du GRIDAUH - Droit et politiques de renouvellement urbain- Paris : La Documentation Française - n° 10, octobre 2004, pp. 81-98.
En France, « Si les propriétés relevant du domaine public semblent pouvoir s’inscrire, sans trop d’obstacles, dans les exigences du renouvellement urbain au nom de l’intérêt général, il en va très différemment dès lors qu’il s’agit de propriétaires privés, sans doute plus attentifs à des perspectives de plus-value, voire de spéculation. Mais il est clair que les comportements, les motivations de ces divers détenteurs, tant publics que privés, obéissent à de multiples déterminants, sur des temps plus ou moins longs et que les aménageurs - promoteurs doivent prendre en compte. » 39.
En Chine, si on remplace les mots « droit de propriété du foncier » et « propriétaires » par « droit d’utilisation du sol » et « usagers », les situations qui relèvent de la domanialité publique dans les processus de renouvellement urbain sont les mêmes qu’en France. Mais lorsque le renouvellement urbain implique des utilisateurs privés, les attitudes observées varient selon leurs différents statuts sociaux. Il convient de les distinguer selon les deux types suivants :
Une partie des utilisateurs relevant des grandes entreprises privées, possède un statut socio-économique spécial et a le soutien du pouvoir public. C’est par exemple, le cas de grands promoteurs immobiliers de capitaux privés, qui ont pour objectif, comme en France, d’attendre une occasion favorable de plus value. Une autre partie des utilisateurs relève de personnes individuelles, par exemple,
les habitants et les paysans, surtout dans les régions qui viennent de prendre part au développement économique. Ils sont insuffisamment conscients des concepts sur « la protection de la propriété privée » et sur « le droit d’utilisation du sol ». Ils obéissent donc naturellement à l’attribution administrative de l’Etat ou de la collectivité locale. Par contre, les habitants ou les paysans, dans ou proche, des grandes villes, et possédant une certaine connaissance de l’économie de marché, leur compréhension et approfondissement des droits réels et de la propriété privée, protègent leurs intérêts privés, ou encore par des compensations convenables.