Des outils comptables à une vision stratégique des budgets

Deux outils ont progressivement été introduits dans les Régions pour faire face à la croissance des budgets : il s’agit d’une part de la constitution, en 2005, d’une nouvelle architecture budgétaire et d’autre part de la gestion pluriannuelle des aspects financiers. Derrière les outils techniques, l’ombre du référentiel modernisateur

Ces outils émanent d’un référentiel standardisé de la gestion publique qui s’inspire de la loi organique relative à la loi de finances (LOLF) du 1^er Août 2001 (loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances). Ils s’inscrivent dans une « nouvelle » conception de l’action publique marquée par la nécessité de rendre la gestion publique plus performante. La LOLF transforme l’architecture, la gestion et l’exécution budgétaire en profondeur sous l’impulsion des idées néolibérales du New Public Management. Le New

Public Management se définit par

une séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles […] ; la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives autonomes […] ; le recours systématique aux mécanismes de marché […] ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État ; la mise en place d’une gestion par les résultats (Bezes et al. 2011 ; Bezes et Musselin 2015).

94 En effet, pendant les quinze premières années de la décentralisation, le budget était composé au 2/3 par des dépenses d’investissement et à 1/3 par des dépenses de fonctionnement. La tendance s’inverse à partir de 2006.

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Deux phénomènes contribuent à l’intégration des idées néo-manageriales dans la LOLF (Bezes 2008).

Dans un premier temps, l’introduction de la LOLF est utilisée par trois ministères transversaux (le ministère de l’Intérieur, du Budget et de la Fonction Publique) comme une opportunité de renouveler leurs positions au sein d’un système d’intégration qui leur est devenu défavorable. Alors que ceux-ci étaient en mesure d’imposer leurs normes aux autres ministères, le triple phénomène de décentralisation — affirmation du pouvoir des élus locaux —, d’européanisation — hausse des pressions normatives — et de contrainte financière affaiblit leur rôle. L’introduction d’instruments issus de la nouvelle gestion publique (amélioration du contrôle de l’exécution des sommes, appui renforcé aux différents ministères pour réduire les dépenses, gestion des agents) leur permet de répondre à la fragilisation de leur position en leur fournissant la possibilité de contrôler les relations entre les administrations centrales, et entre ces dernières et les services locaux de l’État (Bezes 2008, 217-225).

L’insertion de la LOLF provient également de la domination d’un référentiel « réformateur ». Certains cercles de hauts fonctionnaires importent en effet en France des propositions qui font référence aux idées néo-managériales du New Public

Management pour les introduire dans les réformes administratives —cf. chapitre 1 (Bezes

2008).

La déclinaison de ces propositions aboutit en 2001 à la rédaction de la LOLF. Elle se traduit notamment par la transformation à partir de 2006 des cadres comptables du budget de l’État (Migaud 2000). Jusque-là axé sur une logique de moyens et construit par ministères, par titres et par chapitres, le budget se structure alors selon une logique de résultats, et se décline sous la forme « missions-programmes-actions ». À chaque programme (ou politique publique) sont associés des indicateurs pour mesurer les résultats attendus. Cette nouvelle modalité introduit une culture de la performance puisque les décisions ne se fondent plus sur des montants de crédits à allouer mais sur des programmes de politiques publiques dont il faut évaluer l’efficacité.

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La loi conduit corrélativement à une transformation des modes de contrôle et de pilotage « internes » au système administratif. Le pouvoir des responsables de programmes (souvent les directeurs d’administration) et des gestionnaires de terrain est renforcé par la détention d’« enveloppes globales », qui leur confèrent une plus grande autonomie sur les crédits. Ceux-là deviennent les garants de la politique publique et de leurs résultats. Les contrôleurs financiers ou les trésoriers-payeurs voient eux aussi leur fonction évoluer puisqu’à la régularité juridique des comptes s’ajoute le contrôle budgétaire des actions des gestionnaires (Bezes 2008, 229-239).

La LOLF consacre enfin la pluriannualité budgétaire, qui sera finalement matérialisée en 2009 par l’introduction des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Entre bilans critiques et approfondissements

Les premiers bilans de cette réforme gestionnaire restent cependant mitigés. Ils révèlent que les découpages de programmes introduisent des luttes internes entre services. Les principes d’autonomie de gestion des responsables donnent également lieu à de forts enjeux de pouvoir. Enfin, les indicateurs qui sont négociés avec la direction de la réforme budgétaire font l’objet de stratégies discrètes par certains ministères qui valorisent des indicateurs descriptifs plutôt que des indicateurs de coûts ou de résultats pour « éviter le blâme » (Lambert et Migaud 2006).

Malgré ces critiques, les différents instruments mis en œuvre dans un cadre de performance, de contrôle et d’évaluation (certifications, contrôles a priori et vérifications a

posteriori) rencontrent, en 2007, le chantier de la révision générale des politiques publiques

(RGPP). Cette dernière vise à dégager des marges de manœuvre en introduisant des politiques publiques plus efficaces qui améliorent le service aux usagers (Barilari et Bouvier 2010).

LOLF et RGPP sont issues d’une conception financière de la réforme de l’administration. La création de la direction de la réforme budgétaire au sein du ministère de l’Économie et des Finances, le rattachement d’un portefeuille « réforme de l’État » au ministre en charge du Budget, ou encore la création en 2007 d’un ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique en sont les illustrations (Bezes 2008, 229-239).

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LOLF et RGPP introduisent une nouvelle gouvernance financière du budget de l’État, marquée par la performance des politiques publiques (objectifs, indicateurs, contrôle de gestion…) et issue des préceptes du New Public Management (Catteau et Vandendriessche 2007 ; Daniel 2012 ; Leroy 2010 ; Mordacq et al. 2006 ; Bartoli et al. 2012).

Ces grandes lois de modernisation n’affectent pas directement la gestion financière des collectivités locales. Toutefois, ces dernières vont entrer, avec la nouvelle architecture budgétaire qui leur est imposée et les règles de pluriannualité qu’elles mobilisent, dans le cadre marqué par la recherche de l’« efficience », de l’« efficacité », de la « performance »⁹⁶ budgétaires et des politiques publiques.

2.1.1.1 Une rénovation des cadres comptables des Régions

Avec la rénovation des cadres comptables du secteur public local, la plupart des Régions expérimentent, dès 2006, une nouvelle architecture. Une multitude de mesures s’intègrent au règlement budgétaire : nouvelles règles d’affectation des résultats, rattachement des charges et des produits à l’exercice, intégration de l’amortissement généralisé dans la culture des Régions... Ces dispositions ont pour visée d’harmoniser l’instruction budgétaire et comptable des collectivités locales (la M52 des départements, la M16 des communes et la M71 des Régions introduite en 2006) en transformant une comptabilité de flux en comptabilité patrimoniale.

Le plus conséquent de ces changements concerne la transformation de la nomenclature : la présentation des données se fait en effet par nature (investissement/fonctionnement) ou par fonction (politique publique), ce qui conduit l’exécution du budget à s’axer autour d’une structure de type « programme-opération ». La nomenclature fonctionnelle retrace les spécificités des politiques publiques des Régions. Elle modifie par conséquent la manière de concevoir les budgets. En s’appuyant sur un angle opérationnel, la présentation du budget se cale sur la réalité des actions menées par la collectivité. La nomenclature budgétaire des Régions répond donc à des enjeux de transparence et de meilleure lisibilité budgétaire des activités de la Région (Nys 2006).

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Cette nouvelle architecture budgétaire est née de la nécessité d’homogénéiser la comptabilité des Régions avec les instructions comptables rénovées des communes (1997) et des départements (2004). Elle n’est, à l’origine, pas rattachée à une optique de rationalisation de l’action publique, et n’entre pas, de ce fait, dans le cadre de performance de l’action publique qu’impose la LOLF. Or, en facilitant la construction d’indicateurs établis par politique publique, elle facilite le recours à des pratiques de contrôle. Bien qu’aucune disposition sur l’évaluation ne soit directement évoquée dans la mise en place de cette nouvelle architecture comptable (Fievet et Laurent 2006), ces nouvelles normes vont permettre aux gestionnaires locaux d’introduire des indicateurs.

Quand la comptabilité facilite le recours à l’évaluation

Des instruments tels que le reporting, le benchmarking, le contrôle interne, ainsi que des indicateurs de gestion qualitatifs et quantitatifs sont volontairement introduits par les Régions.

Certaines Régions se sont dotées depuis plusieurs années d’instruments d’évaluation pour répondre à leurs missions stratégiques (schémas, plans). En Limousin par exemple, un service d’évaluation des politiques publiques a été créé au début de la régionalisation, guidé par le souci de favoriser, au-delà de la régularité, la « bonne gestion » et le «

bien-dépenser » ⁹⁷.

En Nord-Pas-de-Calais, un service d’évaluation des politiques publiques existe depuis 2008 ainsi qu’une direction de contrôle de gestion, qui travaille « en tandem » avec la direction financière afin de proposer à la direction générale des réductions de dépenses. Si évaluation et contrôle de gestion ne peuvent se confondre, ces pratiques répondent cependant au même objectif d’efficience en travaillant sur une meilleure adéquation entre les moyens et les résultats.

L’Alsace ne dispose pas d’une direction chargée de l’évaluation des politiques publiques. En revanche, la « culture de l’évaluation » se diffuse au sein des services. Les agents administratifs construisent des fiches qui renseignent, par dispositif ou par politique,

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sur les éléments de suivi des politiques. Des tableaux de bord sont également conçus. Ces outils ont pour objectif d’appuyer les élus dans leur décision politique, notamment pour décider ou non de la poursuite d’interventions dans un contexte de contrainte budgétaire : « Même dans les politiques que l’on poursuit, on est dans de l’évaluation plus fine et plus

exigeante […]. On est un peu dans l’évaluation permanente de se dire : « Est-ce qu’on est encore sur le bon effet levier pour inciter des gens à y aller⁹⁸ ? »

Ainsi, progressivement et volontairement, les Régions constituent des cellules d’évaluation chargées d’évaluer les résultats des politiques publiques, sans pour autant y être contraintes par la loi. La nouvelle architecture budgétaire ne s’inscrit pas dans le cadre de la LOLF. Elle favorise en effet la mise en place, par les directions financières, d’outils de suivi de l’exécution budgétaire qui vont devenir, dans la contrainte, des instruments de contrôle financier.

Quand les outils de suivi deviennent des instruments de contrôle budgétaire

Les « tableaux de suivi d’exécution budgétaire » ou les « revues de gestion mensuelle », qui étaient destinés à l’origine au simple suivi des réalisations budgétaires, se transforment donc en outils de surveillance de l’exécution financière. La présentation fonctionnelle des budgets par politique facilite le pilotage des dépenses par les instruments.

Les tableaux ou les « revues de gestion » se dotent progressivement d’une fonction nouvelle. Ils visent désormais à mesurer l’évolution des dépenses par rapport à des ratios de bonne gestion définis par les acteurs financiers. Le contrôle de l’exécution budgétaire se réalise alors à partir de « cibles de mandatement », ou de ratios définis lors du cadrage. Un directeur explique :

Avant, il y avait la revue de gestion, qui vous disait mois par mois où est-ce que vous en étiez rendus avec les directeurs […]. Maintenant, vous avez la cible technique […] et derrière, vous avez le mandaté, donc là où [les services] en sont dans la réalisation de la cible […]. La revue de gestion, elle est diffusée mois par mois et on organise une réunion tous les trimestres pour faire le point […]. On va faire une fiche « économies » que les uns et les autres vont devoir remplir secteur par secteur en

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disant : « J’abandonne tel dispositif », en disant quel était le montant prévu jusqu’ici, le montant prévu auparavant⁹⁹.

Un chargé de mission interrogé déclare :

Il y a d’un côté une rationalisation brute qui arrive et de l’autre côté des choix en interne, et cela se traduit par des outils qui ont été mis en place il y a deux ans ; alors cela ne paraît pas beaucoup, mais le tableau de gestion est devenu très utilisé par les directions avec des cibles de mandatement, avec des analyses de résultats… donc il y a une vraie démarche de contrôle de gestion, et les éventuelles demandes de dépassement ou d’évolutions de budget remontent directement à la direction générale des services¹⁰⁰.

Initialement créés pour constater la réalisation des interventions, ces outils sont dorénavant chargés d’évaluer le « contrat financier » passé entre les directions opérationnelles et les services financiers des Régions et/ou les directeurs généraux des services.

La réforme comptable des Régions appuie donc la mise en place d’indicateurs chargés d’évaluer l’efficacité des dépenses. La présentation segmentée des budgets par politique publique stimule la mesure de la performance des actions. Dans un contexte de contrainte budgétaire, ces mêmes outils deviennent des instruments de pilotage chargés de contrôler l’exécution des dépenses. Si elle ne s’inspire pas directement de la LOLF, cette rénovation des cadres comptables favorise l’insertion des Régions dans un nouveau référentiel marqué par la performance de politiques publiques. Celle-ci est renforcée par la pluriannualité de la gestion des comptes régionaux.

2.1.1.2 La gestion pluriannuelle des crédits

L’annualité budgétaire est un principe fondamental du droit budgétaire local. Ce dernier autorise cependant des aménagements. La pluriannualité des crédits, généralement conçue comme un instrument purement financier, est en réalité consubstantielle à la temporalité politique et aux actions des collectivités locales, notamment dans une économie de l’endettement. Les Régions constituent à ce titre l’échelon le plus pertinent à mettre en place des budgets pluriannuels en raison de la vision stratégique et globale dont elles disposent et des compétences que la loi leur a attribuées. La formulation de l’action publique régionale autour des contrats de plan, des grands équipements ou des schémas

99 Ibidem

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intègre en effet une temporalité plus longue que celle de l’année (Portal 1996). Les services d’études et de prospective qui ont été créés dans certaines Régions (service « Observation et Prospective régionale » en Nord-Pas-de-Calais, direction des « Études, de la Prospective, de l’Évaluation et de la Diffusion de l’information » en Limousin par exemple) en sont les révélateurs. La traduction budgétaire de la mutation de la temporalité se traduit alors par une gestion pluriannuelle des crédits d’une part, et par l’introduction d’une prospective financière d’autre part.

La pluriannualité

Les techniques liées à la pluriannualité sont doubles. Depuis 1972, les Régions peuvent, à l’instar de l’État, présenter des dépenses d’investissement sous forme d’autorisation de programme (AP) ou de crédits de paiement (CP) (loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des Régions ; loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l’organisation des Régions et portant modification de dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux). Les autorisations de programmes constituent la limite maximum des dépenses liées au financement d’un équipement et n’ont pas de limitation de durée. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements des autorisations de programmes correspondantes. Toutes les Régions ont progressivement utilisé ce système de présentation et de mandatement des dépenses d’investissement. À partir de 2005, la réforme comptable étend la gestion pluriannuelle des investissements à certaines dépenses de fonctionnement avec la création des autorisations d’engagement et des crédits de paiement (AE/CP). Si la loi permet l’introduction d’un système AP/AE/CP, la capacité des collectivités à s’en saisir pour l’intégrer dans une démarche stratégique financière pluriannuelle dépend de la volonté politique et de l’initiative propre à chaque Région (Muzellec 1996, 82).

Le cadre légal fournit de premiers outils. Mais il doit, afin de permettre une véritable prévision pluriannuelle des politiques publiques, s’accompagner de l’introduction d’une prospective financière stratégique à long terme, alors qu’elle n’était jusque-là, y compris avec les AP, qu’à courte temporalité (Portal 1996, 121).

199 L’émergence de la prospective financière

La prospective va progressivement se mettre en place dans les collectivités sous l’impulsion de deux facteurs.

Le premier provient de la gestion pluriannuelle des investissements locaux et de la notion de risque qui lui est corrélative. La possibilité pour les Régions de financer leurs investissements lourds à travers l’endettement les conduit à mettre en place une démarche prospective (durée, devise, calcul du taux, swap…). L’économie de la dette nécessite le recours à l’exercice « spéculatif » (Portal 1996). Les Régions ont alors recruté des spécialistes de la gestion de la trésorerie et des emprunts pour faire face à ce nouvel enjeu (chargés de mission et chefs de service titulaires de masters de finances publiques ou de sciences économiques notamment).

Le second facteur à l’origine de la prospective budgétaire provient de la raréfaction des ressources entamée dès 2004. Les fortes contraintes qui s’imposent aux collectivités rendent nécessaire un pilotage financier par la dépense. Certaines collectivités avaient développé des ratios d’équilibre financier dès la fin des années 1990¹⁰¹. La diminution généralisée des recettes des Régions a renforcé l’utilisation de la prospective budgétaire comme outil d’aide à la décision. Les Régions Limousin, Alsace et Nord-Pas-de-Calais définissent par exemple des ratios qui garantissent l’équilibre budgétaire. La préparation budgétaire passe alors par l’élaboration d’une analyse prospective en investissement et en fonctionnement à l’horizon de 3 à 5 ans selon les Régions. Un directeur financier résume : « Nous, on a fait une prospective financière, on a vu dans quel état on était, on a fait une

projection de la baisse des dépenses en disant : « Si on maintient, il faut faire des économies ; sinon on dégrade¹⁰². » L’introduction d’un travail prospectif sur les budgets incite les Régions

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En Région Centre : endettement par habitant inférieur à 1 100 francs/habitant, capacité de désendettement inférieure à 3 ans, part des investissements dans le budget total supérieure à 55 %, part des emprunts dans le financement des investissements inférieure à 35 %, part des charges de gestion (fonctionnement de l’institution régionale) dans les dépenses inférieure à 5,7 % (Lemaignen 1996).

Dans l’Essonne, la prospective sur 5 ans donne les ratios suivants : autofinancement de 50 % des investissements, capacité de désendettement à un niveau inférieur à la durée d’amortissement de son patrimoine (encours de la dette/épargne brute), limitation du stock de dette à 65 % des recettes réelles de fonctionnement et taux d’épargne brute plancher à 16 % (Portal 1996).

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