catalyseur du développement local
C o n t e x t e – d é f i s e t o p p o r t u n i t é s
L’économie politique du Pakistan est déterminée par une grande diversité de facteurs dont sa localisation géographique, sa composition religieuse et multi-ethnique et les règles formelles et informelles. Tout ceci a conduit à un système de gouvernance patrimonial et opaque. Des modifications dans le leadership entre le gouvernement militaire et le gouvernement démo-
cratiquement élu ont affaibli l’administra-tion publique tant au niveau fédéral que provincial. Les politiques de développement ont été totalement biaisées dans le sens des projets du secteur public et des incita-tifs arbitraires empêchant la compétitivité et la croissance économique durable. Ceci explique la prévalence persistante d’un niveau élevé de pauvreté et d’inégalités, particulièrement dans les régions fronta-lières de l’ouest.
Les défis pressants de développement et de sécurité qui affectent le pays ont amené le gouvernement fédéral à adopter en mai 2014 la Vision 2025 comme son cadre poli-tique clé. Les thèmes principaux incluent la modernisation des infrastructures, la mobilisation des ressources indigènes, les réformes et la gouvernance institution-nelles, l’accroissement de valeur ajoutée au sein des secteurs productifs, la croissance fondée sur l’exportation et le secteur privé et l’exploitation du capital social. En paral-lèle le 18e amendement de la constitution ouvre la voie à la dévolution de pouvoir, de compétences et de ressources fiscales aux provinces ainsi qu’aux plus bas niveaux infranationaux.
Un sens de l’urgence de réformer domine dans la province du Balouchistan. Ce territoire immense et richement doté, à la population clairsemée, se trouve dans un état de crise alimenté par des insurrections nationalistes et religieuses, des échecs du secteur public, un faible développement(2) socio-économique, le changement climatique, les calamités suc-cessives, les flux de réfugiés et avant tout l’impression d’être négligé et isolé. En réponse, les autorités provinciales tentent de formuler une vision de développement à moyen terme et démarrent un ensemble de réformes de gouvernance. Le Balouchistan était la première
(2) 52 % des ménages du Balouchistan sont classés comme pauvres et la pauvreté rurale atteint 75 %. Parmi les 20 districts les plus pauvres du Pakistan, 16 sont situés au Balouchistan.
L E C A S E N Q U E L Q U E S M O T S
L
e Pakistan continue de se confronter à des défis dedéveloppement persistants, reflétant une histoire teintée de bouleversements politiques, de faible gouvernance économique et d’une foule d’externalités négatives. Ces facteurs ont affecté la légitimité et la performance du secteur public, en particulier celles des institutions de gouvernance locales.
Ces dernières années, l’État fédéral a élaboré une vision plus ambitieuse du développement inclusif. Un amendement à la constitution a impulsé la dévolution de pouvoir aux niveaux infranationaux. La province très pauvre du Balouchistan a été la première à avancer dans cette direction en créant un nouvel échelon d’autorités locales élues dans le but de stimuler la participation citoyenne et le développement local. Depuis 2014, L’UE a travaillé dans la zone avec un programme de développement communautaire. Actuellement, un programme est en préparation pour prendre la suite, il se concentrera sur le développement rural, l’autonomisation des communautés et l’appui au gouvernement provincial dans sa définition d’une politique de développement local. Le principal défi de la mise en œuvre sera d’éviter qu’il repose trop fortement sur les dynamiques communautaires. La voie à suivre sera plutôt d’encourager l’autonomisation des communautés par l’établissement d’un système viable de gouvernance locale (avec les autorités locales comme moteur principal) soutenu par une politique de développement local cohérente.
province à mettre en place les structures d’autorités locales élues envisagées dans l’amen-dement mentionné précédemment. Le but est de renforcer les institutions communautaires, de stimuler la participation citoyenne dans les affaires publiques et de graduellement faire évoluer les AL en acteurs de développement plus réactifs et responsables. Le gouverne-ment du Balouchistan s’est engagé à définir une politique de développement local étendue et à améliorer drastiquement les systèmes de gestion des finances publiques. Ce sont des évolutions prometteuses, pourtant la formulation de ces réformes sera une lutte de longue haleine au vu des conditions d’économie politique existantes et des contraintes de capacité.
L e s a c t i o n s e n t r e p r i s e s
Le développement rural est un des secteurs focaux du Programme indicatif pluriannuel de l’UE pour 2014–2020. Cette priorité a été incluse pour intégrer les régions à la traîne et souffrant de pauvreté structurelle au cœur des priorités nationales de développement. L’UE a commencé à travailler au Balouchistan en 2014 grâce à un programme de développement communautaire (7 millions d’EUR entre autres efforts). Sachant l’inefficacité des autorités locales et provinciales en matière de développement, la théorie du changement sous-tendant ce programme est de considérer les communautés locales comme une alternative. Construit d’après le modèle de développement communautaire de la Banque mondiale, l’idée est de commencer par la participation des populations et leur autonomisation via un engagement direct auprès des communautés locales. Ceci est censé produire des résultats de développe-ment tangibles tout en renforçant les organisations communautaires.
Les premiers enseignements tirés de cette approche (qui a aussi été utilisée par des pro-grammes de l’UE dans d’autres régions) montrent que le développement communautaire peut avoir un fort impact sur le renforcement de la cohésion sociale et la résilience des organisations communautaires. Le focus sur l’obtention de résultats bénéficiant directement à la population est essentiel pour mobiliser les communautés. Une approche en fonction du contexte, flexible et partant de la base, porte le potentiel de restaurer la confiance, d’élargir la participation (des femmes en particulier), d’augmenter le nombre de bénéficiaires des services publics et d’améliorer les connexions avec les agences gouvernementales locales.
Cependant, l’expérience suggère également que, bien qu’il soit essentiel au fonctionnement de ce type de programme d’être accepté par les AL et les forces de sécurité, sa durabilité ne s’obtient qu’au prix d’un engagement plus profond des institutions de gouvernance locale.
Un nouveau soutien de l’UE est en préparation s’inspirant de ces expériences, le Programme de développement rural et d’autonomisation communautaire du Balouchistan (45 mil-lions d’EUR). Cette nouvelle initiative place la mobilisation communautaire au centre, mais cherche aussi à aider les AL et le gouvernement central à s’associer aux communautés et à assister le gouvernement provincial dans le développement d’un cadre stratégique de poli-tique de développement local et d’une gestion améliorée des finances publiques.
L e r ô l e c a t a l y s e u r d e s a u t o r i t é s l o c a l e s
Dans un contexte comme celui du Pakistan et du Balouchistan, caractérisé par l’échec des politiques et des institutions à assurer le développement et la sécurité des citoyens, il y a beaucoup d’arguments en faveur de l’adoption d’une approche communautaire comme voie alternative au changement. Cependant, une telle approche peut exagérer le rôle des com-munautés dans le développement local au dépend des AL élues. Ces dernières peuvent être fragiles, peu réactives et avec de faibles capacités, pourtant l’expérience dans de nombreux
pays démontre clairement que des résultats de développement durables ne peuvent être obtenus par les seules initiatives communautaires sans la garantie d’un appui et d’une direc-tion politique de la part du secteur public local. Un principe central des approches territoriales du développement local est le rôle essentiel joué par les AL dans la facilitation de ces proces-sus communautaires grâce à l’élaboration de politiques publiques locales, à l’autonomisation des communautés et à la mobilisation de ressources additionnelles.
Adopter cette perspective institutionnelle large sur le développement local a des implications majeures pour le programme de l’UE au Balouchistan.
■ Il sera nécessaire de travailler sur les deux aspects, l’offre et la demande, de l’équation de la fourniture des services publics, comme la logique d’intervention du Programme le reconnaît. Du côté de la demande, ceci implique une mobilisation sociale, un développe-ment des capacités, des mécanismes de responsabilité et de contrôle citoyens, ainsi qu’une plus grande représentation des personnes vivant dans la pauvreté. Du côté de l’offre, l’accent est mis sur l’autonomisation des autorités locales nouvellement élues en termes d’engagement auprès des organisations citoyennes, de renforcement des capacités pour une administration publique efficace et de redevabilité.
■ Les AL devront avoir un rôle plus explicite et central dans les processus de développement local ainsi que dans l’expérimentation politique que le programme souhaite soutenir pour aider le gouvernement du Balouchistan à formuler une politique locale de développement.
Ceci serait cohérent avec les changements récents dans le cadre constitutionnel et législatif relatif aux AL et avec la décision des autorités provinciales de déléguer des pouvoirs. Cela devrait aussi répondre au besoin urgent (pour des raisons de développement, de sécurité et de construction de l’État) de mettre en place des AL légitimes, efficaces et responsables qui ont la confiance des citoyens. Il serait effectivement difficile de restaurer la confiance si les AL restaient des coquilles vides avec une autonomie et des ressources limitées. La marche à suivre est d’investir dans un processus d’autonomisation des communautés via leurs autorités locales, créant ainsi des incitatifs pour que les AL deviennent des acteurs de développement. Les subventions prévues pour les communautés (via des appels à propositions) devraient être conçues avec soin pour refléter cette vision élargie des AL comme premiers moteurs du développement local.
■ L’accent mis sur l’autonomisation des communautés via l’établissement d’AL légitimes et responsables devrait aussi inspirer la formulation du cadre stratégique envisagé par le gouvernement du Balouchistan pour la politique de développement local. Cette approche est totalement en phase avec la Communication de 2013 de l’UE sur le rôle développe-mental des AL.