L’ADÉQUATION DU SYSTÈME DE RETRAITE FRANÇAIS À SES OBJECTIFS
Chapitre 1 Le pilotage et les objectifs du système de retraite
I. Le pilotage institutionnel
L’État et les partenaires sociaux ont un rôle prépondérant dans le pilotage du système de retraite français. La définition de la politique des retraites et le pilotage des régimes de retraite de base relèvent de l’État. Les partenaires sociaux occupent une position particulière. Au-delà de leur participation à la concertation et à la gestion des régimes de base, notamment à travers leur participation au conseil d’administration de la CNAV, ils sont les gestionnaires des régimes complémentaires – or la masse des pensions servies par l’AGIRC et l’ARRCO représente environ 40 % de la masse des pensions servies aux salariés du secteur privé. Si le principe d’autonomie par rapport aux régimes de base caractérise le pilotage de ces régimes, les partenaires sociaux doivent aussi tirer les conséquences des décisions prises par l’État au niveau des régimes de base. Plus généralement, la question de l’articulation entre le pilotage des régimes de base et celui des régimes complémentaires se pose naturellement dès lors que les objectifs sont définis pour l’ensemble du système de retraite.
Au-delà de cette répartition des rôles, la loi du 9 novembre 2010 a modifié différents éléments du pilotage du système de retraite105.
La loi du 21 août 2003 a fait de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein la variable de pilotage du système de retraite à l’horizon 2020, avec l’objectif de stabiliser le rapport entre cette durée et la durée moyenne de retraite à son niveau de 2003,ce qui conduit à répartir les gains d’espérance de vie à 60 ans entre un allongement de la durée d’assurance (pour deux tiers environ) et un accroissement de la durée moyenne de retraite (pour un tiers environ). Toutefois, en amont des rendez-vous quadriennaux (2008, 2012 et 2016) définis par la loi, une procédure était prévue avant que ne soit décidée, par décret, l’évolution de la durée d’assurance pour les quatre ans à venir, comportant des avis de la commission de garantie des retraites et du COR ainsi qu’un rapport du gouvernement, élaboré à partir notamment de travaux du COR et relatifs à la situation financière des régimes de retraite, à la situation de l’emploi et de l’emploi des seniors en particulier.
La loi du 9 novembre 2010 a supprimé le principe de ces rendez-vous quadriennaux, dont le premier en 2008 a été considéré par certains comme « anxiogène », mais n’a pas remis en cause le principe d’évolution de la durée d’assurance en fonction des gains d’espérance de vie à 60 ans. La nouvelle procédure de détermination de la durée d’assurance consiste désormais en un décret annuel précédé d’un avis technique rendu par le COR. Cette procédure a été
105 La question de la reprise des déficits passés du régime général par la CADES est à relier à la thématique du pilotage du système de retraite, même si elle n’est pas perçue habituellement comme relevant de cette problématique. La reprise des dettes et son financement par la fiscalité générale correspond implicitement à un pilotage par les prélèvements sur l’ensemble des contribuables.
appliquée en 2011 et 2012 mais a fait l’objet de remarques de principe par les membres du COR106, portant sur la date à laquelle l’avis technique du COR devait être rendu, sur le maintien à la référence de 60 ans, dans le contexte de relèvement à 62 ans de l’âge d’ouverture des droits à retraite, et sur le caractère atypique de la procédure au regard des missions habituelles du COR.
L’article 2 de la loi de 2010 107 a également créé un nouvel organisme, le comité de pilotage des régimes de retraite (Copilor), chargé de « veiller au respect des objectifs du système de retraite par répartition » et de rendre chaque année, « un avis sur la situation financière des régimes de retraite, sur les conditions dans lesquelles s’effectue le retour à l’équilibre du système de retraite à l’horizon 2018 et sur les perspectives financières au-delà de cette date ». Ce comité s’est réuni le 31 mai 2011 en séance plénière, puis en configuration groupe de travail pour initier des travaux sur les indicateurs de suivi des objectifs fixés par la loi du 9 novembre 2010.
Il devait, selon les termes de la loi, se réunir à nouveau avant le 1er juin 2012 – ce qu’il n’a pas fait. Eu égard aux difficultés de fonctionnement constatées au cours de cette brève période, le rapport du groupe de travail présidé par Mme Moreau, remis le 4 décembre 2012 au Premier ministre, préconise la suppression du Copilor, considérant qu’il est en grande partie redondant avec le COR.
La question de savoir dans quelle mesure et de quelle manière il convient d’associer plus étroitement les partenaires sociaux au processus d’élaboration et de suivi de la politique des retraites reste donc posée.
La question de l’horizon du pilotage mérite également d’être soulevée. Alors que l’horizon 2020 de la loi de 2003 permettait de couvrir une quinzaine d’années au moment de son adoption, cet horizon s’est naturellement rapproché, puisque la moitié de la période est écoulée. Dans ce cadre, comme le COR l’avait déjà indiqué en 2010 dans son septième rapport, l’option d’un horizon qui se décale avec le temps mériterait d’être discutée.
Au-delà de cet horizon glissant de moyen terme, le pilotage du système de retraite français pourrait être complété par la prise en compte d’un horizon de plus long terme, à l’image de ce que font de nombreux pays étrangers. En effet, par leur nature même, les systèmes de retraite et leurs réformes nécessitent de se fixer un horizon de long voire de très long terme. À la fois pour des raisons d’efficacité – certains leviers de réformes ne jouent pleinement qu’à très long terme, et certaines décisions prises aujourd’hui peuvent engager les régimes pour une durée très longue – et de confiance pour les assurés, notamment les plus jeunes, il est nécessaire de définir le plus en amont possible les règles du jeu.
Rappelons enfin, que la question du pilotage, en particulier du pilotage financier108, se pose différemment selon les modalités de calcul des droits à retraite (annuités, points ou comptes notionnels).
106 Voir les séances du COR du 6 juillet 2011 et du 25 septembre 2012.
107 Complété par le décret n° 2011-594 du 27 mai 2011 relatif à la composition et à l’organisation du comité de pilotage des régimes de retraite.