Le Royaume-Uni (Section I), et les Etats-Unis (Section II) ont connu une forte augmentation de leur taux de chômage au cours de la première phase de la crise, suivie d’une diminution sensible avec le début de la « reprise ». Le ralentissement de la croissance en 2011 n’a entraîné dans ces pays qu’une faible hausse du chômage. Ils sont cependant pour la plupart encore loin d’avoir retrouvé leur niveau de chômage d’avant crise.
Section I : Le Royaume-Uni
De nombreux pays ont également cherché à simplifier des dispositifs antérieurs (1) en les remplaçants par des dispositifs plus généraux. C'est particulièrement le cas du Royaume-Uni652. Le programme « Flexible New Deal » instauré en octobre 2009 (2) regroupe les programmes « New
Deal » antérieurs. Le Royaume-Uni prévoit également la mise en place en 2013 d’un « crédit
universel », prestation unique remplaçant toutes les prestations sociales, y compris l’assurance chômage et évitant en principe toute situation de désincitation au travail653.
652 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social Justice, Vol. 18, n°1, 2010
653 ROLLE K., « Les dépenses de la sécurité sociale ont augmenté de 48% au Royaume-Uni de 1997 à 2007 et le nombre des personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté a augmenté de 5 à 6% dans la dernière décennie. En 2009, 10,4 millions de personnes en âge de travailler ne travaillaient pas et, sur 10,4 millions, 5,9 millions font une demande d’allocations chômage. Par conséquent, suite à l’élection générale au Royaume-Uni en 2010, la coali- tion élue (le parti libéral démocrate et le parti conservateur) ont décidé de reconstruire la sécurité sociale avec l’acte de sécurité sociale 2012. Les reformes créées par l’acte ont radicalement altéré l’aide sociale au Royaume-Uni dans lequel le système des ’crédits d’impôts’ a notamment été particulièrement impacté. Il est prévu que l’introduction de ces réformes coûtera 2,6 millions de livres, et il est estimé que 10 millions de familles seront affectées. Pour com- prendre les raisons de l’introduction de l’acte de sécurité sociale, il faut se rappeler les échecs de la sécurité sociale britannique. La sécurité sociale y est constituée de 51 allocations différentes (matérialisées sous forme de crédits d’impôts). Les principales sont : les allocations pour les personnes au chômage, les allocations pour aider à suppor- ter le coût de la vie, les allocations pour les personnes qui ont un salaire très bas, les allocations pour les familles avec des enfants. Les crédits d’impôts sont administrés localement et d’autres au niveau central. Il y a aussi une de- mande différente pour chaque allocation et la procédure pour faire des changements est donc très difficile. Par exemple, une augmentation ou une diminution du salaire requerrait qu’on remplisse des formulaires multiples, quel- quefois dix formulaires, soit 1.200 questions. A cause de cette complexité, des millions de ménages éligibles n’ont pas reçu d’allocations familiales ou, à l’autre extrême, les demandeurs actuels sont complètement dépendants de l’aide sociale. Avec le Welfare Reform Act de 2012, le gouvernement espère résoudre les problèmes de la sécurité sociale actuelle. Un crédit universel va remplacer les allocations qui dépendent des ressources familiales, les crédits d’impôt pour enfants à charge, les crédits d’impôt de travail et l’allocation de logement et, en particulier, les crédits d’impôt pour les personnes en âge de travailler. Pour économiser 3,1 milliards de livres en 2016, le gouvernement a décidé un plafond de revalorisation annuelle fixé à 1% en matière de crédit universel. Il est complété par un plafond de 500 livres sur le compte du crédit universel par semaine pour les couples et les parents isolés. Rappelons qu’en France, il n’y a pas de plafond pour les bénéficiaires des aides sociales. Le nouveau système sera mis en place au Royaume-Uni en octobre 2013. Tous les bénéficiaires actuels vont passer du système actuel au nouveau système d’avril 2014 à 2017. Le but du crédit universel est d’inciter davantage les personnes au chômage à retrouver rapide- ment un travail, de réduire la complexité de la sécurité sociale et de réduire la pauvreté, les fraudes, les erreurs et le
1) Le marché du travail et ses modes d'ajustement
L’économie britannique a connu près de seize années de croissance ininterrompue de son produit intérieur brut (PIB) jusqu’au deuxième trimestre de l’année 2008. Avec la contraction de son PIB au cours des troisième et quatrième trimestres 2008, c’est la première fois que l’économie est en récession depuis 1991. Durement touché par la crise du fait du rôle essentiel joué par les coût de la sécurité sociale. Avec la simplification du système des aides sociales, le gouvernement prévoit que 350.000 enfants et 500.000 adultes en âge de travailler vont sortir de la pauvreté grâce à la hausse des demandes d’allocations et l’augmentation des bourses. Le crédit universel est disponible pour les employés qui ont un salaire bas et pour les personnes au chômage. La majorité des personnes pourra déposer sa candidature en ligne, puis ce compte sera utilisé pour gérer sa candidature et signaler des changements de situation. Si on est éligible pour le cré- dit universel, on recevra mensuellement un paiement sur son compte bancaire en ligne. Chaque fois qu’un bénéfi- ciaire trouvera ou sortira d’un emploi, augmentera ou réduira ses horaires, il devra mettre à jour son compte et, du coup, le paiement changera mensuellement en conséquence. Ainsi, le gouvernement britannique met en avant que le système du crédit universel sera plus efficace que le système actuel car il promouvra des comportements qui aide- ront les demandeurs à se préparer pour le travail. Par ailleurs, le dispositif sera pourvu d’un mécanisme de lissage afin d’éviter les effets de seuil trop brutaux. Le crédit universel sera toujours payé à la plupart des demandeurs quand ils commenceront un nouvel emploi ou quand ils augmenteront leurs horaires de travail. Le système du crédit universel est articulé autour d’un puissant mécanisme de variation. Il dispose d’un seuil de non-prise en compte des revenus supplémentaires (disregard ou seuil d’insensibilité) et d’un taux de flexibilité (diminution) de 65% (« taper rate »). Le niveau de « disregard » concerne le revenu du travail quand on estime la somme des allocations dues à un demandeur. Si le niveau de « disregard » est élevé, un demandeur garde plus de son crédit universel jusqu’à un cer- tain point alors que son revenu de travail augmente. Si le niveau de « disregard » est bas, un demandeur garde moins de son crédit universel. Avec le crédit universel, il y aura deux niveaux de « disregard ». Le niveau de prise en compte des variations de revenus professionnels dépendra de la situation du demandeur. Le « taper rate » (taux de diminution) de 65% veut dire que, pour chaque livre gagnée en plus, un demandeur ne garde que 35 pences. Cepen- dant un bénéficiaire qui commence à gagner un revenu qui est au-dessus de la limite de non-imposition, ne peut gar- der que 24 pences pour chaque livre gagnée en plus. Bien que le « taper rate » soit assez élevé, il est meilleur que le « taper rate » du système actuel qui est à 90% pour des demandeurs. Le système d’ajustement des allocations aux revenus de part et d’autre du seuil d’imposition est donc moins violent que le système actuel. Le débat fait rage au Royaume-Uni sur le Welfare Reform Act. Les supporters forts de cet acte, proclament que ces réformes sont néces- saires pour la croissance du Royaume-Uni. Le fait qu’il y ait un plafond pour l’augmentation des allocations (fixé à 1%) inférieur à l’inflation, veut dire que cette politique va aider à réduire le déficit national et assurer un contrôle amélioré des finances publiques. Il produira aussi une dépense plus équitable, car les salariés du secteur public sont soumis au même plafond de 1%. Le Centre pour l’intégration économique et sociale (CESI) prévoit qu’avec le sys- tème du crédit universel, 2,7 millions de ménages verront leurs bourses augmenter, 1,7 million de ménages verront au contraire leurs allocations baisser, avec un impact négatif plus grand pour des couples sans enfants. Un sondage sur les finances de la famille mené en 2011 a montré que la plupart des allocations sont versées plus souvent qu’une seule fois par mois. Par conséquent, 70 organisations ont exprimé leur inquiétude au sujet des paiements sur une base mensuelle. Elles mettent en avant le fait qu’il sera difficile pour les demandeurs de bien gérer leur budget même si un conseil est disponible pour aider les familles dans la gestion de leurs finances. Cependant, le gouverne- ment devrait peut-être donner une option en ligne aux demandeurs pour qu’ils puissent choisir la fréquence de leurs paiements : soit tous les quinze jours, soit mensuellement. Ce débat est proprement britannique, en ce sens que les salaires outre-Manche sont liquidés sur une base bimensuelle, voire hebdomadaire. Il s’agit d’un choix de politique monétaire qui permet d’accélérer la vitesse de circulation de l’argent mais qui, en contrepartie, impose aux ménages une gestion plus serrée de leurs revenus. Le passage au paiement mensuel comme en France devrait offrir au gou- vernement une souplesse de trésorerie plus importante lui permettant de lisser dans le temps ses propres décaisse- ments. Ces organisations s’inquiètent aussi de la gestion du crédit universel en ligne. 8,5 millions de personnes n’ont jamais utilisé Internet et 14,5 millions ne maitrisent pas l’informatique. Elles s’interrogent notamment sur la transi- tion entre le système actuel et le nouveau, et particulièrement se demandent si le système en ligne sera prêt. Grâce à cette réforme, le Royaume-Uni anticipe à la fois des économies sur les dépenses sociales et une baisse du taux de non-recours lié à la complexité des aides antérieures. L’innovation de la réforme du welfare britannique est le pla- fond de 500 livres maximum par semaine. » AFP, Londres, 31 janvier 2013
services financiers dans son économie, le Royaume-Uni654 fait partie des pays où la contraction de l’activité a été importante : - 5,3 % sur la période 2008-2009655.
Le taux de chômage a réagi très rapidement à ce fort ralentissement de l’activité économique : il a progressé de 5,2 % début 2008 à 7,1% au premier trimestre 2009 puis à 8,3% en décembre 2011, son plus haut niveau depuis 1995. Sur l’ensemble de la crise, le taux de chômage a augmenté de près de 62%. Entre 2008 et 2010, le taux d’emploi est passé de 72,7% à 70,3%656.
L’augmentation du taux de chômage durant la récession actuelle a cependant été inférieure à celle constatée lors de la récession des années quatre-vingt alors que la chute de l’activité a été plus forte durant la crise actuelle.
L’emploi a quant à lui chuté de 2,1% durant la première phase de la crise de 2008 alors qu’il avait chuté de 4,1% en 1980, sur la même période657. Durant la récession des années 1990, la baisse de l’emploi a également été plus marquée que lors de la crise récente, en dépit d’une contraction de l’activité moins importante.
L’ajustement de l’emploi a ainsi été plus faible qu’à l’accoutumée. D’après l’OFCE, l’emploi a chuté de 3,2 % au Royaume-Uni entre les premiers trimestres 2008 et 2011.
Le recours à la flexibilité interne658 a permis de limiter les destructions d’emplois
Le faible ajustement de l’emploi à l’activité s’explique au moins en partie par le recours des entreprises à la flexibilité interne659. Celle-ci peut passer par la réduction du temps de travail et/ou des salaires. Au Royaume-Uni, les entreprises ont utilisé ces deux modalités. Cette stratégie de rétention de main-d’œuvre a entraîné une baisse de la productivité. Le nombre total d’heures travaillées dans l’économie n’ayant que peu diminué jusqu’à la fin de l’année 2008 par rapport à la baisse du PIB, il en a découlé une chute de la productivité horaire du travail.
A compter de l’année 2008 et surtout en 2009, les heures travaillées par salarié ont commencé à
654 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social Justice, Vol. 18, n°1, 2010
655 HIPPLE S.F., « The labor market in 2009 : recession drags on », Monthly labor Review
656 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social
Justice, Vol. 18, n°1, 2010
657 HIPPLE S.F., « The labor market in 2009 : recession drags on », Monthly labor Review
658 JEAMMAUD A., « Les droits du travail à l’épreuve de la mondialisation », Droit ouvrier, 1998, pp. 240-248 659 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social
diminuer. La moyenne annuelle des heures travaillées par salarié a diminué de 0,3% entre 2007 et 2008, puis de 1,3% entre 2008 et 2009.
L’ajustement du marché du travail au Royaume-Uni660 s’est également opéré par le biais d'une baisse prononcée des salaires réels, qui a résulté à la fois d'une forte inflation et d'une modération des salaires nominaux. Sur deux ans, du premier trimestre 2008 au deuxième trimestre 2010, le salaire réel par heure travaillée dans l’ensemble de l’économie n’a augmenté que de 0,3%661. Depuis 2011, les salaires tendent à stagner dans le secteur public, notamment en raison d’un gel des salaires des fonctionnaires annoncé par le gouvernement britannique en 2010 dans le cadre de son plan d’austérité.
Les jeunes ont été durement frappés par la crise. Entre 2008 et 2010, le taux de chômage des 15-24 ans a augmenté de 41,6 %, contre 16,3 % pour les 15-64 ans et 11,6 % pour les 35-44 ans. Parmi les 673 000 emplois qui ont été détruits entre 2008 et 2010, 376 000 étaient occupés par des jeunes de 15 à 24 ans662.
Les hommes ont été plus fortement touchés par la crise. Entre 2008 et 2010, le taux de chômage des hommes a augmenté de 18,2 %, alors que sur la même période celui des femmes augmentait de 13,5%. La forte dimension sectorielle de la crise contribue à expliquer que les hommes sont davantage touchés que les femmes663.
L’industrie et la construction sont les secteurs qui ont accusé les plus forts reculs de leur activité et qui ont en conséquence détruit le plus d’emplois664. Entre le premier trimestre 2008 et le quatrième trimestre 2009, l’industrie a perdu 325 000 emplois et la construction 190 000. La surreprésentation des hommes dans ces secteurs explique la plus forte dégradation de leur taux de chômage par rapport aux femmes.
A contrario, sur cette période l’emploi a augmenté d’un peu plus de 250 000 dans le secteur non
marchand, secteur où on observe une surreprésentation des femmes. La chute de l’emploi a
660 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social Justice, Vol. 18, n°1, 2010
661 ORTEGA J., « Le marché du travail dans (ou à travers) le miroir britannique et espagnol », les papiers du CERC, n°
2, juin 2004
http://www.cerc.gouv.fr/doctrav/2004-02.doc
662 HIPPLE S.F., « The labor market in 2009 : recession drags on », Monthly labor Review
663 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social Justice, Vol. 18, n°1, 2010
664 ORTEGA J., « Le marché du travail dans (ou à travers) le miroir britannique et espagnol », les papiers du CERC, n° 2, juin 2004
également été importante (300 000 emplois détruits) dans les secteurs des activités immobilières, des services financiers et des services aux entreprises.
La quasi-totalité des destructions d’emploi intervenues lors de la première phase de la crise ont concerné les contrats à durée indéterminée665. Cela s’explique par le faible poids de l’emploi non permanent dans l’emploi total (environ 6 % en 2010). La très forte baisse de l’emploi salarié permanent a toutefois été pour plus d’un quart compensée par la hausse de l’emploi indépendant. Le début de reprise de l’emploi intervenu en 2010 est resté sans effet sur le chômage666.
La reprise économique a débuté à partir du troisième trimestre 2009 : le PIB a crû de 2,8 % entre les troisièmes trimestres 2009 et 2010. Les secteurs qui ont contribué à cette croissance sont essentiellement la construction et les services, notamment tirés par la croissance des services aux entreprises et services financiers. Le secteur industriel a également connu une légère reprise sur cette période.
L’emploi a connu une croissance robuste à partir du printemps 2010. Il a notamment augmenté de 178 000 entre juin et août 2010. La reprise de l’emploi a reposé en grande partie sur l’augmentation du travail à temps partiel et du travail temporaire. Ainsi, entre mars et août 2010, l’essentiel de la croissance de l’emploi s’explique par la montée du travail à temps partiel. L’année 2011 a en revanche été marquée par une augmentation du travail à temps plein et une baisse du travail à temps partiel.
Une caractéristique intéressante du marché du travail britannique pendant la récession mais aussi en 2010-2011 est la croissance du travail indépendant667. Il semblerait qu’un certain nombre de travailleurs ait réagi à la crise en créant leur propre entreprise, ceci ayant été facilité par la faiblesse des taux d’intérêts hypothécaires en dépit d'un resserrement de l'accès au crédit auprès des banques et autres institutions monétaires et financières.
Cette reprise de l’emploi a été de courte durée et n’a pas permis de réduire le chômage. L’emploi a cessé d’augmenter à compter du début 2011 et le chômage a retrouvé dès le deuxième trimestre
665 JEAMMAUD A., « Les droits du travail à l’épreuve de la mondialisation », Droit ouvrier, 1998, pp. 240-248 666 MYERS M., Office for National Statistics, « The impact of the economic downturn on productivity growth »,
Economic and Labour Market Review, Vol. 3 n°6, 2009
667 CLEGG D., “Labour market policy in the crisis: the UK in comparative perspective” Journal of Poverty and Social Justice, Vol. 18, n°1, 2010
2011 son niveau le plus élevé depuis le début de la crise (7,9%). Il a depuis continué d’augmenter et était de 8,3 % au dernier trimestre 2011.
2) Les adaptations et les ajustements pendant la crise
La crise n’a pas profondément modifié l’orientation des politiques de l’emploi britanniques668. L’accent mis sur l’activation des politiques, le faible niveau de dépenses pour l’emploi et d’indemnisation du chômage n’ont pas été remis en question669. Une légère inflexion a cependant pu être observée entre les politiques menées pendant la première phase de la crise et celles de la deuxième phase davantage marquées par la rigueur budgétaire. Les jeunes ont été une priorité commune aux deux phases.
Les réformes menées avant la crise dans le cadre de la stratégie du welfare to work.
Un certain nombre de réformes du marché du travail avaient été entreprises dans les années précédant la crise670. À la fin des années 1990 et au début des années 2000, un ensemble de politiques d’incitations à la reprise d’emploi ont été mises en place671.
Dans un premier temps, des réformes de l’indemnisation du chômage ont réduit la durée et les montants des prestations chômage de manière à rendre le travail plus attractif pour les demandeurs d’emploi. Des mesures « d’activation » des chômeurs, dans le cadre de la stratégie dite welfare to
work, se développent. Une série de programmes appelés « New Deal » voit le jour sous le
gouvernement travailliste.
Ceux-ci sont destinés à accélérer le retour à l’emploi des chômeurs de longue durée et des populations particulièrement fragiles notamment les jeunes, les parents isolés et les travailleurs handicapés. Ils reposent sur un suivi personnalisé et sur l’obligation qui est faite aux bénéficiaires de reprendre une activité ou une formation au-delà d’une certaine durée de chômage.
668 ORTEGA J., « Le marché du travail dans (ou à travers) le miroir britannique et espagnol », les papiers du CERC, n° 2, juin 2004
669 LESCHKE J., “Has the economic crisis contributed to more segmentation in labour market and welfare outcomes ?”, 2012 ETUI, Working Paper 2012
670 JEAMMAUD A., « Les droits du travail à l’épreuve de la mondialisation », Droit ouvrier, 1998, pp. 240-248 671 LESCHKE J., “Has the economic crisis contributed to more segmentation in labour market and welfare
L’année 2002 est marquée par la mise en place d’un guichet unique Jobcentre Plus, qui regroupe le service public de l’emploi et une partie de l’agence pour les prestations. La fusion permet d’établir