Les rencontres avec les assurés au sein de l’OCAI prennent une grande partie du temps de travail du coordinateur en emploi. Pour rendre compte de celles-ci, nous les avons structurées en fonction de leur déroulement chronologique qui s’effectue selon un parcours-type d’aide au placement prescrit par l’office concerné et qui structure l’activité de travail.
Ce parcours-type est principalement décrit dans la procédure interne concernant l’aide au placement (MOP-REA-PLACEMENT du 30 septembre 2009). A côté des diverses étapes qui font partie du parcours-type du placement en faisant partie légalement, ce parcours-type reste peu balisé.
Toutes les rencontres que nous avons observées concernent des situations de retour à l’emploi et non de maintien à l’emploi de l’assuré. Par rapport au maintien en emploi, il ressort que le coordinateur emploi de l’OCAI n’intervient pas dans la détection précoce d’une personne atteinte dans sa santé (entretien du 12 février 2012). A moins qu’il ait connaissance d’un problème d’une personne en emploi lors de ses contacts avec une entreprise et qu’il l’aide à procéder à une demande à l’AI (Ibid). Par contre, le coordinateur en emploi peut intervenir dans la phase d’intervention précoce, c’est-à-dire quand une demande à l’AI a été engrangée, lorsqu’un mandat lui est donné notamment par les conseillers en réadaptation à l’interne pour qu’il aide par exemple un assuré à trouver une place d’apprentissage ou un stage (Ibid).
En outre, concernant l’organisation des rencontres avec les assurés, il nous est confié que le coordinateur en emploi planifie en principe ses journées de travail en fonction des rendez-vous avec les employeurs auxquels il donne la priorité par rapport aux entretiens avec les assurés (observation du 20 avril 2012). Comme le souligne un coordinateur en emploi, les assurés « ont plus le temps » (observation du 20 avril 2012). Tous les rendez-vous, qu’ils soient avec les employeurs ou les assurés, sont notifiés dans l’agenda informatique de l’OCAI partagé avec les autres salariés.
L’ELIGIBILITE AU PLACEMENT
Comme le relève la procédure interne de placement de l’OCAI, la première étape avant le premier entretien entre le coordinateur en emploi et l’assuré consiste à vérifier que ce dernier réponde aux conditions d’éligibilité pour avoir droit au placement dont les voies d’accès sont diverses.
LES VOIES D’ACCES
La voie d'accès à la mesure de placement pour les assurés est diversifiée et sur une base volontaire pour l’assuré. Elle peut se faire suite à une mesure de réadaptation professionnelle (orientation, formation initiale, reclassement) ou à une mesure de réinsertion, directement sans que la personne n'ait droit ou besoin d’une autre mesure de réadaptation ou encore après une détection et/ou intervention précoces sur le lieu de travail (entretien du 12 février 2012). De plus, depuis la 6e révision un assuré au bénéfice d’une rente peut également accéder au placement.
88
Par ailleurs, le placement est un service offert à l’assuré (de même qu’à l’employeur), qu’il soit invalide ou menacé d’invalidité, sans répercussion sur les décisions d’invalidité : degré d’invalidité, droit à des mesures de formation, etc. (entretien du 12 février 2012). D’après les mots d’un responsable interrogé :
« L’aide au placement, c’est un service supplémentaire donné aux gens qui n’aura pas de répercussions sur l’invalidité (…), par contre la personne doit collaborer » (entretien du 12 février 2012)130.
De plus, avec le modèle de prise en charge parallèle adopté par l’OCAI (et d’autres aussi), l’accès au service de placement se veut être plus rapide. Comme l’avance un responsable de l’AI :
« Depuis la 5e AI, on se situe davantage dans un processus de prise en charge parallèle que séquentiel des assurés. Il s’agit d’activer plutôt que d’attendre si les conditions de droit de la demande AI sont remplies… C’est seulement quand on avait tout le dossier qu’on partait en REA (réadaptation) » (entretien du 12 février 2012).
Dans le modèle de prise en charge parallèle et non plus tant séquentielle, il s’agit d’activer, de réadapter la personne assurée autant que se peut selon son potentiel de réadaptation ; même si il n’y a pas encore de décision rendue sur la demande AI de l’assuré (Guggisberg et al. 2008 : 66).
Le but est de raccourcir le temps de la procédure, la demande d’instruction, sinon au risque d’augmenter les atteintes à la santé des assurés (Bolliger et al. 2008 : 293).
LA VERIFICATION DES CRITERES D’ELIGIBILITE
Pour effectuer la vérification du droit au placement selon les conditions prescrites par la base légale de l’AI - l’incapacité de travail dans l’activité précédente, l’aptitude au placement, l’adéquation des activités avec le handicap et les capacités et l’absence d’autres freins : assèchement du marché du travail, âge, langue -, le coordinateur en emploi utilise tout d’abord l’outil informatique nommé gestion électronique des documents (GED)131.
La vérification se fait donc tout d’abord à distance par le biais informatique et est complétée, si nécessaire, par des appels téléphoniques et des messages électroniques à l’assuré.
Selon la procédure interne de l’aide au placement, dans l’outil informatique en question, le coordinateur en emploi cherche des informations sur l’emploi, la maladie, l’hospitalisation, l’âge, etc. de l’assuré (MOP-REA-PLACEMENT du 30 septembre 2009). Ces informations récoltées sont utiles pour évaluer de l’entrée en matière ou non concernant l’aide au placement et renseigner l’assuré sur la décision. Ainsi, en ligne avec ce que mentionne la circulaire fédérale sur les mesures de réadaptation professionnelle :
« L’office AI enclenche le processus de placement dès qu’un examen sommaire a montré que les conditions requises sont remplies » (lettre 5004, OFAS 2015)132.
Par la suite, les critères d’éligibilité au placement de l’assuré sont encore complétés et évalués lors du déroulement des entretiens avec chaque assuré. C’est le cas, comme nous l’abordons
130 Ainsi, les assurés ayant accès à l’aide au placement n’ont plus droit à une formation initiale ou à un reclassement professionnel effectués en amont (entretien du 12 février 2012). Il n’est effectivement pas du ressort de l’aide au placement de l’OCAI d’offrir des mesures de formation initiale (art. 16, LAI), de reclassement professionnel (art. 17, LAI) et encore des mesures de réinsertion (art. 14a, LAI du 19 juin 1959, état le 1er janvier 2014). Selon un responsable de l’office concerné : « c’est seulement si à l’échéance des mesures de réadaptation, qu’on a pas encore trouvé un job, qu’on va mandater le coordinateur emploi » (entretien février 2012).
131 Ce système de gestion électronique des documents sert au traitement et suivi des dossiers des assurés. Il est également utilisé dans les caisses publiques du chômage et les ORP (Buffat 2009). Il permet de regrouper la totalité des documents concernant les dossiers individuels des assurés nécessaires à leur suivi au sein de l’AI. En général, les dossiers des assurés de l’AI ne sont pas partagés avec d’autres services du placement à cause de la protection des données, sauf en cas de besoins concrets (observation du 27 mars 2012).
132 Nous ne savons pas quand et comment se pratique l’enclenchement du processus de placement.
89
ultérieurement, notamment avec le critère de motivation de l’assuré qui est pris en considération par le coordinateur en emploi.
Par ailleurs, pour évaluer les critères d’éligibilité au placement, selon un responsable de l’office :
« il y a toujours l’objectif et le subjectif (…) ces critères découlent aussi un peu des jurisprudences et autres ; Il y a par exemple des assurés pour qui on trouve des solutions passés 60 ans, aussi parce qu’on utilise de manière optimale les mesures incitatives pour les employeurs » (entretien du 12 février 2012).
Cette citation montre le pouvoir d’action coordinateur en emploi étant donné que les critères d’accès au placement font référence à des paramètres sujets à une plus ou moins grande interprétation, comme c’est le cas par exemple avec celui de l’aptitude au placement que nous abordons maintenant.
Il ressort que l’AI se réfère à ce qui est marqué plus précisément dans la LACI au sujet de l’aptitude au placement, d’après ce que nous explique un coordinateur en emploi de l’OCAI133. Il y est mentionné qu’
« une personne handicapée physique ou mentale est réputée apte à être placée lorsque : compte tenu de son infirmité et dans l’hypothèse d’une situation équilibrée du marché de l’emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché ; elle est disposée et en mesure d’accepter un travail convenable compte tenu de sa situation ; qu’elle s’est annoncée à l’AI ou à une autre assurance sociale » (art. 15 LACI du 25 juin 1982, état le 1er janvier 2014, lettre B248, SECO 2014).
« Pour déterminer l’aptitude au placement des handicapés, les autorités cantonales et les caisses coopèrent avec les organes compétents de l’assurance-invalidité » (Ibid).
Tout d’abord, à ce stade de la vérification de l’accès au placement, cette disposition légale de l’aptitude au placement est mesurée par la volonté ou, autrement dit, la disposition de travailler de l’assuré et non pas encore par sa manifestation à travers des actes concrets comme les preuves de recherche d’emploi (Gorgé 2009)134. Cette évaluation de la disposition à travailler de l’assuré laisse une latitude d’appréciation à l’agent (Moachon 2007 : 19).
Outre ce premier critère de disposition à travailler, celui-ci est mis en relation avec les limitations fonctionnelles engendrées par l’atteinte à la santé de l’assuré et des possibilités d’emploi y étant adaptées sur un marché du travail estimé équilibré (observation du 8 octobre 2012). En effet :
« Le critère c’est qu’il doit y avoir des jobs qui correspondent aux limitations, à l’atteinte à la santé et puis l’assuré doit avoir l’aptitude pour le faire, les ressources personnelles, etc. » (entretien du 12 février 2012).
Mais c’est quoi plus précisément les limitations fonctionnelles ?
Pour apporter leur appui à la réadaptation, les OCAI doivent savoir notamment dans quelle mesure la personne assurée est limitée dans ses capacités fonctionnelles pour travailler (Swiss Insurance Medicine 2013). C’est ainsi que pour mesurer l’invalidité et la capacité de gain résiduelle, les médecins (traitants, services médicaux, etc.) évaluent la capacité de travail de l’assuré dans une activité adaptée à ses limitations fonctionnelles engendrées par son atteinte à la
133 Dans la LPGA (art. 7), on trouve un article consacré à l’incapcité de gain qui est mise en rapport avec les possibilités de gain sur un marché du travail équilibré.
134 A ce sujet, l’assurance-chômage avance qu’il ne suffit pas que l’assuré déclare qu’il soit disposé à être placé (lettre B219, SECO 2014). Parmi les indices de sa volonté, il doit se mettre à la disposition du service de l’emploi et accepter tout travail réputé convenable qui lui est offert (lettre B219, SECO 2014). Il doit également chercher activement un emploi et participer à une mesure de réinsertion (dont l’objectif est d’augmenter son aptitude au placement). Des activités convenables à durée limitée et un gain intermédiaire entrent aussi dans les critères à respecter, ceci dans le but de satisfaire à l’obligation de diminuer le dommage (lettre B220, SECO 2014).
90
santé, comme nous y reviendrons par la suite (Ibid). L’évaluation de la capacité de travail comprend une appréciation de ce que peut encore faire l’assuré, à savoir sa performance fonctionnelle, et de ce qu’il ne peut plus faire, à savoir ses limitations fonctionnelles (Swiss Insurance Medicine 2013 : 5). Par exemple, le patient est-il encore capable de porter de lourdes charges et, si oui, jusqu’à quel poids maximum ? Est-il en mesure d’exécuter des travaux nécessitant des efforts, des tâches stressantes ou impliquant de grandes responsabilités ? Trouve-t-on certaines immissions auxquelles il ne doit pas être exposé ? Devrait-il pouvoir changer continuellement de position corporelle ?
En fonction des limitations fonctionnelles consécutives à l’état de santé pouvant être sujettes à des divergences d’interprétation (nous y reviendrons), l’activité de travail doit être adaptée en conséquence : horaire adapté, aménagement du poste de travail, rendement, etc. Les possibilités d’emploi adaptées aux limitations fonctionnelles de l’assuré peuvent être des niches ou dans l’organisation standard du travail :
« Cela peut être une niche, mais pas nécessairement… et on a tous les handicaps possibles et inimaginables » (entretien du 12 février 2012).
Pour terminer, l’AI se base sur un marché-cible qui est celui d’un marché du travail hypothétiquement équilibré entre l’offre et la main-d’œuvre pour envisager les possibilités d’emplois adaptés de ses assurés :
Dès lors, si un assuré, en dépit de son atteinte à la santé et de ses limitations fonctionnelles, est en mesure de maintenir sa capacité de gain, que ce soit dans son emploi même ou dans un emploi adapté, il ne sera pas invalide au sens de la loi (Rosenstein 2016 : 3).
Pourtant, comme l’explique Graf (2012), selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le marché du travail équilibré est une notion théorique et abstraite. Elle reste délicate à vérifier pour mesurer la réadaptation de l’assuré et avec des conséquences sur les prestations de l’AI octroyées (en nature ou en espèce), même si l’emploi n’existe pas concrètement en raison de la nature du tissu économique local ou de la conjoncture du marché (nous y reviendrons) (Graf 2012, Rosenstein 2016).
CERTAINS Y ONT DROIT, D’AUTRES PAS
Le droit au placement des assurés vérifié, certains ne vont pas remplir les critères d’éligibilité.
S’opère ainsi un tri entre ceux qui répondent aux critères d’éligibilité et les autres considérés comme inaptes à bénéficier de l’aide au placement de l’AI. En même temps, il n’est pas sûr que ces derniers vont pouvoir bénéficier de l’aide au placement d’autres régimes sociaux comme celui de l’assurance-chômage soumise à conditions également.
Parmi les assurés qui ont droit au placement de l’AI, certains peuvent parallèlement bénéficier de prestations d’autres régimes sociaux comme celui de l’assurance-chômage ou de l’aide sociale135. Ces derniers régimes peuvent leur verser des prestations financières, leur offrir la possibilité d’accomplir des mesures de réinsertion et de bénéficier d’une aide à la recherche d’emploi. Ainsi, certaines personnes auront droit simultanément à l’aide au placement de l’AI et par exemple à celle de l’assurance-chômage si elles sont aptes au placement (lettre 5006, OFAS 2015). Selon un responsable de l’OCAI :
« La personne, elle a quand même droit à notre soutien, même si elle va à l’ORP » (entretien du 12 février 2012).
135 Certaines personnes peuvent aussi avoir recours à des dispositifs assuranciels comme la perte de gain de l’assurance-maladie et de l’assurance-accident qui leur verseront des compensations financières (entretien du 12 février 2012).
91
Et il rajoute :
« Parce qu’ici on a des mesures dans le sac placement, il y a des stages, il y a des IJ (indemnités journalières) AI qu’on peut financer, il y a des placements à l’essai (maintenant avec la 6e, c’est 6 mois avec IJ AI), il y a l’allocation d’initiation au travail. Et ça c’est tout des mesures qu’on peut coordonner avec les mesures de l’ORP. Ce qui fait qu’on peut encore un peu plus bétonner l’employabilité, pour assurer la durabilité du placement » (entretien du 12 février 2012).
A cet égard, nous avançons quelques mots sur le partage des responsabilités entre les systèmes sociaux pour ce qui a trait aux indemnités financières octroyées au bénéficiaire, puisque nous y reviendrons.
Le principe de base dans l’AI équivaut à ce que le droit à l’indemnité journalière pendant une mesure d’instruction du dossier et de réadaptation s’éteint lors de la naissance des indemnités financières d’autres régimes sociaux (OFAS 2014). Toutefois, la personne qui bénéficie de l’aide au placement de l’AI et n’a pas encore trouvé d’emploi, ceci après une formation initiale ou un reclassement professionnel de l’AI, a droit à une indemnité journalière pour un délai de soixante jours au plus (art. 19, règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961, état le 1er janvier 2015). En outre, dans la mesure où l’assuré inscrit à l’assurance-chômage a recours à une mesure faisant partie du catalogue de l’aide au placement de l’AI (un stage d’orientation ou un placement à l’essai), il recevra des indemnités journalières de ce régime qui lui permettront de prolonger ses indemnités chômage, ceci puisqu’il n’y aura pas recours pendant ce laps de temps (observation du 8 octobre 2012).
DIVERS REGIMES SOCIAUX ET UN TRAVAIL EN RESEAU
Passage entre systèmes sociaux
Il ressort de notre enquête que beaucoup d’assurés observés à l’OCAI étaient simultanément affiliés à l’assurance-chômage ou à l’aide sociale en parallèle de l’aide au placement offerte par le coordinateur en emploi.
La plupart des assurés concernés se sont inscrits à l’assurance-chômage ou à l’aide sociale après une mesure de reclassement effectuée à l’AI, ceci avec l’aide de l’OCAI. Comme nous l’explique un responsable de l’OCAI :
« (…) au plus tard 3 mois à la fin de la formation, si on sait que l’employeur qui le forme (sous-entendu une formation de l’AI), ne veut pas le garder, on fait déjà l’annonce au chômage, parce que s’il sait déjà… parce qu’il est sanctionné par le chômage aussi. Donc trois mois avant faut faire l’annonce et puis après 3 mois avant la fin de la formation au moins. Et puis, on épaule les gens de leur recherche d’emploi. Tout de suite, on sait que la coordination joue et que l’assuré n’a pas de trou dans les prestations » (entretien du 12 février 2012).
Parfois, l’affiliation de l’assuré à ces autres régimes sociaux est découverte par le coordinateur en emploi lors du premier entretien avec l’assuré136. Cette information est dans tous les cas jugée nécessaire par le coordinateur en emploi pour pouvoir coordonner les prestations et mesures offertes par chaque régime social. Comme l’exemplifie ce bout d’entretien entre un coordinateur en emploi et un assuré : « vous êtes inscrit au chômage, mmmh… depuis quelle date, excusez-moi ? » (observation du 19 avril 2012).
Enfin, d’un point de vue plus large, répondre à la question de combien de personnes passent d’un système social à l’autre n’est pas simple pour des questions de méthode (Kolly 2011 : 205).
136 Certainement pour des raisons de manque de collaboration interne entre les divers professionnels ou encore si l’assuré n’a pas fait de reclassement ou autre mesure de réadaptation professionnelle préalablement au placement.
92
Une étude mandatée par l’OFAS (2e programme programme de recherche pluriannuel sur l’AI) qui traite des parcours et profils des bénéficiaires d’une rente AI et de leurs antécédents dans l’assurance-chômage et l’aide sociale montre que la majorité (53,9 %) ayant perçu une rente AI pour la première fois en 2010 n’a pas touché de prestations de l’aide sociale ni de l’assurance-chômage au cours des cinq années précédant l’octroi de celle-ci (Fluder et al. 2013). Une minorité (5,6 %) de ces nouveaux rentiers AI a perçu des prestations préalables de l’aide sociale ou de l’assurance-chômage qui ont été remboursées par l’AI (Ibid). Les autres assurés ont connu des parcours plus complexes (Ibid).
Un autre rapport de l’OFAS réalisé par la Haute école spécialisée bernoise, quantifiant les passages entres les systèmes de sécurité sociale (LAI, LACI, aide sociale), relève que 10 à 15% des rentiers sortis de l’assurance-invalidité se sont retrouvés à l’aide sociale l’année suivante (Kolly 2011 : 206).
Une collaboration interinstitutionnelle
Cela dit, la relevance de l’assuré admis à l’aide au placement de l’AI à des prestations d’autres régimes sociaux nécessite un travail en réseau par les institutions concernées.
Selon l’explication donnée par un responsable de l’OCAI :
« Donc soit la personne elle est encore au bénéfice de la perte de gain maladie ou accident, soit si c’est plus le cas, elle est au chômage, soit, éventuellement, elle pourrait avoir droit à l’aide sociale. Dans cette phase-là, il n’y a pas d’indemnités AI. C’est pourquoi, on est dans la CII (collaboration interinstitutionnelle) tout le temps, très vite (…) » (entretien du 12 février 2012).
C’est en effet une sorte de collaboration interinstitutionnelle (CII), ceci
« parce qu’on est deux institutions (…), mais ça nécessite pas nécessairement un travail complexe, ça peut se faire juste par un téléphone » (entretien du 12 février 2012).
Selon l’étude de Bieri et al. (2013), cette collaboration est une forme de collaboration bilatérale, un binôme, ce qui signifie qu’au moins deux institutions échangent des informations relatives à un usager dans le but de le réinsérer. Cette forme de collaboration est toutefois peu formalisée dans les cantons et donc difficile à répertorier (Ibid).
Dans l’OCAI enquêté, le travail en réseau avec d’autres institutions sociales est considéré comme ayant toujours existé pour coordonner l’activité professionnelle, bien qu’il se soit renforcé ces dernières années avec la mise sur pied de formes de CII avec plusieurs acteurs instituées par la Confédération, ceci dans le but de renforcer notamment l’efficacité de la réinsertion professionnelle des personnes bénéficiant de prestations sociales137.
Autrement dit, l’affiliation de l’assuré admis à l’aide au placement à d’autres régimes sociaux nécessite de coordonner les prestations et mesures des instances concernées sans pour autant que
Autrement dit, l’affiliation de l’assuré admis à l’aide au placement à d’autres régimes sociaux nécessite de coordonner les prestations et mesures des instances concernées sans pour autant que