LE PANORAMA DES PROJETS MDP AU BRÉSIL : UNE PROMESSE INACHEVÉE ?

Nous allons présenter ici la trajectoire du MDP au Brésil jusqu’à l’année 2018. Cependant, il est important de rappeler qu’après le renouvèlement de la deuxième phase de l’engagement de Kyoto, les pays de l’Union européenne étaient interdits d’acheter des CER générés par des projets enregistrés après 2012 par des pays émergents : « En outre, l’utilisation de crédits/URCE provenant de nouveaux projets après 2012 est interdite, sauf si le projet est enregistré dans un des pays les moins avancés (PMA) » (Union européenne, 2018). Cette interdiction a impacté fortement la dynamique de création des projets MDP au

Brésil après 2012. De ce fait, nous allons présenter le scénario du MDP au Brésil depuis 2008129 jusqu’à

présent pour ensuite discuter des spécificités de la dynamique de ce mécanisme au Brésil par rapport aux autres pays émergents. La figure ci-dessous situe le Brésil dans le contexte mondial d’enregistrement des projets MDP jusqu’à 2012, un bilan de la première période de Kyoto. Malgré l’interdiction de l’Union européenne, selon les données de la CCNUCC de 2018, le Brésil se place toujours en troisième place dans le classement international des pays hébergeur des projets MDP, avec 4,3 % du total des projets dans son territoire130 (UNFCCC, 2018j).

129 Il est important de rappeler que le cahier de charges du MDP a été créé en 2003, de sorte que les projets ayant commencé à partir de 2004 pourraient réclamer des crédits rétroactifs relatifs à la date de la mise en place du mécanisme, malgré la mise en vigueur du Protocole en 2005. La majorité des données brésiliens disponibles sur le MDP montre un panorama à partir de 2008.

130 Il faut souligner que ces chiffres de 2018 ne traduisent pas une continuité d’augmentation de projets MDP au Brésil, mais ils montrent surtout une stagnation d’enregistrement de projets MDP dans le monde ayant été discuté dans le chapitre précédent. Cette stagnation a menacé l’avenir du mécanisme.

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Figure 21 : Le classement mondial d’enregistrement des projets MDP par pays jusqu’à 2012131.

Source : MCTIC, 2017.

Selon le rapport du Ministère brésilien de la Science, de la Technologie, de l’Innovation et de la Communication, jusqu’à la fin de la première période du Traité, le pays comptait 300 projets MDP dans son territoire. En 2018, le site de la CCNUCC montre que le pays héberge 348 projets sur son territoire. Les projets brésiliens étant déjà rentrés dans le cycle d’enregistrement du MDP avant 2012 ont pu vendre

leurs CER aux pays de la Communauté européenne132. La figure ci-dessous montre l’évolution de la

demande en enregistrements et de l’approbation des projets MDP brésiliens auprès de la CCNUCC depuis 2004 jusqu’à 2016. Nous observons une accélération des demandes d’enregistrement durant l’année 2012, c’est-à-dire, avant la date limite. Nous voyons également une baisse considérable de demandes après cette date, arrivant ensuite à zéro en 2016.

Figure 22 : L’évolution de la demande d’enregistrement et de l’approbation des projets MDP brésiliens auprès de la CCNUCC de 2004 à 2016.¹³³

Source : MCTIC, 2017a.

131 Traduction : Chine ; Inde ; Autres pays en voie de développement ensemble ; Brésil ; Vietnam ; Mexique, Malaisie, Indonésie, Thaïlande et Corée du Sud.

132 Les projets MDP déjà en vigueur ont pu également continuer de vendre leurs crédits à ces pays.

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La décision de l’Union européenne a affecté négativement la dynamique du mécanisme du Brésil en apportant des incertitudes aux acteurs impliqués dans ce marché au niveau national (MCTIC, 2017a). Le MDP a ouvert plusieurs opportunités de marché au Brésil à différentes catégories d’acteurs, des opportunités telles que l’apparition d’entreprises d’expertise spécialisées dans la création de projets selon les normes de la CCNUCC et d’autres acteurs intermédiaires134 Newell & Patterson (2009)135. Toutefois, il y a eu une attente mondiale démesurée sur les bénéfices financiers que le MDP pourrait

apporter aux pays en voie de développement. « Inflated expectations about the CDM bringing about a

gold rush of money from North to South, creating ‘Robin Hood’ redistribution from rich to poor, proved inflated and premature. Many ill-prepared projects rushed through the process have failed to meet basic criteria of additionality and were thus rejected by the CDM EB136, having a negative effect on business

confidence in the market. » (Newell & Patterson, 2009 :92). Malgré cet état des lieux sur le MDP au niveau

international, les projets brésiliens avaient (et ont toujours) une réputation très positive dans le marché du carbone. La raison en tient à la rigueur des critères d’approbation des projets mis en place par

l’Autorité Nationale Désignée brésilienne, la Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima

(CIMGC).

La gouvernance brésilienne du MDP était règlementée à partir de normes très strictes, comparables à celles de la CCNUCC. En réalité, la CIMGC établit des règles d’approbation très claires afin d’obliger tous les projets MDP brésiliens à respecter les normes de « l’intégrité environnementale »137 avant d’être envoyés au Conseil d’Administration de la CCNUCC (Newell, 2009). Cela avait comme objectif minimiser la marge de refus des projets au niveau international dans la mesure où la gouvernance brésilienne exige qu’ils respectent des critères « d’additionalité 138» semblables à ceux établis et vérifiés par les DOE, les entreprises privées mandatées par la CCNUCC (Hultman et al, 2012). Cette procédure « allégeait » les risques de refus du projet et attirait des investissements sur des projets MDP au Brésil avant que son

134 Par exemple, la création de joint-ventures.

135 En dépit des incertitudes et des risques du marché concernant le temps « très long » d’enregistrement et d’approbation des projets auprès de la CCNUCC, ce qui suscita des craintes chez les investisseurs (Newell & Patterson, 2009).

136Executive board. 137 « Additionalité »

138 Un concept utilisé pour garantir que la réduction de GES à travers le mécanisme ne soit pas frauduleuse. Voir Chapitre 1 pour une discussion plus approfondie

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processus d’enregistrement soit clôturé139 (Newell & Patterson, 2009). « Whilst the Brazillian DNA has been accused of adopting an excessively rigorous approach, it is generally perceived by market actors to

be through but fair in its handling applications » (Newell at al., 2009 :728)

Newell et al (2009) mettent en perspective que l’intérêt de la gouvernance brésilienne du MDP était la promotion de la capacité du mécanisme à produire une véritable réduction de GES plutôt qu’à un « pur » encouragement à développer un marché du carbone. Ce soin à maintenir « l’intégralité environnementale » et le pouvoir de « confiance » dans le mécanisme s’explique par le fait que le MDP a

été une idée brésilienne lors des négociations internationales : « Brazil’s history of support for the CDM

has led the MCT140 to take a very active role in screening CDM projects hosted in Brazil » (Hultman et al.,

2012 :93). Un autre aspect rentrant en consonance avec cet intérêt se doit aussi par le fait que la CIMGC, le DNA brésilien, soit aussi composée de membres participant à l’équipe des négociations brésiliennes lors des COP (Viola, 2004 ; Friberg, 2009). La CIMGC a été créée de sorte à respecter scrupuleusement les engagements brésiliens faits à la signature de la CCNUCC (Friberg, 2009).

Ce réseau d’acteurs participant à la fois à la gouvernance brésilienne du mécanisme et aux négociations internationales se compose aussi des principaux chercheurs dans le domaine du changement climatique au Brésil141. « Natural sciences and technical disciplines dominate climate change research in Brazil » (Friberg, 2009 : 410). Cette « cohérence technique et politique » vis-à-vis de l’enjeu climatique garantit ainsi le rôle important du Brésil dans l’arène internationale ainsi que le respect de son engagement international au niveau de la gouvernance climatique nationale. « Despite the fact that Brazil has only limited obligations under the Kyoto Protocol through the CDM, a growing pool of expertise is created in the country, both in the public and in the private sector » (Friberg, 2007:15). A part la création d’une communauté scientifique sur ce thème, plusieurs grandes entreprises d’expertise internationales pour le montage des projets MDP sont aussi d’origine brésilienne telles que l’Ecosecurities, Ecoinvest Carbon ou

139 Il est pertinent de noter que dans la dynamique du marché du carbone, l’investissement ou la promesse d’achat des crédits peuvent arriver à n’importe quel moment du stade d’enregistrement du projet MDP. Toutefois, cela signifiait des risques pour les investisseurs (Newell & Patterson, 2009).

140 Ministère de Science et Technologie au Brésil. MCTIC

141 Un exemple de ce réseau où les scientifiques participent aussi activement dans l’action publique sur le changement climatique et sur le MDP au Brésil : Monsieur Roberto Schaeffer, chercheur au Centre Climat à l’Université Fédérale de Rio (COPPE-UFRJ) fait partie du panel sur la création des méthodologies de réduction de GES pour le MDP au sein de la CCNUCC.

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Ecoenergy (Frieberg, 2009). Ces caractéristiques confirment ainsi l’empreinte brésilienne sur la genèse et le fonctionnement du MDP.

Le côté « négatif » d’une telle rigueur brésilien est la bureaucratie impliquée dans l’enregistrement des projets à l’échelle nationale afin de valider « l’additionalité » de l’activité de réduction de GES. Normalement, un projet brésilien prend environ un an pour compléter le cycle d’enregistrement du MDP (Newell et al, 2009)142. Si d’un côté, les CER brésiliens ont une bonne réputation dans le marché du carbone, de l’autre, le temps pris pour l’enregistrement d’un projet n’est pas très attractif pour les investisseurs. Deux autres aspects expliquent le fait que le Brésil, malgré son rôle dans les négociations, ne soit pas en tête du classement mondial des projets MDP Premièrement, le Brésil possède une matrice énergétique assez propre, ce qui correspond à moins d’émission de GES, et par conséquent, moins de crédits CO2 à générer. Deuxièmement, l’activité de reforestation ne rentrait pas dans le cadre règlementaire du MDP pour que le maintien des forêts brésiliennes puisse être considéré des puits de CO2 et générer des crédits. Le Brésil possédait, donc, des capacités de réduction « assez faibles » en comparaison de la Chine et de l’Inde. Par conséquent, les opportunités brésiliennes à monter un grand nombre des projets MDP étaient restreintes par rapport à d’autres pays émergents143 (Jung, 2006). La figure ci-dessous montre la répartition des projets MDP au Brésil par secteur d’activité.

142 Cette période comprend seulement les étapes jusqu’à l’enregistrement d’un projet et pas l’émission de crédits.

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Figure 23 : La répartition des projets MDP par grands secteurs de réduction des émissions au Brésil144.

Source : MCTIC, 2016b.

Nous constatons que le secteur de traitement de déchets est le deuxième secteur accueillant le plus de projets MDP au Brésil. Il est seulement derrière l’industrie de production énergétique145 en raison du grand nombre des projets dans le secteur de l’hydroélectrique et de la biomasse. Il est important de rappeler que ces secteurs sont les responsables d’une grande partie de la matrice énergétique brésilienne (MCTIC, 2017b). Alors que seulement 23 % des projets MDP au Brésil sont créés dans le secteur de déchets, ce secteur a un grand potentiel de réduction des émissions. À titre démonstratif, jusqu’à 2016, les 50 projets MDP relatifs à des décharges sanitaires ont soustrait des émissions à hauteur de 87 millions de tonnes de CO2 équivalent¹⁴⁶. Tandis que les 94 projets d’hydroélectriques ont réduit environ 137 millions de tonnes de C02. Le rapport du Ministère de la Science et de la Technologie montre que le secteur hydroélectrique possède presque le double de projets MDP que le secteur de déchets. Cependant, les 94 projets hydroélectriques contribuent à la réduction de 37 % du total de réduction des émissions brésiliennes dans le cadre du MDP. Alors que les 50 projets nationaux dans le secteur de déchets de réduction du biogaz à partir de décharges représentent 23 %. (MCTIC, 2017b). De ce fait, en

144 Traduction haut vers le bas : Industrie énergétique ; traitement de déchets ; agriculture ; industrie manufacturière ; industrie chimique ; métallurgie ; forestation/ reforestation ; émissions fugitives.

145 Ce grand secteur comporte également les projets MDP provenant de la production énergétique d’origine éolienne.

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ce qui concerne le potentiel de génération des CER, cette différence est très attirante pour les entreprises qui développent des projets.

En 2007, le Ministère de l’Environnement a publié une étude mettant en lumière les opportunités d’implantation du MDP dans le secteur de déchets, notamment dans les décharges sanitaires. Ce document destiné aux entreprises chargées de la gestion des décharges montrait le potentiel brésilien à réduire les émissions des nombreuses décharges à ciel ouvert toujours existantes. Il discute également de comment le retour de l’investissement dans les équipements pour la captation de méthane pourrait être intéressant par rapport à la quantité de crédits CO2 émis après la mise en place d’un projet MDP. Un projet MDP dans ce secteur possède un grand potentiel de génération de recette pour l’entreprise en fonction du grand potentiel du gaz méthane par rapport au CO2 (23 fois plus que le gaz carbonique) (Felipetto, 2007). Cet encouragement « technique » de la part du pouvoir public brésilien montre ce que Newell et al (2009) nomment la « state capacity » d’un pays où il y a une forte organisation des institutions publiques autour de l’implantation et de la coordination des projets MDP.

L’attachement institutionnel brésilien au MDP, ou à un mécanisme de marché des quotas de CO2 qui lui

ressemble, est aussi exprimé dans un document officiel du gouvernement fédéral147 envoyé à la CCNUCC

avant la COP-21, à Paris (MCTIC, 2017). « Use of markets: Brazil reserves its position in relation to the

possible use of any market mechanisms that may be established under the Paris agreement” (Federative

Republic of Brazil, 2015:2). Lors des négociations de la COP-21, l’équipe brésilienne a à nouveau mis sur la table l’idée d’un nouveau marché du carbone. Inspirée du principe du MDP, l’idée du nouveau mécanisme proposé par le Brésil et l’Union européenne était d’inclure tous les pays signataires de l’Accord de Paris dans un marché du carbone où les pays en voie de développement pourraient ne pas seulement vendre des crédits CO2, mais aussi les acheter (Estadão, 2015). Dans ce nouveau mécanisme, les pays ne seraient pas catégorisés selon leur niveau de développement. Toutes les parties seraient en mesure d’investir dans des projets de technologies propres dans la mesure où ils auraient fixé des

objectifs de réduction dans leurs « INDC » (Intended Nationally Determined Contribution)148. La proposition

147 Document intitulé : “Intended Nationally Determined Contribution (INDC)”

148 Il s’agit d’un document imposé par la CCNUCC pour la COP-21 où les parties (les pays) exposait leurs intentions pour leurs contributions à la lutte contre le changement climatique. Il est important de souligner que les engagements brésiliens décrits dans ce document font partie des objectifs de la Politique Nationale sur le Changement Climatique.

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de ce nouveau mécanisme inclut aussi les gouvernements locaux et les ONG comme des acheteurs potentiels de crédits pouvant contribuer à la réduction de GES sur leur territoire (OECO, 2015).

Bien qu’au niveau national, il y a un fort encouragement et arrangement institutionnel pour la mise en place d’un mécanisme d’échange de quotas de carbone, l’idée « progressiste » et « moderne » de l’environnement au niveau fédéral a du mal à se diffuser dans les niveaux inférieurs. Les inégalités régionales du Brésil révèlent cette dichotomie qui « hante » les dynamiques sociopolitiques nationales révélant à la fois un Brésil « néo-développementaliste » et/ou un Brésil « progressiste ». Cette image d’un pays se faisant le chancre du « droit » au développement comme de la durabilité environnementale n’en reste pas moins qu’une image, une idée que les pays se font du Brésil sur la scène internationale (Viola & Franschini, 2013). Il est évident que le gouvernement brésilien met en perspective le MDP comme l’instrument financier du processus de transition nationale vers le « développement durable » (Gutierrez, 2011). Vossole (2013) précise que le marché du carbone ouvre l’accès pour les institutions des pays en voie de développement à de nouvelles sources d’accumulation du capital dans un processus de réaffirmation du pouvoir public à travers sa gouvernance. Toutefois, le « droit au développement », ou le « processus d’accumulation de capital » dans un pays latino-américain est traditionnellement marqué par les mécanismes d’exclusion sociale.

La mise en place d’un mécanisme de marché, comme le MDP, peut mettre en avant deux niveaux d’inégalités au Brésil. Premièrement, les inégalités régionales et, ensuite, la question de justice climatique locale. Les inégalités régionales se produisent dans la mesure où les régions les plus pauvres du pays sont celles où nous trouvons moins des projets MDP. Nous identifions donc des régions possédant moins d’infrastructure économique pour le développement d’entreprises capables d’investir ou d’attirer les investissements pour mettre en place des projets MDP. Le cout de réalisation des projets dans ces régions s’avère assez élevé et par conséquent, pas assez « attractif » pour les entreprises (Duarte & Azevedo, 2011). L’État de São Paulo présente le plus grand nombre de projets MDP dans son territoire, 74 projets, suivi par Minas Gerais (54) et en troisième place l’État de Rio Grande do Sul (42).

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Figure 24 : La répartition des projets MDP par région brésilienne¹⁴⁹.

Source : MCTIC, 2016a.

La carte ci-dessus montre une agglomération des projets MDP dans la région sud-ouest et sud du Brésil, les régions avec les plus grands PIB du pays. À l’inverse, les régions les plus pauvres comme le Nord-est et le Nord attirent « moins » de projets MDP. Comme nous avons évoqué au début de ce chapitre, ce sont pourtant ces régions qui abritent les écosystèmes les plus fragiles ainsi que la population la plus vulnérable aux impacts du changement climatique. Si l’absence de projets MDP réaffirme les inégalités régionales au Brésil, la mise en place du mécanisme ne peut pas être considérée comme un vecteur de concrétisation de justice socio-environnementale au niveau local. Milanez & Fonseca (2011) mettent en perspective les critiques sur cet instrument dans un contexte brésilien. Premièrement, le MDP encourage la quête aux technologies les moins chères, au détriment de l’atténuation de l’impact socio-environnemental des émissions GES. En réalité, les critères de mise en place du MDP ne sont pas associés au niveau d’impact environnemental d’un certain gaz GES. Deuxièmement, le cahier des charges du MDP ne se soucie pas de savoir si la délivrance des crédits CO2 bénéficiera aux groupes sociaux les plus

149 Vert : Région Amazonas, héberge 4% des projets MDP du pays ; rose : Nord-est :14% des projets MDP ; orange : centre-ouest, 18% des projets ; gris : sud-est : 39% des projets ; bleu : région sud, 22% des projets.

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vulnérables au niveau local. Ainsi, la structure du fonctionnement du mécanisme au Brésil bénéficie surtout aux grandes entreprises (Bueno, 2011).

La création de critères d’évaluation concernant la durabilité des projets MDP est une dimension de la gouvernance climatique globale où la souveraineté des États signataires du traité a été préservée. En général, les critères ont comme objectif d’évaluer comment le MDP peut encourager la croissance économique locale, le développement technologique, l’éradication de la pauvreté et la préservation des

écosystèmes (CCNUCC, 2015150). Bien que ces critères soient différents selon chaque pays, Newell et al

(2009) et Boyd et al (2012) expliquent que les priorités données à ces différentes dimensions de la notion de durabilité pour l’approbation des projets MDP sont souvent liées à la priorité des politiques nationales. Cependant, ils soulignent que les critères sont souvent purement bureaucratiques et que l’opérationnalisation de la gouvernance locale du MDP peut amener les Autorités Nationales à ne pas vérifier systématiquement ces critères. Ce défaut est dû à l’utilisation du MDP comme simple instrument de marché où l’approbation des projets par la CCNUCC et la valeur de leurs crédits CO2 ne sont pas conditionnées par l’application des critères de durabilité établis au niveau national (Boyd et al, 2012). Dans ce contexte, Brésil a fixé une liste des critères listés dans le tableau ci-dessous pour évaluer la durabilité et approuver les projets MDP.

Tableau 5 : Les critères de durabilité pour l’approbation des projets MDP au Brésil créés par la CIMGC.