Orientación profesional y mercado laboral

Como descrito na seção 4.3.1: o desenvolvimento dos assentamentos é composto por várias ações estruturantes, mas a que é objeto desta pesquisa, complementando o segundo processo, é a ação de Supervisão Ocupacional dos PAs. Ela é uma atividade essencial do processo de desenvolvimento nas áreas reformadas, pois é por meio dela que o INCRA obtém o retrato do que acontece dentro dos projetos, fazendo cumprir as cláusulas resolutivas estabelecidas do contrato de concessão de uso e/ou título definitivo estabelecido aos assentados.

Nas Superintendências, essa atividade é de responsabilidade da Divisão de Desenvolvimento de Assentamentos, no serviço de desenvolvimento de assentamentos. Anteriormente, era amparado pelas IN n. 47/2008, n. 71/2012 e atualmente pela IN n. 97/2018, esta última não é objeto de análise porque ainda não teve efeito prático internamente, passando a ser utilizada somemte em 2019.

Conforme essas instruções o INCRA, por meio da supervisão ocupacional deve: identificar e caracterizar as situações irregulares nas áreas situadas em PAs da reforma agrária; efetivar a retomada das áreas e parcelas em situação de irregularidade e promover sua adequada destinação, e estabelecer os requisitos para regularização das parcelas ocupadas sem autorização do INCRA.

De acordo com a IN/71/2012 (Anexo III), as fiscalizações em áreas situadas em PAs serão promovidas pelo INCRA de ofício, ou sempre que houver denúncia, com emissão de relatório circunstanciado, que identifique e caracterize a situação encontrada nas áreas vistoriadas. As vistorias deverão ser realizadas por servidor da autarquia e/ou de outra instituição pública, cuja atuação junto ao INCRA esteja devidamente respaldada em instrumento jurídico próprio.

Consoante ao disposto no citado normativo considera-se irregulares aquelas áreas ocupadas por beneficiários, nos projetos de assentamento, que estejam em desacordo com as cláusulas estabelecidas no contrato celebrado com o Incra, na legislação, e também por não beneficiários que ocupem ou explorem essas áreas sem a autorização do Incra.

Tratando-se de beneficiário que alienou ilegalmente ou abandonou o lote, esse será notificado para regularizar a situação sob pena de rescisão do contrato. No caso de ocupação por não beneficiário da reforma agrária, o ocupante deverá ser imediatamente notificado para desocupar a área no prazo de 15 dias. Assim, quando constatado o não cumprimento dos compromissos assumidos pelos beneficiários ou a detecção de ocupação ilegal por terceiros que não se adequam aos critérios da seleção, será promovida a retomada do lote.

Porém, essa ação só é efetivada após a realização de procedimentos técnicos, administrativos e jurídicos que assegurem a ampla defesa e a transparência no ato de reversão da posse do lote para o INCRA. As substituições nem sempre são por irregularidades, podem ocorrer casos de desistência, percebidos por motivos legais.

Também, por intermédio da supervisão ocupacional nos PAs são identificadas as famílias que não possuem título e que estão aptas a recebê-lo; os beneficiários que descumprem a legislação agrária e/ou ambiental, bem como os que estão ocupando de forma irregular terras destinadas aos beneficiários da reforma agrária.

Quanto ao contraditório e a ampla defesa, a Administração Pública obedecerá, dentre outros, a esses princípios, tendo como base a Lei n. 9.784/1999.

Desse modo, nos processos decorrentes do programa de reforma agrária, o candidato, o assentado e/ou o ocupante em situação irregular têm direito à ampla defesa e ao contraditório, podendo no prazo legal, apresentar sua defesa, que deverá ser analisada e julgada pela autoridade competente.

De acordo com a IN n. 71/2012, após apresentado o pedido de regularização, o processo é encaminhado à Divisão de Obtenção de Terras, que deve verificar se há lista de excedentes, pois esses têm a preferência para o assentamento, por isso a importância do correto processo de seleção de famílias.

Destaque-se que não houve casos nos quais foram utilizadas lista de excedentes, até porque, como demonstrado no fluxo da seleção de famílias, essas listas não foram elaboradas. Logo, até o advento do acórdão do TCU n. 775/2016, no geral, a família que se encontrava ocupando o lote, era regularizada.

Após análise, e executados todos os demais procedimentos, se se constatar que o ocupante do lote não corresponde aos requisitos impostos pela legislação, incluindo a sua ampla defesa, o pedido de regularização é indeferido, e em caso de não desocupação da parcela espontaneamente, o INCRA procede à retomada da parcela, ingressando com processo na justiça federal.

Ao apresentar os principais fundamentos da ação de Supervisão ocupacional, é importante descrever o indicador desta ação na SR-10 (SC). Vale dizer que, em termos nacionais, o monitoramento dessa ação, só se iniciou em 2010. Essa informação foi levantada por um documento elaborado pela Divisão de Monitoramento e Avaliação da Sede em Brasília18_{, utilizada pelo Órgão para concentrar a publicação}

de toda sorte de informação produzida, tanto pelas diretorias quanto pelas superintendências, chamada de Execução Física: Histórico 1995 a 2016, que trouxe informações para o Relatório de Gestão, o Indicador da Ação de Supervisão Ocupacional.

Não há nenhum registro oficial que mostre se anteriormente a 2010 o Órgão acompanhava essa ação, porém, quando da análise de processos individuais de assentados em PAs, verificam-se despachos de técnicos, datados de anos anteriores, indicando que essa ação era executada de alguma forma, porém isso não foi registrado em nenhum sistema.

18 _{Cf. a plataforma wiki.INCRA.}

Este indicador reflete o número de lotes/parcelas supervisionadas com o “laudo entregue”, ou seja, independentemente da situação encontrada nos trabalhos de campo realizados pelo INCRA (regular ou irregular), conforme apresentado no Gráfico 2.

Os resultados de 2017 e 2018 se devem ao trabalho que o INCRA desenvolveu para atender o acórdão n. 775/2016, objetivando o desbloqueio das famílias.

Destaque-se ainda que não há um sistema de acompanhamento dessa ação. Para comprovar esses resultados seria necessário o acesso aos processos individuais dos assentados, com vistas a verificar se neles contém o relatório circunstanciado, documento obrigatório, conforme a IN n. 71/2012, da supervisão realizada no lote.

Gráfico 1 – Supervisão ocupacional – laudo entregue – 2010-2018 – SR-10 (SC)

Fonte: INCRA, (2018c).

A SR-10 (SC) tem convênio com quase todas as prefeituras municipais de Santa Catarina, as chamadas Unidades Municipais de Cadastro (UMC). Por meio desse convênio, as prefeituras disponiibilizam servidores para atenderem a algumas atividades aos assentados. Uma delas é o monitoramento dos PAs. Assim, eles vão informando ao INCRA sobre abandono, venda de lotes, dentre outras atividades, pois estão próximos aos PAs. Com esse auxílio também foram notificados todos os assentados que tiveram seu cadastro bloqueado pelo Acórdão e, após isso, foi feita uma força tarefa que, por meio de uma reunião estruturada com documentos como, Ata de Reunião, Lista de presença e preenchimento de laudos, reuniu os assentados nos centros comunitários, onde foram recolhidas todas as defesas e feitos os

0 1000 2000 3000 2009 2010 ₂₀₁₁ 2012 ₂₀₁₃ 2014 ₂₀₁₅ 2016 ₂₀₁₇ 2018 0 _{0 73} 170 _{181 288 443} 503 1208 2443

encaminhamentos para o desbloqueio das famílias no SIPRA.

Além disso, com auxílio das UMCs e representantes dos assentados, foram identificadas os ocupantes irregulares, em cujos lotes foram realizadas vistorias, bem como naqueles que não compareceram nas reuniões, nem apresentaram suas defesas para o desbloqueio.

Conforme a IN n. 71/2012: é necessária a emissão do relatório circunstanciado para comprovação da supervisão, isso não ocorreu para os que foram considerados regulares, porém, como assinaram a lista de presença foram contabilizados como supervisionados, pois fizeram parte da Ata na qual foram tratados vários assuntos relacionados ao PA, por isso, o número expressivo dos últimos anos, apresentados no Gráfico 1.

Essa atividade exige recursos financeiros e humanos. Isso é o que o INCRA não dispõe suficientemente. Por conta disso, ela não é realizada com frequência e nem como deveria ser realizada. Por isso a importância de alternativas como esse convênio com as prefeituras e as reuniões nos centros comunitários dos PAs. Dessa forma, é possível monitorar mais rotineiramente os PAs e atender os assentados, atualizando informações cadastrais, entregando documentos, dentre outras ações.

A divisão de desenvolvimento da SR-10 (SC) dispõe de 10 técnicos para executar a supervisão ocupacional, atendendendo a todos os 162 projetos com 5.076 famílias assentadas, numa enorme gama de ações, como crédito, infraestrutura, projetos produtivos, dentre outras. Para atender esses técnicos, a SR-10 (SC) conta com apenas quatro motoristas.

Ou seja, é praticamente impossível a vistoria lote a lote. Além disso, esses mesmos técnicos fazem o trabalho de campo e administrativo. Continuando a situação dos Recursos Humanos dessa forma no INCRA, os trabalhos sempre estarão prejudicados. As atividades são bastante burocráticas e complexas para que um número tão pequeno de servidores atue de forma a atender a todas as demandas dos assentamentos.

Pode-se concluir que muitos dos problemas enfrentados pelo INCRA estão na sua capacidade operacional. A insuficiência de recursos humanos para atender às demandas operacionais do INCRA não é problema novo. Como demonstrado por Monte (2013, p. 105): “[...] historicamente o INCRA tem sido submetido a um processo de redução drástica no seu quadro de pessoal, decrescendo de 9, mil servidores

desde a sua criação para os atuais 5,917 mil, representando um encolhimento de aproximadamente 37% na sua força de trabalho”.

Destaque-se que, de 2013 até 2018, não houve recomposição da força de trabalho no órgão, como explicitado pelo Incra Nacional, no Relatório de Gestão de 2018, a baixa capacidade operacional devido ao reduzido quadro de servidores ocasionado pelas aposentadorias dos últimos anos sem a reposição do quadro. Esse é um gargalo que afeta a Política de Assentamentos Rurais de várias formas, com um quadro funcional que só reduz, não há como avançar no desenvolvimento da política aos patamares esperados pelo público da Reforma Agrária.

Além disso, os recursos e metodologias utilizados na execução das atividades não são adequados. Participando de reuniões da divisão de desenvolvimento, observam-se muitas reclamações dos técnicos que fazem o trabalho de supervisão, de que para supervisionar um lote, os formulários utilizados são extensos e nada objetivos, com informações desnecessárias que o INCRA nunca utiliza, dificultando o trabalho.

Reclamam também das constantes mudanças nesses documentos que utilizam no trabalho, o que gera descontinuidade nos procedimentos, provocando reanálises por falta de uma metodologia uniforme, com objetivos claros, um processo estruturado em que quem faz o trabalho de campo não atue na parte administrativa da forma como está.

De acordo com a entrevista com E4, além dessas deficiências, ele observou que o fato dos assentamentos serem localizados, quase na sua totalidade, longe da sede, dificulta ainda mais a presença dos técnicos rotineiramente nos PAs, pois isso gera custos, os quais o INCRA não tem capacidade orçamentária nem de recursos materiais suficiente para atender, pois a frota de veículo é antiga e apresenta problemas seguidamente.

Ademais, as decisões políticas que afetam os trabalhos contribuiem para o quadro, como por exemplo, a decisão do presidente do INCRA em 2014, que por meio do memorando n. 110 de 12 de março de 2014, suspendeu os serviços de supervisão em campo, só os retomando efetivamente em 2017. Após o acórdão do TCU, isso gerou inúmeros problemas que se acumularam, gerando retrabalho e atrasos no atendimento às famílias.

Muitos processos que foram deferidos pela autoridade competente se deram por pressão dos movimentos sociais. Os que foram indeferidos, de acordo com

informações da Procuradoria Federal Especializada, foram ingressados com os processos na justiça federal, alguns já foram retomados, outros estão em andamento, pois se trata de um processo lento e exaustivo.

Nesse sentido, de acordo com E6: “[…] o maior problema da supervisão ocupacional, era com a forma que ela foi conduzida pelos vários chefes que passaram pela divisão. Demandavam trabalhos, e depois de realizado não havia cobrança dos resultados dos técnicos”.

Ou seja, os números eram fornecidos por cada técnico para que a chefia alimentasse o módulo monitoramento, que é o sistema de acompanhamento da execução de metas. Não era observado, assim, se os processos individuais foram alimentados com essas informações e por isso em muitos deles não se encontram informações sobre essa ação.

Para comprovar essas informações, foi realizado o levantamento na plataforma wiki.Incra, na qual são depositadas as planilhas de detalhamento das metas e comparadas com os dados lançados no módulo monitoramento, que é o sistema que acompanha, em números, a execução de várias ações. Para melhora interpretação destes dados, foi construído o Gráfico 1. No detalhamento, constam todas as informações como PA, município, OS, início e término dos trabalhos, nome dos técnicos que executaram a fiscalização, lotes a serem vistoriados, lotes vistoriados e quantidade de parcelas vistoriadas com relatório ciscunstanciado entregue, dentre outras.

Por amostragem foram utilizados os dados de 2016 e 2017, conforme Figuras 2 e 3, na qual se ocultaram informações que poderiam proporcionar exposição de técnicos, contendo o cabeçalho da planilha, e os totais dos dados, postada na plataforma wiki.Incra, e analisou-se 10% dos processos individuais dos PAs apontados como supervisionados, sendo 45 processos do ano de 2016 e 128 de 2017. Nos processos do ano de 2016 constatou-se que só existem documentos nos processos que apresentaram algum tipo de irregularidade que obrigaram o andamento dos processos a fim de regularização. Nos processos de assentados regulares, não consta nenhuma informação sobre a supervisão realizada.

Nos processos do ano de 2017, dos 102 processos analisados, 10% deles constam os relatórios de viagens do técnico, nos demais, a situação é a mesma de 2016: são documentos para a regularização daqueles em que constavam irregularidades.

Figura 2 – Detalhamento da execução da supervisão ocupacional SR-10 (SC) - 2016

Fonte: INCRA, (2019)

Como pode ser observado, os resultados apontados na Figura 2 não condizem com os dados númericos alimentados no módulo monitoramento. O mesmo ocorre quando analisados os dados entre a quantidade de parcelas vistoriadas com o relatório circunstanciado entregue (455 parcelas) e os dados das parcelas regularmente ocupadas (1.538 parcelas), confirmando assim que os técnicos só emitiram relatório de supervisão daqueles lotes com algum tipo de irregularidade.

Figura 3 – Detalhamento da execução da supervisão ocupacional SR-10 (SC) - 2017

Fonte: INCRA, 2019

Em 2017, os dados estão fechados entre parcelas com relatório entregue, os regularmente ocupados e encaminhado para regularização, pois foi realizado em forma de força-tarefa para atender às determinações do acórdão do TCU, que bloqueou o cadastro dessas famílias, impossibilitando-as de acessar qualquer benefício do INCRA. Mesmo assim, a situação dos processos analisados é a mesma de 2016, existem documentos nos irregulares e nenhuma informação da supervisão realizada nos regulares.

Esses resultados vão ao encontro de uma observação feita numa reunião da divisão de desenvolvimento que tratava do plano de ação para atender o acórdão do

ACOMPANHAMENTO DO TRABALHO DE ESCRITÓRIO E RESULTADOS 2016

SR SIPRA PA MUNICÍPIO Nº DA ORDEM DE SERVIÇ O (Nº/aaaa )* TÉCNICO DO INCRA RESPONSÁVEL QUANTIDADE DE PARCELAS VISTORIADAS - RELATÓRIO CIRCUNSTANCI ADO ENTREGUE DATA DE FINALIZAÇÃ O DO RELATÓRIO (dd/mm/aaa a) PARCEL AS REGULA MENTE OCUPAD AS PARCELAS ENCAMINH ADAS PARA REGULARI ZAÇÃO 455 1538 111 * quando houver 2017 SR SIPRA PA MUNICÍPI O Nº DA ORDEM DE SERVIÇO (Nº/aaaa)* TÉCNICO DO INCRA RESPONS ÁVEL QUANTIDA DE DE PARCELA S VISTORIA DAS - RELATÓRI O CIRCUNST ANCIADO ENTREGU E DATA DE FINALIZAÇÃ O DO RELATÓRIO (dd/mm/aa aa) PARCELA S REGULAM ENTE OCUPADA S PARCELA S ENCAMIN HADAS PARA REGULARI ZAÇÃO 1208 840 368 TOTAL

TCU, na qual alguns técnicos afirmaram que:

“[…] o acórdão do TCU impactou fortemente as atividades no Incra, porque interrompeu ações importantes para as famílias, como o pagamento de crédito, a assistência técnica, necessários para o desenvolmento do assentamento, mas significativo para que o processo de supervisão começasse a melhorar, e ser realmente monitorado pela Sede, o que obrigou os chefes fazerem o acompanhamento dos trabalhos, cobrando a atualização dos dados dos assentados nos processos individuais e no Sipra, exigiu um minimo de organização do fluxo desse processo”.

Com o advento da implantação do Sistema Eletrônico de Informação (SEI) no final de 2017, pode-se constatar novamente que havia um elevado número de processos individuais dos assentados sem a adequada instrução e atualização. A atualização só era realizada quando os técnicos encontravam um ocupante irregular. Como há vários projetos antigos, anteriores à implantação do SIPRA, os dados dos processos antigos não foram atualizados no sistema.

Essa afirmação foi constatada na análise dos processos dos assentados de nove assentamentos, nos quais a pesquisadora passou a atender em 2018. No trabalho de campo houve muita reclamação dos assentados que solicitaram trabalhos ao INCRA, encaminharam documentos por mais de quatro vezes, mas nunca foram atendidos.

Tasl situação é resultado daquilo que Santos (2012) afirma acerca da capacitação especializada e engessamento da gestão na administração pública. Muitas vezes, os técnicos que vão a campo são altamente especializados em sua formação, mas têm dificuldades com as pessoas, com a parte administrativa e os resultados nem sempre são satisfatórios, pois o perfil do técnico, muitas vezes não é o adequado para aquele trabalho.

Essa relação do técnico com as famílias assentadas durante o trabalho é bastante subjetiva. Na supervisão realizada em alguns assentamentos, as famílias reclamaram da preferência dada por alguns técnicos a pessoas ligadas aos movimentos sociais.

Sobre essa relação de servidores do INCRA com os movimentos sociais, Penna; Rosa (2015, p. 63) apontam que os movimentos sociais não ganharam força pela conquista de terras, mas por influenciar a política de Reforma Agrária como um todo:

A capacidade que os movimentos sociais têm de influenciar políticas de reforma agrária passa pela compreensão do papel da burocracia e das formas de interação que se estabeleceram ao longo do tempo entre os servidores do Incra e as lideranças de movimentos, atualmente referidas por ambos como “relação de parceria”.

Essa parceria, quando utilizada de forma não técnica, pode influenciar negativamente na política e, se praticada fora dos padrões administrativos, leva à subjetividade, beneficiando uns e prejudicando outros, como o relatado por famílias nos trabalhos realizados pela pesquisadora, e que é de dificil gerenciamento pelos gestores.

Vale destacar que, na maioria das vezes, as famílias assentadas têm uma relação de dependência e submissão tanto com movimentos sociais, quanto com o INCRA. Isso faz parte de uma cultura que se desenvolveu ao longo do tempo e não é mérito de apenas uma região no país. Nesse sentido,

Não há nenhuma regra escrita que diga que famílias a serem beneficiadas pelo programa de reforma agrária devem estar associadas a movimentos sociais ou que devem estar acampadas. Na prática, contudo, esses critérios informais são amplamente respeitados pelos servidores da SR27. Cada servidor os conhece bem e age em conformidade com eles. Os movimentos são os interlocutores do INCRA por excelência, processo que se construiu ao longo do tempo a partir da ação dos movimentos de organização dos trabalhadores rurais, que culminou na própria criação da demanda por reforma agrária, cristalizada nas categorias “sem terra”, “acampados” e “movimento”, a partir das quais as políticas públicas de reforma agrária são formuladas e executadas. Famílias sem-terra, como clientes potenciais da reforma agrária, só têm acesso à autarquia por meio dos movimentos. (PENNA; ROSA, 2015, p. 182).

Ou seja, essa relação entre INCRA e lideranças dos movimentos, de certa forma, faz transparecer uma certa autonomia no processo, gerando certos receios nas famílias que, na maioria dos casos, tiveram que se associar a algum movimento para ter a sua demanda por terra atendida.

Sobre isso, Penna e Rosa (2015, p. 182) também afirmam que:

[…] a associação de famílias individuais aos movimentos implica a necessidade de que elas participem de um acampamento. Mesmo que não haja nenhuma regra formal que prescreva isso, os clientes do INCRA são inicialmente selecionados pelos movimentos, assim como o são as propriedades a serem desapropriadas. Sobre isso é importante notar que uma das análises que parte dos servidores da SR faz sobre a relação de parceria com os movimentos sociais é a de que, sem a atuação deles, não haveria políticas de reforma agrária.

Tudo isso colabora para que as familias, mesmo já tendo a sua parcela de terra, pensem que o movimento ainda detém certo domínio sobre elas, e a relação de servidores do INCRA com algumas lideranças amplia esse receio, quando essas famílias não são bem orientadas em seus direitos.

Sobre isso ainda, um estudo sobre a Reforma Agrária Brasileira, realizado por Mello (2012), faz uma análise, que ele chama de brokerage19, aplicada em duas