LA GESTION DES DÉCHETS DANS L’ÉTAT DE RIO DE JANEIRO AVANT LA PNRS : UNE MÉTAPHORE DE L’ÉTAT BRÉSILIEN

Avant de dessiner le panorama de la gestion des déchets dans la métropole de Rio, il est essentiel d’ouvrir une brève discussion sur la représentation des déchets dans les sociétés contemporaines et sur leurs rapports avec les pouvoirs publics. La notion actuelle de déchets solides urbains158 est assez récente, étant apparue au XXe siècle en Europe. La conception de « déchets » comme une problématique urbaine s’est construite en raison de l’accumulation de résidus dans les espaces urbains, souvent limités et surpeuplés. Le caractère encombrant des résidus solides nuit à la bonne circulation dans les villes par les citadins (Barles, 2005 ; Joncoux, 2013). Malgré la nuisance causée par les déchets dans les villes, leur impact sur l’environnement et la santé des citadins n’est pas devenu automatiquement une préoccupation sociétale à cette époque.

Ainsi, une pratique courante s’est développée : le dépôt des déchets urbains dans des espaces vides suffisamment éloignés des centres urbains. Cette pratique de « perte de vue » des déchets rentre en consonance avec la représentation symbolique des résidus urbains dans l’imaginaire collectif comme

quelque chose qui évoque le désordre, la nuisance et l’impur159 (Berdier & De Araujo, 2017 ; Balandier,

1989). Cette construction symbolique autour des déchets façonne une gestion des résidus qui se résume

158 Au Brésil, il y a une distinction sur la consistance des déchets, de sorte que les déchets urbains sont aussi caractérisés par « déchets urbains solides » (resíduos sólidos urbanos). De ce fait, quand nous parlons de « déchets » dans ce travail, nous faisons référence plus précisément à ce type de déchets, aux déchets solides provenant de la métropole et déposés dans les décharges à ciel ouvert et/ou sanitaires. Ce sont des déchets provenant de des ménages, de l’industrie, de la construction civile etc.

159 Il est important de souligner qu’actuellement, il y a un caractère ambivalent des déchets. La sémantique des déchets porte une représentation négative faisant allusion à la saleté autant qu’une connotation positive dans la mesure où ils représentent également une source économique à partir de leur traitement et de leur recyclage (Neves & Mendonça, 2016). Nous allons approfondir l’autre facette des déchets dans une mise en perspective de leur valorisation à partir de l’optique de « catadores » au long de cette partie.

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à une volonté de « disparition » de déchets. Il s’agit d’une ignorance collective quant à la destination des déchets et à leur traitement. La gestion des résidus par les pouvoirs publics corrobore ce sens symbolique négatif des déchets, où la population, agent producteur des déchets n’est pas protagoniste de son

processus de traitement. « Le déchet, c’est le sale, le malpropre, le nauséabond, le laid, le désordre, qu’il

faut « castrer » (dans un récipient avec couvercle) et éliminer ou éloigner promptement, à travers

l’organisation du service d’enlèvement. » (Bertollini, 1996 : 83).

Waldman (2012) et Neves & Mendonça (2016) soulignent que cette perspective par rapport aux déchets prévaut toujours dans la conscience collective de la population et des pouvoirs publics brésiliens. Le modèle traditionnel de la gestion des déchets urbains au Brésil se caractérise par le dépôt de déchets « loin des yeux » de la population, notamment des populations les plus riches (Andrade & Ferreira, 2011). Cette représentation « d’impureté » des déchets est aussi responsable par leur(s) dépôt(s) dans les

décharges à ciel ouvert, sans aucun traitement préalable. Le référentiel culturel négatif des déchets guide

les actions publiques. Ainsi, la matérialisation de solutions spatiales pour leur conditionnement traduit la symbologie des déchets comme la dégradation et la « mort » des choses (Neves & Mendonça, 2016). Durant des décennies, la culture de lixões est figurée comme une modalité de dépôt des déchets en

quelque sorte légitimée par l’État brésilien160. En réalité, la question des déchets possède une interface

politique. Les choix des pouvoirs publics pour les modalités de leur gestion va du nettoyage urbain, passe par la collecte et arrive jusqu’au dépôt final (Waldman, 2013). La gestion des déchets au Brésil est directement liée à l’État. La Constitution de 1988 délègue le pouvoir de la gestion des déchets sur le territoire brésilien aux municipalités. Ainsi, la gouvernance locale de déchets décide si les composants de leur gestion seront entièrement publics ou privés ou s’ils seront mixtes. La figure ci-dessous montre les données sur l’évolution des dépôts finaux des déchets au Brésil.

160 Le scénario juridique de l’interdiction de dépôt de déchets dans les décharges à ciel ouvert a changé après la mise en place de la Politique Nationale sur les Déchets (la PNRS). Une loi interdisant le dépôt des résidus urbains dans les lixões et qui prévoit également la fermeture de tous ces types de décharge sur le territoire brésilien.

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Figure 25 : Tableau en pourcentage des dépôts définitifs des déchets solides urbains au Brésil entre 1989 et 2008

Source : IBGE, 2008

À travers ces données tirées du dernier sondage national de l’assainissement, l’IBGE montre que depuis les années 80, le dépôt de déchets dans les décharges à ciel ouvert a diminué d’environ 30 % sur le territoire. Il y a donc un changement progressif vers l’utilisation des décharges sanitaires. Toutefois, on observe qu’avant la mise en place de la PNRS, en 2008, 50 % des déchets produits au Brésil avaient pour destination finale les lixões. Le rapport de l’ABRELPE de 2010 (année de mise en œuvre de la PNRS) montre que 61 % des municipalités brésiliennes déposaient leurs déchets urbains dans les décharges sans aucun traitement. Toujours en 2010, 24,3 % du total des déchets collectés dans le pays étaient déposés

dans les « décharges contrôlées161 », et 18,1 % dans les lixões. Ainsi, à la veille de la mise en place d’un

cadre réglementaire pour la gestion des déchets au Brésil, nous constations toujours une présence expressive de la modalité « ancienne » de dépôt des résidus dans des décharges sans traitement. L’explication la plus courante donnée par les maires de municipalités pour justifier cette « tradition »

brésilienne d’accumulation de déchets dans des lixões est le manque de budget pour la réalisation d’une

gestion des déchets intégrée162. Cependant, il faut savoir que la PNRS a ouvert la possibilité, pour les municipalités, de réclamer un budget plus important au gouvernement fédéral pour pouvoir procéder à

161 Pour rappel : Les lixões controlados sont un type de décharge à ciel ouvert où le gouvernement installe quelques outils technologiques dans l’objectif de minimiser les impacts environnementaux de lixões.

162 Par “Gestion de Déchets Intégrée”, nous utilisons le concept étant apparu dans le texte de la loi PNRS (article 3). Cette gestion comprend les dimensions environnementales, sociales et politiques des déchets. Sa mise œuvre effective comprend la collaboration des gouvernements de toutes les instances (municipale, de l’État et fédérale) pour une gestion visant à donner une solution aux enjeux liés au traitement de déchets solides urbains tel que le tri, le recyclage et l’inclusion de catadores au Brésil. (MMA, 2018c).

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l’installation de décharges sanitaires sur leurs territoires163. Les gouvernements locaux des petites municipalités dans les régions les plus pauvres du Brésil font notamment face à plus de difficultés pour financer leurs plans de gestion des déchets (Nascimento et al, 2015). La figure ci-dessous montre les différents dépôts finaux des déchets par région en 2009. À en croire ces chiffres, avant la création de la PNRS, les régions sud et sud-est possédaient plus de décharges sanitaires que les régions nord et Centre-ouest. La région Nord-est du pays possède un grand nombre de décharges sanitaires, mais son nombre de décharges à ciel ouvert figure comme le plus grand dans le pays. Cette région a environ trois fois plus de lixões que la région la plus peuplée du Brésil, où se trouvent les États de São Paulo et de Rio de Janeiro164 (IBGE, 2010a).

Figure 26 : Distribuition des différentes modalités de dépôt final des déchets par région au Brésil en 2009.

Source : ABRELPE, 2010

Il est intéressant de préciser que les régions sud et sud-est (les championnes brésiliennes dans la construction de décharges sanitaires) sont celles ayant ouvert la gestion des déchets au capital privé (particulièrement, les municipalités de la région sud) (Waldman, 2013). Il s’agit de concéder aux entreprises privées la gestion des différentes activités composant la gestion des déchets (le nettoyage urbain, la collecte et le dépôt final). Les services de gestion des déchets de la région nord, en revanche, sont majoritairement gérés par le pouvoir public local (Berdier & Araujo, 2017). Waldman (2012) signale l’influence de la philosophie néolibérale dans la gestion des services publics. Il s’agit de déléguer le

163 Soit pour la construction des décharges dont les municipalités sont les responsables directs, soit pour la concession de cette construction aux entreprises privées.

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contrôle de services auparavant administrés directement par l’État à des entreprises privées à travers la

modalité de concession des services publics165.

Pourtant, il est important de souligner que malgré cette pratique de concession, c’est au final la décision de l’État qui prime sur le contrôle du service. Autrement dit, c’est l’appareil bureaucratique des gouvernances locales qui ont le pouvoir décisionnel de donner la concession d’un service (et choisir lequel) à l’initiative privée ou simplement de le laisser sous le contrôle public. Bien qu’il existe des influences néolibérales dans la gestion des déchets au Brésil, « le dernier mot » sur le choix des modalités de cette gestion revient à l’État. La figure ci-dessous illustre en pourcentage, la proportion de chaque mode de gestion de traitement des déchets dans chaque région du pays (gestion par l’administration publique ou par les entreprises privées). D’après les données correspondant à l’année 2008, nous pouvons observer que dans la région sud-est (où l’État de Rio se trouve) plus de 70 % des services de déchets étaient gérés directement par l’État. En dépit d’être la deuxième région brésilienne à concéder les services de traitement des déchets aux initiatives privées, la présence de l’État restait encore très forte dans le secteur avant la mise en place de la PNRS.

Figure 27 : Illustration sur le pourcentage de concessions publiques des services de gestion des déchets par région au Brésil¹⁶⁶

Source : IBGE, 2008.

165 Nom en portugais : Licitação. Voir lexique en Annexe.

166 Traduction : Bleu : gestion directe (gestion publique) ; orange : gestion par des entités privées ; vert : d’autres type de gestion.

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3.1.1 Les décharges à ciel ouvert comme destination finale des déchets urbains dans la région métropolitaine de Rio

En 2009, l’État de Rio comptait environ 18 802 tonnes de déchets collectés par jour, ce qui équivalait à une moyenne de 1,3 kg de déchets par habitant collectés quotidiennement. Le rapport de l’ABRELPE de 2010 montre également que pendant l’année de mise en place de la PNRS, 67,1 % des déchets urbains avaient pour destination finale les décharges sanitaires. À l’égard de ces données, dans l’État de Rio, en 2008, les accès aux services d’assainissement étaient disponibles à presque 100 % de la population, à l’exception du traitement des égouts (disponible à environ 80 % de la population). Ainsi, nous pouvons

conclure que presque toute la population de l’État de Rio167 a accès à tous les services de gestion des

déchets (IBGE, 2008). De cette manière, le volume des déchets collectés et envoyés aux décharges peut correspondre un peu près à la réalité de la production de déchets par la population fluminense¹⁶⁸. La

figure ci-dessous illustre les statistiques sur la participation de chaque modalité de dépôt final de résidus pour les années 2009 et 2010 dans l’État de Rio.

167 Nous ne prenons pas en compte certaines favelas qui ne possèdent pas d’accès aux services d’assainissement. En raison de cet enjeu sur certaines communautés de Rio, nous utilisons ces données globales de l’IBGE et nous ne considérons pas ces exceptions.

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Figure 28 : Destination finale de déchets dans l’État de Rio de Janeiro

Source : ABRELPE, 2010

On observe que l’État de Rio de Janeiro se plaçait un peu au-dessus de la moyenne nationale de dépôts de déchets dans les décharges sanitaires en 2010. Cependant, comme montre le graphique, environ 30 % des résidus collectés dans la capitale allaient toujours vers des décharges sans traitement. Il est intéressant de souligner que l’État de Rio de Janeiro ne fournit pas de données sur la gestion des déchets urbains de chaque municipalité sur le territoire (Pimenteira, 2010). Cela est dû au fait que chaque municipalité est responsable de la gestion de ses propres résidus. Plusieurs mairies ne rendent pas publiques ces informations. De ce fait, nous ne pouvons pas discuter sur les modalités de gestion des déchets dans l’ensemble de l’État. Toutefois, pour la ville de Rio de Janeiro, nous avons plus d’information du secteur. La gestion des déchets urbains est majoritairement contrôlée par l’entreprise publique de

nettoyage urbain, la COMLURB169, selon la loi municipale numéro 102 de 1975 (ALERJ, 1975). En ayant

plus d’information publiée par la COMLURB, à défaut de les avoir sur l’ensemble de la métropole, il y aura des moments où nous allons faire référence seulement à la ville de Rio. Si nous considérons l’importance de la capitale de l’État pour les autres municipalités de la région, lors de l’absence de certaines informations, nous pouvons prendre le contexte de la gestion des déchets dans la ville de Rio comme un « miroir » pour toutes les municipalités de la métropole (Pimenteira, 2010).

En revenant sur la dimension politique dans la gestion des déchets. Cela nous aide à réfléchir sur l’existence de décharges à ciel ouvert au Brésil. Cette modalité de stockage des résidus ne révèle pas seulement l’insouciance environnementale des pouvoirs brésiliens par rapport aux déchets, mais aussi un héritage d’arbitrage colonial. (Waldman, 2013). Les modes de gestion des déchets reflètent les logiques d’exclusion sociale au Brésil. L’installation de décharges à ciel ouvert dans des endroits lointains, de valeur immobilière presque « nulle », où il y a peut-être des populations vulnérables aux alentours révèle

cet aspect socio-politique associé à la gestion des résidus. L’apparition d’une « zone de sacrifice »¹⁷⁰ en

forme de décharge à ciel ouvert a été légitimée par les pouvoirs publics brésiliens. Cela se confirme dans la mesure où l’utilisation des lixões figurait comme une pratique importante et libre de régulation

169 Companhia Municipal de Limpeza Urbana. Entreprise publique responsable du nettoyage, de la collecte et du transfert des résidus jusqu’à le dépot définitif des déchets urbains de la ville de Rio de Janeiro.

170 Concept crée par Bullard (2004) pour analyser la dynamique des endroits où les communautés vulnérables subissent à des impacts environnementaux directs. Ce concept sera développé au sein de cette partie.

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juridique dans la gestion publique de déchets avant 2010. Ainsi, les déchets peuvent être utilisés comme un instrument capable de traduire les logiques d’exclusion caractéristiques du fonctionnement de l’État au Brésil.

Une discussion sur la dynamique des acteurs participant à la gestion des déchets à Rio avant la PNRS pourrait bien traduire la représentation négative que élites locales possèdent à propos des déchets. Afin de mieux illustrer l’aspect territorial de la gestion des déchets, nous allons montrer les cartes de l’État de Rio. L’État de Rio de Janeiro possède 92 municipalités. En vue de l’objet de la thèse et de la

représentativité du corpus de recherche171, nous allons faire référence plus précisément à la gestion des

déchets de la région métropolitaine de l’État. La métropole est constituée de 20 municipalités aux alentours de la ville de Rio figurant comme la capitale de l’État. Afin de nous aider à avoir une vision globale de la région, la première carte montre l’intégralité du territoire de l’État de Rio de Janeiro, tandis que la dernière carte se focalise sur les villes composant la région métropolitaine de Rio. Nous croyons que cette exposition plus détaillée du territoire de l’État est nécessaire, dans la mesure où la gestion des déchets de la ville de Rio est totalement dépendante des villes de la métropole. Les décharges à ciel ouvert (et de même que les décharges sanitaires) qui reçoivent l’intégralité des déchets urbains de la ville de Rio se trouvent dans les municipalités voisines. Cette donnée géographique nous aide également dans la discussion sur la tradition brésilienne de dépôt de déchets « loin des yeux de la population » et près des ressources hydriques (Waldman, 2012) créant ainsi des « zones de sacrifices » autour de ces décharges.

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Figure 29 : Les municipalités de l’État de Rio de Janeiro

Source : CEPERJ, 2014

La partie couverte d’orange représente la région métropolitaine de l’État. La carte ci-dessous illustre en détail les 21 municipalités de cette région. En réalité, 80 % de la population de l’État de Rio vit dans la ville de Rio, la capitale de l’État. La région métropolitaine est responsable de la production de 83 % du total de déchets de l’État (Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2011). Selon le Plan de la Gestion des Déchets

Solides Urbains de l’État de Rio Janeiro (2013a), avant la mise en place de la PNRS et du programme Lixão

Zero de l’État de Rio172, il y avait environ 40 décharges à ciel ouvert sur le territoire de l’État. La région

métropolitaine comptait environ 13 lixões reconnus par les pouvoirs publics173 (Governo do Estado do Rio

de Janeiro, 2013a). Quand nous faisons le calcul, nous concluons que plus de la moitié des municipalités

172 Programme créé en 2011 qui prévoit la fermeture de toutes les décharges à ciel ouvert sur le territoire de l’État de Rio de Janeiro jusqu’à 2014. Ce programme a compté avec l’investissement d’environ 2 milliards d’euros de l’État de Rio, de la Banque Interaméricaine de Développement (BID), du BNDES et des entreprises privées (Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2011). Nous allons discuter plus en détail ce programme plus loin de ce chapitre.

173 Nous employons “ reconnus par les pouvoirs publics” puisque dans l’État de Rio, il est très commun de trouver des dépôts sauvages près des communautés vulnérables (les favelas). Cela est liée à la précarité d’accès aux services d’assainissement dans ces endroits par la population. Finalement, nous faisons allusion seulement aux décharges dans lesquelles les déchets provenant de la collecte urbaine étaient déposés par la légitimation des autorités publiques.

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de la région possédaient une décharge à ciel ouvert. Compte tenu de ce scénario, la plus grande décharge

à ciel ouvert sur le territoire était « l’Aterro Metropolitano de Jardim de Gramacho » localisée dans la ville

de Duque de Caxias, au bord de la baie de Guanabara.

Figure 30 : Les municipalités de la région métropolitaine de Rio de Janeiro

Source : CEPERJ, 2014

Avant 2011174, la ville de Rio de Janeiro dirigeait ses déchets vers les décharges à ciel ouvert de Jardim

Gramacho et de Gericinó. En réalité, 35 % du total de résidus urbains de la ville étaient déposés à Gericinó et 65 % à Gramacho (Prefeitura do Rio de Janeiro, 2006). Le « lixão » de Gramacho recevait majoritairement des déchets de la capitale de l’État. Le tableau ci-dessous montre la distribution de

déchets provenant des différentes villes déposés dans le lixão. Nous voyons que les déchets de la capitale

figuraient en quantité majeure dans la décharge de Gramacho (81 % du total de déchets déposés dans l’aterro). Il est important de souligner que le terrain sur lequel la décharge de Gramacho fonctionnait,

174 Une petite partie des déchets de la ville de Rio était aussi destinée à la décharge à ciel ouvert de « Gericinó », située dans le quartier de Bangú, à l’ouest de la ville de Rio de Janeiro. En 2011, quelques mois après la mise en place de la PNRS, les déchets provenant de la ville de Rio était aussi partagés entre ces deux lixões et la nouvelle décharge sanitaire de Seropédica (CTR Seropédica). Le dépôt final de déchets « cariocas » à la CTR Seropédica à partir de 2011 faisait déjà partie du processus de clôture des deux décharges à ciel ouvert suite à la mise en œuvre de la PNRS et du programme Lixão Zero (Prefeitura do Rio de