dialogue politique multi-acteurs et un système de suivi robuste au niveau local
C o n t e x t e – d é f i s e t o p p o r t u n i t é s
En République dominicaine, il y a un fossé important entre le produit intérieur brut par habi-tant et les principaux indicateurs sociaux utilisés. D’après les chiffres officiels, plus d’un tiers des Dominicains vivent encore sous le seuil de pauvreté dont une proportion très élevées en zone rurale. Il y a en conséquence de fréquents appels à changer le modèle économique pour rendre la croissance plus durable, plus équitable sur le plan social et plus génératrice d’emplois décents. Le faible niveau de dépenses sociales est étroitement lié à la faible qua-lité des services publics sociaux. En termes
de gouvernance institutionnelle, la réforme de la fonction publique, à la fois au niveau central et local, a été reconnue par le gou-vernement comme un marqueur important d’une administration publique plus forte et plus professionnelle. C’est par ailleurs un élément vital d’une lutte efficace contre la corruption et une tentative d’amélioration de l’efficacité de l’État.
La Stratégie nationale de développement reconnaît que la réforme de la fonction publique est également essentielle dans la dynamique d’évolution vers une plus forte décentralisation des pouvoirs et des ressources. En République dominicaine, ceci amène le double défi de : a) renfor-cer l’autonomie des autorités locales (qui sont généralement des acteurs petits et faibles confrontés à des prises de décisions fortement centralisées et à des pratiques clientélistes) et b) améliorer la réactivité
de la société civile pour conduire le suivi des politiques publiques au niveau local, tel que prévu dans les règlementations et plans nationaux. Sans un accroissement des capacités techniques, managériales et de supervision, une plus forte décentralisation en République dominicaine pourrait juste augmenter le risque d’échec et détériorer la fourniture du service public. Cette situation a conduit le gouvernement à formuler une politique sectorielle claire en matière de réforme administrative des municipalités, concentrée particulièrement sur la loi sur la fonction publique qui établit les structures organisationnelles, les procédures de recrutement, les conditions de travail, les barèmes salariaux, etc. dans les institutions publiques au niveau central et municipal.
L e s a c t i o n s e n t r e p r i s e s
Le Programa de Apoyo a la Sociedad Civil y Autoridades Locales (PASCAL) était initiale-ment conçu comme un programme d’appui budgétaire lié à la réforme administrative des
L E C A S E N Q U E L Q U E S M O T S
L
e programme PASCAL (2012–2017) a été initialement conçu comme un contrat de réforme sectorielle (14 millions d’EUR) pour soutenir une politique nationale visant à réformer l’administration municipale en République dominicaine, particulièrement sur le plan de la gestion des ressources humaines. La façon créative d’utiliser les différents intrants de l’appui budgétaire (cadre d’évaluation de la performance–CEP, dialogue politique, développement de capacité, mesures complémentaires) ont permis l’enclenchement de dynamiques de changement bien plus larges. Cela a transformé l’appui aux améliorations managériales en un dialogue national analysant de manière inclusive et itérative la performance globale des municipalités au sein du système intergouvernemental dans son ensemble. Ceci a en retour stimulé un processus ascendant de réforme de l’État avec le potentiel d’habiliter les autorités locales en tant qu’acteurs de développement efficaces et responsables. La délégation de l’UE a joué un rôle important en facilitant ce dialogue multi-acteurs.
municipalités, se concentrant sur la mise en œuvre de la loi sur de la fonction publique au niveau local dans 40 municipalités pilote. Le principal partenaire du programme était le Ministère de l’Administration publique, les groupes cibles étaient les autorités locales et les organisations de la société civile (OSC).
Pour encourager un processus de changement effectif impliquant tous les acteurs concer-nés, le choix s’est tourné vers une combinaison stratégique de composantes de programme.
Parallèlement à la composante appui budgétaire (14,1 millions d’EUR), un ensemble de mesures complémentaires ont été conçues pour inclure : a) une assistance technique (2 mil-lions d’EUR) pour renforcer la capacité de pilotage de la réforme du Ministère de l’Adminis-tration publique, b) un appui au renforcement de capacités pour la Fédération dominicaine des municipalités (subvention : 1 million EUR), c) un appui au renforcement de capacités d’un réseau d’OSC impliquées dans le suivi de la réforme de l’administration publique et d) des ressources pour les activités liées à la visibilité et à la communication (0,2 million EUR).
L e s l e ç o n s a p p r i s e s
L’expérience a montré que PASCAL a apporté une contribution positive aux objectifs convenus avec le gouvernement. Plus que cela, il a impulsé une véritable dynamique endogène, posant les bases d’une réforme institutionnelle bien plus large visant à renforcer le rôle développe-mental des autorités locales.
Cinq facteurs expliquent cet impact plus large que prévu.
■ Un dialogue multi-acteurs. Depuis le démarrage, le dialogue politique était intégré dans le programme, particulièrement dans les processus nationaux de politique et de dialogue impliquant à la fois des organisations du côté de d’offre (Le Ministère de l’Administration publique, les Directions fournissant le soutien technique) et du côté de la demande (un réseau d’OSC et une association d’autorités locales soutenue grâce aux mesures com-plémentaires précitées).
■ SISMAP Municipal : un catalyseur d’une transformation radicale dans la nature et l’étendue du programme. Le dialogue politique est nourri de preuves empiriques fournies par SISMAP Municipal, un logiciel de suivi de la performance des municipalités (voir encadré). Au sein du cadre PASCAL, l’UE a soutenu la formulation et la validation de
M E T T R E D E S O U T I L S A U S E R V I C E D E S P R O C E S S U S D E C H A N G E M E N T I N S T I T U T I O N N E L
S
ISMAP a été initialement conçu par le Ministère de l’Administration publique comme un logiciel de suivi de la mise en œuvre de la loi sur la fonction publique, particulièrement centré sur les questions de ressources humaines.PASCAL s’est saisi de l’opportunité stratégique de convertir cet outil en un instrument d’une réforme municipale plus profonde, utilisant
ainsi les différentes composantes d’un contrat de réforme sectorielle de façon dynamique et itérative. Il a enfin permis que les acteurs à divers échelons s’approprient SISMAP. Un nouvel ensemble d’indicateurs ont émergé du processus, cherchant à saisir la performance globale des autorités locales dans différentes zones, notamment dans les domaines de la planification et
de la budgétisation, de l’efficience d’utilisation des ressources publiques, des passations de marchés, de la transparence et de la participation citoyenne. SISMAP Municipal fournit actuellement un classement de la performance de municipalités pilotes dans les domaines précités, une innovation qui n’était ni planifiée ni attendue au démarrage du programme.
SISMAP Municipal par un processus impliquant tous les acteurs de la réforme municipale.
L’approche inclusive était essentielle pour créer la confiance entre les différentes parties prenantes ainsi qu’une compréhension partagée du mandat et de la responsabilité de chaque acteur quant à la mise en œuvre de la réforme municipale. Les données empi-riques fournies par SISMAP révélèrent que de nombreuses faiblesses au niveau munici-pal puisent leurs origines dans le système intergouvernemental ou dans des procédures inadéquates au niveau central (par exemple concernant la passation de marchés). Elles ont aussi contribué à identifier ce qui serait souhaitable en termes d’appui institutionnel et de mesure de développement des capacités.
■ Les incitatifs. Les constats de SISMAP Municipal ont permis au gouvernement d’utiliser de façon stratégique l’appui financier apporté par PASCAL. Une part des ressources est acheminée aux entités concernées au niveau national qui sont en charge d’apporter l’ap-pui technique et le renforcement de capacités dans les domaines pertinents. De plus, un appui financier apporté par PASCAL a permis au Ministère de l’Administration publique de mettre en place, en collaboration avec le Ministère des Finances, un système de subven-tion basé sur la performance (4 millions d’EUR) conçu comme une facilité financière pour récompenser les autorités locales les plus performantes.
■ La délégation de l’UE comme médiateur. La délégation de l’UE n’a pas simplement apporté un appui financier, mais elle a cherché d’elle-même à jouer un rôle (bien apprécié) de facilitateur de confiance pour soutenir l’avancée des processus politiques nationaux.
Ce faisant, la délégation de l’UE a utilisé une large palette d’attitudes et de compétences, notamment : a) la patience dans la création de liens et dans l’établissement de la confiance, b) la réactivité aux vues des autres acteurs et la capacité d’atteindre des compromis réa-listes et c) une transparence dans la gestion de l’information.
■ Toucher les citoyens. PASCAL a investi dans des méthodes de communication innovante pour diffuser l’information sur le contenu et l’impact potentiel de la réforme dans le quo-tidien des citoyens. Les scores produits par SISMAP Municipal sont rendus publics. Tous les acteurs-clés de la politique sectorielle ont un accès direct à SISMAP grâce à un code par institution qui permet de mettre en ligne les sources de vérification de la performance municipale directement sur SISMAP.