Participación pública en las reformas constitucionales

El éxito de una reforma constitucional depende en gran medida del apoyo que reciba de los diferentes sectores de la sociedad. Múltiples ejemplos Las Naciones Unidas deben reconocer que los procesos constituyentes son procesos nacionales y soberanos y que, para que prosperen, deben ser impulsados y sentidos como propios por la población nacional. [...] Las opciones y el asesoramiento que se proporcionen deben elaborarse cuidadosamente para adaptarse al contexto local, y debe reconocerse que no existe una “talla única” de modelo o proceso constituyente, y que dicho modelo o proceso debe implicar a las entidades oficiales, los partidos políticos, la sociedad civil y el público en general.

Guidance Note of the Secretary-General: United Nations Assistance to Constitution-making Processes (Nota orientativa del Secretario General sobre la asistencia de las Naciones Unidas en los procesos constituyentes) (abril de 2009), pág. 4.

demuestran que las reformas constitucionales se ven beneficiadas por la participación del público general y que no deberían delegarse por completo en los políticos, pues la responsabilidad compartida de este proceso es un importante valor en sí mismo. Sin embargo, es igualmente importante el extraordinario aporte que pueden hacer los diferentes actores sociales.

Las experiencias recientes en muchos países confirman que la idea de la participación popular en las reformas constitucionales está adquiriendo un amplio reconocimiento. La elección de la modalidad de participación pública dependerá de la situación sobre el terreno y, más concretamente, de las tradiciones constitucionales del país, la particularidad de la situación política y el propio proceso constituyente.

Para abordar esta cuestión de una manera sistemática, es necesario diferenciar entre la redacción de la constitución y su aprobación propiamente dicha. Con respecto a la aprobación, el voto de los ciudadanos del país (mediante un referendo) se ha convertido recientemente en una práctica más generalizada.

Existen en rigor tres modalidades: a) la aprobación por referendo de una constitución o una reforma constitucional; en el caso de una reforma puntual de una constitución vigente, la celebración de un referendo es un tanto menos común; b) la aprobación por referendo de una constitución o una reforma constitucional amplia ya aprobada por el Parlamento o por una Asamblea constituyente establecida específicamente para elaborar y aprobar la constitución; o c), como medida complementaria a lo anterior, la elección por referendo de algunas soluciones constitucionales básicas antes de que la Asamblea o el Parlamento aprueben la constitución o una reforma constitucional (como en el caso de un cambio importante en el sistema electoral).

La redacción de una constitución, que en la mayoría de los casos se encomienda fundamentalmente a políticos y expertos, debe estructurarse de tal manera que las aportaciones de diferentes partes de la sociedad puedan realizarse sin impedimentos y ser tomadas debidamente en consideración.

Para ello, además de canales de comunicación, es necesario establecer otras capacidades organizativas. Además, es imprescindible que el proceso de redacción propicie un debate libre y a fondo sobre diversas posibilidades de soluciones constitucionales que provengan de diferentes sectores de la sociedad. Por último, es importante que diferentes segmentos del electorado tengan derecho a participar en el debate y a presentar propuestas, y que cuenten con el estímulo y los medios necesarios para hacerlo.

Los responsables del proceso de redacción, así como sus asesores, tienen que ser conscientes de que la participación pública debe servir para optimizar el resultado. Aunque se podría aducir que la participación puede considerarse un valor importante en sí mismo, es conveniente proceder con cautela, pues los procedimientos participativos que son demasiado complicados pueden ser objeto de manipulación, retrasar considerablemente el proceso de reforma constitucional o, incluso, en casos extremos, utilizarse indebidamente con el fin de obstruir el proceso. Esto significa que debe establecerse un marco organizativo eficaz para la participación pública con el fin de garantizar que la redacción de una constitución progrese de manera fluida y eficaz. En caso de conflictos en curso o tensiones imprevisibles, debe prestarse especial atención a los riesgos de seguridad, que pueden limitar el nivel y el alcance de las consultas.

En tales condiciones, un proceso participativo concebido erróneamente puede poner en peligro las reformas previstas, no ser forzosamente representativo y suponer un grave peligro para los participantes. Los principales argumentos a favor de la participación pública son los siguientes:

• Una constitución tiene el mayor grado de legitimidad política si es fruto de la participación de la población.

• Un orden constitucional establecido con la participación de diversos sectores de la sociedad cuenta con apoyo público y puede verse impulsado por la participación de diferentes grupos en los asuntos públicos.

• Si la constitución es parte de un proceso de paz, la participación de las partes en conflicto puede ser uno de los medios más eficaces para hacer frente al pasado de violencia y resolver los problemas existentes para evitar que se produzca un nuevo estallido de violencia.

La implicación nacional debería incluir “a los actores oficiales, los partidos políticos, la sociedad civil y la población en general”, y se debería dar voz a

“los defensores de derechos humanos, las asociaciones de profesionales del derecho, los medios de comunicación y otras organizaciones de la sociedad civil, incluidas las que representen a las mujeres, los niños, las minorías, los pueblos indígenas, los refugiados, y las personas apátridas y desplazadas, y los trabajadores y las empresas” en procesos inclusivos y participativos de preparación de una constitución.

Guidance Note of the Secretary-General: United Nations Assistance to Constitution-making Processes (Nota orientativa del Secretario General sobre la asistencia de las Naciones Unidas en los procesos constituyentes) (abril de 2009), pág. 4.

El Comité de Derechos Humanos ha afirmado que el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos comprende los procesos constitucionales. También ha reconocido que los requisitos para la efectividad de este derecho es que importantes grupos de la sociedad estén representados y puedan participar⁹.

3. El marco de derechos humanos para las reformas constitucionales