Dans le présent chapitre, nous visons à savoir comment le placement inscrit comme une mesure de réadaptation professionnelle au niveau de la base légale fédérale de l’AI se retrouve et sous quelle forme au niveau du contexte légal cantonal (Valais) et de l’OCAI enquêté.
Au niveau du contexte légal cantonal, notre analyse est brève puisqu’il ressort tout d’abord que la loi d’application de la LAI du 9 novembre 1993 au niveau cantonal ne mentionne pas les mesures de réadaptation de l’AI, ni donc la mesure de placement. Cette loi d’application règle la question de l’organisation et des compétences de l’OCAI : nom, forme juridique, siège, tâches (les tâches qui lui incombent selon les prescriptions fédérales), direction et organisation, personnel et surveillance.
Ensuite, toutes les mesures de réinsertion professionnelle et sociale mises à disposition par l’ensemble des législations sociales (fédérales et cantonales) à l’œuvre à l’échelle cantonale sont répertoriées dans un catalogue collectif cantonal, nommé catalogue des mesures de réinsertion sociale et professionnelle115. On y trouve les mesures de la LACI, les mesures cantonales pour les chômeurs en fin de droit, les mesures d’aide sociale, les mesures de l’AI et les mesures de la loi cantonale sur le handicap.
A travers la présentation de ces diverses mesures dans le catalogue cantonal, nous constatons que le placement y est nommé comme une mesure de réadaptation professionnelle de l’AI avec ses divers instruments : placement à l’essai, allocation d’initiation au travail, indemnités en cas d’augmentation des cotisations, aide en capital. Le contenu de cette mesure de placement reprend en fait ce qui est inscrit dans la base légale fédérale de l’AI, notamment l’art. 18 de la loi avec l’offre d’un soutien actif dans l’objectif d’un retour ou au maintien en emploi, ceci puisque le canton avec ses organes d’application que sont les OCAI a pour mission de mettre en œuvre ce régime.
Nous n’avons pas trouvé de traces de la mesure de placement de l’AI dans d’autres législations (par exemple, la loi cantonale du handicap) ou textes officiels relatifs au niveau cantonal.
La mesure de placement de l’AI identifiée au niveau fédéral et cantonal nous mène maintenant à un dernier point concernant sa reprise au niveau de l’OCAI enquêté. Pour ce faire, les sous-chapitres suivants décrivent les caractéristiques générales actuelles de l’OCAI en ce qui concerne sa mission officielle, l’organisation de la mesure de placement avec le personnel à qui est dévolu la tâche de la mettre en oeuvre et les prescriptions relatives qui cadrent leur travail en la matière116.
MISSION DE L’OCAI
Dans le cadre de la régulation fédérale de l’AI, un rôle important est dévolu à chacun des 26 OCAI qui sont en charge d’appliquer ce dispositif, à côté notamment des caisses de
115 Le but du catalogue est d’éclairer et d’harmoniser les pratiques des metteurs en œuvre (entretien du 20 décembre 2013).
En outre, le but est de favoriser la collaboration interinstitutionnelle entre les divers régimes sociaux et de prévenir les effets « carrousel » (Ibid).
116 Notre but n’est pas de balayer le contexte historique de l’OCAI, mais bien tel qu’il est aujourd’hui et sa pratique du placement actuelle.
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compensation, de la Centrale de compensation et de l’OFAS/AI. Les cantons, avec leurs organes d’exécution, demeurent effectivement des acteurs autonomes, puisqu’ils sont chargés de l’application de la législation (Duell et al. 2010 : 38).
Dans la loi d’application cantonale de la LAI, il est mentionné que l’OCAI, nommé officiellement « Office cantonal AI du Valais », avec un rayon d'activité étant le canton, accomplit toutes les tâches qui lui incombent en vertu des prescriptions fédérales (art. 1 et 2. du 9 novembre 1993).
L’OCAI est un établissement autonome de droit public rattaché au Département des affaires sociales (al. 2, art. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité du 9 novembre 1993). Le siège de l’office concerné est à Sion et il possède des agences pour la réadaptation à Brigue et Martigny.
L’organisation concernée, comme les autres OCAI, a pour fonction principale l’identification précoce des cas potentiels d’invalidité, l'éligibilité aux prestations, l’évaluation du degré d’invalidité et l’octroi de mesures de réadaptation professionnelle (y compris le placement)117.
Bien qu’ils soient relativement autonomes dans l’exécution de leurs tâches, les OCAI sont limités par la supervision de la Confédération (OFAS) avec un pilotage par objectifs depuis la 5e révision en particulier. Toutefois, comme précité, en échange de la mesure de l'efficacité par l’OFAS des prestations des OCAI, ceux-ci bénéficient d’une plus grande marge de manœuvre sur le plan opérationnel (Guggisberg et al. 2008). Par conséquent, les stratégies mises en œuvre par chaque office pour atteindre les objectifs qui leur sont fixés par l’OFAS sont laissées à leur appréciation118.
L’ORGANISATION DE LA MESURE DE PLACEMENT
La mesure légale de placement, inscrite dans le dispositif fédéral de l’AI, fait partie des tâches dévolues aux OCAI en tant qu’organes d’exécution de ce régime social.
L’OCAI investigué, créé en 1995, a mis en place, selon sa propre organisation permise par la base légale fédérale et cantonale, un service médical régional, des services généraux, un service juridique, un service RH ainsi qu’un service de réadaptation (www.aivs.ch)119. Une équipe pluridisciplinaire œuvre en son sein comme le montre l’organigramme : collaborateurs spécialisés, coordinateurs en réadaptation, psychologues, coordinateurs en emploi spécialisés dans l’aide au placement, enquêteurs, juristes et médecins (www.aivs.ch).
La mesure légale du placement est confiée spécifiquement à, ce qui est nommé dans l’organisation concernée, des coordinateurs en emploi spécialisés dans l’aide au placement120. Leur fonction est de mettre en œuvre cette mesure de placement qui est donc la tâche générique prescrite. Cette fonction dévolue n’est pas organisée par le biais d’un service de placement spécifique à l’interne, mais intégrée au sein du service de réadaptation de l’OCAI employant d’autres professionnels s’occupant d’autres mesures de réadaptation de l’AI (détection et
117 Le calcul des rentes et des indemnités journalières AI et leur versement revient aux caisses de compensation (art. 60, LAI du 19 juin 1959, état le 1er janvier 2014).
118 Il en est de même par exemple pour les ORP pour lesquels des études ont montré leur marge de manœuvre dans l’application de la politique fédérale du chômage de laquelle ils dépendent. Leur marge peut être expliquée par divers paramètres internes et externes qui engendrent ainsi des différences cantonales dans l’application d’une loi fédérale (par exemple, Engler 2006 : 14, Battaglini et al. 2007).
119 Fin 2011, l’OCAI comptait 155 collaboratrices et collaborateurs (Office cantonal AI du Valais 2012). Fin 2013, 174 collaboratrices et collaborateurs sont répartis sur les différents sites (Office cantonal AI du Valais 2014).
120 Pour simplifier, le terme de coordinateur en emploi est utilisé dans notre étude.
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intervention précoces, orientation et formation, aide en capital, remise possible de moyens auxiliaires).
Les coordinateurs en emploi, au nombre de huit au moment de notre enquête, avec une grande majorité d'hommes, ont des qualifications en ressources humaines - notamment un brevet fédéral de gestion en ressources humaines - ou alors en assurances sociales (brevet fédéral en principe). Ils ont également des expériences professionnelles préalables dans le domaine du placement, que ce soit dans des ORP, des agences commerciales (Adecco ou Manpower notamment) ou chez des organisateurs privés de mesures de réinsertion (par exemple, Intégration pour Tous (IPT)) (observation du 27 mars 2012). Toutefois, malgré leurs expériences préalables dans le placement ou encore leur prise de connaissance des prescriptions légales de l’AI à leur engagement, les coordinateurs en emploi disent apprendre leur métier avant tout pratiquement, sur le tas, en expérimentant les situations du travail réél qui se posent à eux (Ibid). Ces situations ne sauraient en effet être cadrer par les seules prescriptions ou des journées de formations continues à l’interne (Ibid). Pour aider à cet apprentissage sur le tas, un système de parrainage a été mis en place à l’interne de l’OCAI pour les nouveaux coordinateurs en emploi accompagnés pendant une année (Ibid).
Pour finir, au moment de notre enquête, les coordinateurs en emploi gèrent une moyenne d’environ 40 dossiers dans leur portefeuille (observation du 27 mars 2012). Par ailleurs, selon l’organisation interne à l’office, ils connaissent une répartition territoriale de leurs dossiers en fonction du lieu d’habitation des assurés (Ibid).
PRESCRIPTIONS DE LA MESURE DE PLACEMENT
A partir de là, nous abordons les prescriptions concernant la mesure de placement au sein de l’OCAI qui cadrent le travail du coordinateur en emploi en la matière.
PRESCRIPTIONS DU NIVEAU FEDERAL
Pour mettre en oeuvre la mesure du placement qu’il a pour tâche d’accomplir, le coordinateur en emploi de l’OCAI, engagé pour cette fonction, s’appuie sur les prestations et les instruments faisant partie de la mesure de placement rendus possibles par la loi fédérale de l’AI (à travers l’article 18) et précisés notamment dans le cadre de la circulaire fédérale sur les mesures de réadaptation professionnelle.
Selon notre enquête, il ressort que les échelons supérieurs de l’OCAI reprennent, dans divers textes internes (rapport de gestion, etc.), le contenu des prestations et des instruments du placement inscrit dans le dispositif fédéral de l’AI pour prescrire la tâche générique du travail du coordinateur en emploi. Par ailleurs, le vocabulaire utilisé par les supérieurs et les professionnels lorsqu’ils présentent l’AI et la mesure de placement à l’interne et à l’externe de l’office est repris de la teneur du même dispositif fédéral. La base légale fédérale et plus précisément la circulaire sur les mesures de réadaptation d’ordre professionnel sont ainsi des instruments de travail privilégiés par les supérieurs hiérarchiques et chaque coordinateur en emploi. Les supérieurs hiérarchiques nous parlent aussi de la jurisprudence comme outil de travail (ce qui n’est pas sans rappeler son influence sur la pratique comme précité dans notre partie introductive) (entretien du 12 février 2012).
Cela avancé, les prestations et les instruments du placement restent standardisés et à priori devraient favoriser des pratiques identiques d’un OCAI à l’autre, même s’ils ont une marge d’action dans la mise en œuvre (Guggisberg et al. 2008). Pourtant, comme le témoigne un responsable de l’OCAI :
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« (…) Je veux dire que les prestations énumérées dans la circulaire, ça reste les prestations possibles du placement. Après, ils nous disent pas comment faire… Alors, on a un terrain de foot, comment on veut occuper le terrain de foot… Y a tout le listing. Mais c’est pas exhaustif. Les offices AI font ce qu’ils veulent. Il y a le site internet, il y a les infos news qu’on envoie. On fait plein de trucs pour les employeurs. Demain, on a fait un programme : tous les contacts employeurs qu’on va faire en 2012, le plan d’action, etc. » (entretien du 12 février 2012).
Selon cette citation, les modalités de mises en œuvre du placement, c’est-à-dire comment il est exécuté concrètement ou encore l’intensité de son utilisation, sont volontairement laissées ouvertes par le dispositif fédéral de l’AI (encore davantage avec le nouveau modèle de pilotage), même si des bonnes pratiques émanant des OCAI sont promues par l’instance fédérale concernée comme instrument d’incitation121. En effet :
« Il y a toujours clairement la distinction sur l’organisation qui est laissée aux cantons. Tu vas voir un autre office, c’est complètement différent, c’est pas du tout sur le schéma d’organisation que je vais te donner là-maintenant ; ça c’est la méthode d’ici. L’OFAS s’occupe pas de savoir comment c’est fait. Ils veulent que la loi soit appliquée de façon uniforme. Ils ont des indicateurs qui sont les mêmes pour tout le monde. Maintenant comment s’arrange l’office AI pour arriver à ces résultats… Bon, bien sûr qu’à travers les audits, ils conseillent des pratiques qu’ils ont vues et puis ils disent, par exemple, on a vu cela dans un office et ça fonctionne bien. Alors, ils vont donner des conseils. Par contre, ils ne peuvent pas forcer les offices AI à cause de la 3e révision AI qui dit que l’organisation appartient aux cantons. Donc, on est dans un système fédéraliste » (entretien du 12 février 2012).
PRESCRIPTIONS DU NIVEAU DE L’OCAI
Outre les prescriptions provenant notamment de la base légale fédérale de l’AI concernant la mesure de placement qui sont reprises par l’organisation enquêtée et cadrent le travail du coordinateur en emploi, nous avons mis la main sur des prescriptions internes en la matière.
Notre enquête montre que les supérieurs hiérarchiques de l’OCAI ont opérationnalisé le contenu des prestations et des instruments du placement relevant du dispositif fédéral, puisque celui-ci reste plutôt large dans son cadrage de la pratique.
Cette opérationnalisation vise à prescrire plus étroitement le travail du coordinateur en emploi et se trouve notamment dans le cahier des charges de ce dernier, les processus et procédures internes et des indicateurs de résultats à atteindre en matière de placement. C’est ce que nous abordons maintenant.
L’annonce des postes de travail et le cahier des charges
A l’analyse de l’annonce des postes de travail à pourvoir - « disposer de connaissances approfondies du tissu économique et des entreprises du canton » - et du cahier des charges du coordinateur en emploi - « organiser, gérer et développer un réseau d’entreprises », « informer les employeurs sur les prestations AI », « informer les employeurs sur la détection précoce » -, l’action envers les entreprises du marché du travail local est mise en avant comme une compétence essentielle (observation du 12 février 2012).
A côté des tâches envers les employeurs, le coordinateur en emploi a pour fonction l’aide aux assurés. Plus précisément, il a pour tâche « d’épauler les assurés dans leurs démarches de placement » et de « rechercher des places de travail adaptées » (observation du 12 février 2012).
121 Par exemple, l’OCAI analysé est considéré, selon les mots de ses responsables, comme l’un des meilleurs élèves de l’AI répondant aux prescriptions de l’OFAS.
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De plus, il a pour activité « d’élaborer et rédiger des actes administratifs de manière individuelle » et « de tenir des statistiques » (Ibid).
En somme, par l’annonce des postes de travail à pourvoir et du cahier des charges du coordinateur en emploi, nous relevons que ses tâches sont : l’aide à la recherche d’emploi (individualisée) des assurés, des informations et contacts avec les employeurs et des travaux administratifs. Par la suite, nous verrons que ces tâches comprennent aussi l’activation des assurés et le contrôle des démarches d’emploi accomplies qui ne sont pas nommées explicitement dans l’annonce des postes de travail et le cahier des charges. Il faut encore rajouter des tâches comme l’échange avec les partenaires du réseau social et la participation à des colloques, des formations continues, ainsi que le parrainage de nouveaux coordinateurs en emploi (observation du 27 mars 2012).
Pour conclure, nous pouvons avancer qu’une connaissance fine du marché du travail et des entreprises est estimée nécessaire pour occuper le poste de coordinateur en emploi. Ce qui est en ligne avec les qualifications en ressources humaines recherchées chez le coordinateur en emploi par les supérieurs hiérarchiques. Dans ces qualifications, la part des connaissances économiques fait partie intégrante du cursus de la formation, ainsi que celles concernant le courtage. En outre, à la lecture de l’annonce des postes de travail et du cahier des charges évoqués, on ne trouve pas de référence, du moins directe, à la relation d’aide envers les bénéficiaires, à la base du travail social, et à la connaissance de leurs problématiques de santé (nous y reviendrons).
Quelques indicateurs de résultats et processus/procédures
A côté des documents précités, nous avons trouvé d’autres directives provenant des supérieurs hiérarchiques de l’organisation qui encadrent le travail du placement du coordinateur en emploi.
Ce sont notamment des indicateurs de résultats à atteindre et les processus et procédures internes en rapport avec la mesure légale de placement.
Premièrement, quelques comptes à rendre en termes de résultats quantitatifs par chaque coordinateur en emploi. Tout d’abord, 80% des placements des assurés sont à effectuer sur le marché du travail ordinaire pour répondre à l’objectif d’intégration professionnelle122. Ensuite, 60 nouveaux employeurs sont à contacter par année par chaque coordinateur en emploi dans l’objectif de constituer un réseau d’entreprises. Comme l’avance un responsable de l’OCAI :
« (…) les placeurs doivent me faire 60 nouvelles visites d’entreprises pour un équivalent plein temps.
Donc des entreprises qui sont pas dans le système informatique » (entretien du 12 février 2012).
Ce dernier indicateur a été discuté et remis en cause après notre passage à l’office concerné, ceci à la suggestion des coordinateurs en emploi entendus par la hiérarchie et le considérant comme non représentatif de la qualité du réseau d’employeurs constitué. L’idée à venir, au moment de notre enquête, est d’intensifier la qualité des contacts avec les employeurs plutôt que de les accroître quantitativement uniquement tout en maintenant la visée d’intégration en milieu ordinaire123.
En même temps, ces deux indicateurs, soit le taux de placement sur le marché du travail ordinaire et les nouveaux contacts entreprises, somme toute assez peu nombreux, ont été mis en place par l’OCAI pour répondre aux indicateurs globaux prédéfinis par l’OFAS/AI pour les OCAI, plus particulièrement pour traduire concrètement la réussite des mesures de réadaptation
122 Un coordinateur en emploi nous concède arriver largement à ce taux avec environ 98% de placement sur le marché du travail ordinaire (observation du 27 mars 2012).
123 Comme nous le confie un coordinateur en emploi : « Ca veut dire quoi 60 nouveaux contacts ? Ne vaut-il pas mieux préserver déjà les liens avec les anciens ? » (observation du 27 mars 2012).
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(comprenant un taux de réinsertion), même s’ils n’impactent pas directement sur la libération des subsides de l’OFAS/AI. Par ailleurs, ces indicateurs ont été instaurés pour se conformer aux moyens et aux techniques (par exemple, contacts avec les entreprises, visites, etc.) pour agir particulièrement envers les employeurs énumérés dans la circulaire de l’AI sur les mesures de réadaptation professionnelle pour mettre en œuvre le placement (entretien du 12 février 2012). La même circulaire précise aussi, comme susmentionné, que le placement dans un atelier protégé n'est en principe pas considéré comme une tâche du service de placement (lettre 5002, OFAS 2015).
Deuxièmement, il existe diverses processus et procédures internes à suivre dans l’organisation concernée dont ceux concernant la mesure de placement. Ces processus et procédures traduisent la mesure de placement prévue au niveau fédéral comprenant, dans son article de base (art. 18), la recherche active d’un emploi approprié pour le bénéficiaire et son maintien, ainsi que les prestations et les instruments (par exemple, l’allocation d’initiation au travail ou le placement à l’essai) en faisant partie. Les processus et procédures opérationnalisent, d’une part, le placement en diverses étapes : par exemple, premier entretien avec l’assuré avec signature d’une convention de partenariat et recherche de stages (nous y reviendrons). D’autre part, ils requièrent des délivrables : par exemple, communications internes, rapports d’entretiens, bilans intermédiaires et finaux des instruments fournis. Ainsi, ces processus et procédures ont pour but de structurer et standardiser le travail du coordinateur en emploi. Le reporting de l’action du professionnel nécessaire pour pouvoir rendre ces comptes demandés se déroule généralement sous forme informatique par le biais d’un logiciel spécifique. Par ce biais, le contrôle par les supérieurs hiérarchiques internes et les autorités fédérales est d’autant plus facilité (Buffat 2011)124.
Pour terminer, les comptes à rendre de nature politico-administrative concernant la mise en œuvre du placement par le coordinateur en emploi s’établissent donc, d’une part, sur la base des moyens (respect des processus et procédures) employés et, d’autre part, sur la base d’une gestion axée sur l’atteinte des résultats exigés125. Ces comptes à rendre peuvent faire l’objet de diminutions possibles du salaire du coordinateur en emploi en cas de non-atteinte individuelle. Ils sont contrôlés par les supérieurs hiérarchiques notamment au moment de l’entretien individuel d’évaluation annuel de chaque coordinateur en emploi (entretien du 12 février 2012).
Précisément, il ressort que l'atteinte des résultats compte pour 1/5 de la mesure du travail du coordinateur en emploi (Ibid). Les autres indicateurs d’évaluation du travail du coordinateur sont : la qualité du travail, l'autonomie dans l'activité et le comportement (Ibid).
Précisément, il ressort que l'atteinte des résultats compte pour 1/5 de la mesure du travail du coordinateur en emploi (Ibid). Les autres indicateurs d’évaluation du travail du coordinateur sont : la qualité du travail, l'autonomie dans l'activité et le comportement (Ibid).