5 crédits à la consommation, de 4,85 pour les dossiers comportant 7 crédits à la consommation, etc135.
Tableau n° 7 :nombre de créanciers pour une personne surendettée ayant x crédits
Source : Cour des comptes sur la base d’un échantillon de 6 109 dossiers de personnes avec des revenues ayant des crédits à la consommation.
Ce constat est cohérent avec le nombre moyen de crédits à la consommation par client des établissements financiers spécialisés consultés par la Cour, qui est compris entre 1 et moins 1,4 selon les établissements. Il illustre le fait que, compte tenu de la nature déclarative des charges au moment de l’octroi du crédit, les établissements financiers spécialisés ne peuvent pas connaître les crédits à la consommation détenus par leurs clients, si ce dernier omet de mentionner un ou plusieurs crédits et si ces autres crédits ont été octroyés par un autre établissement.
C - Les options pour éviter les phénomènes d’accumulation de crédits à
À cet égard, la Cour n’ignore pas les évolutions profondes du marché du crédit à la consommation intervenues ces dernières années, et qui ont pu avoir des répercussions économiques sur certains opérateurs. Brider le crédit à la consommation de telle manière que les personnes ayant de faibles ressources n’auraient plus accès au crédit à la consommation ne peut pas être un objectif de politique publique.
Pour autant, les externalités négatives fortes associées au surendettement, que ce soit en termes d’exclusion sociale pour les personnes concernées et de coût de la procédure pour la collectivité (coût à la fois de gestion de la procédure de surendettement par la Banque de France mais aussi coût des créances effacées), démontrent la nécessité de ne pas s’en tenir au statu quo et de poursuivre la lutte contre le surendettement afin de limiter le crédit « de trop », à l’instar de ce qui se fait dans d’autres pays européens.
Deux grandes options sont envisageables pour renforcer l’analyse de solvabilité des emprunteurs : soit la production obligatoire de justificatifs de revenus et de charges, seule à même de permettre l’analyse de la situation de l’emprunteur, soit l’instauration d’un fichier recensant les crédits à la consommation.
1 - Renforcer les obligations en matière de fourniture de justificatifs de revenus et de charges
Une première option serait d’obliger l’emprunteur à fournir au prêteur, en particulier sur le lieu de vente, ses trois derniers relevés de comptes bancaires136.
Cette option se heurte à une vive opposition des établissements de crédit spécialisés, ainsi que des distributeurs, qui considèrent que de telles mesures auraient des conséquences négatives à la fois sur la distribution de crédits et sur le commerce. Il a été tenu compte de ces arguments lors des débats sur le projet de loi relatif à la consommation où des amendements visant, pour certains, à exiger la production des trois derniers relevés de compte pour un achat à crédit sur le lieu de vente et, pour d’autres, à interdire l’octroi de tout avantage commercial et promotionnel en lien avec la souscription d’un crédit renouvelable dans une enseigne commerciale, ont été rejetés au motif, notamment, qu’il fallait veiller à ne pas empêcher l’acte d’achat par des mesures trop radicales.
Les tenants de l’option consistant à fournir les trois derniers relevés bancaires, en particulier la Banque de France, soulignent néanmoins que cette mesure est simple à mettre en œuvre et d’exécution immédiate, et qu’elle permet de résorber l’asymétrie d’information entre l’établissement de crédit teneur de compte et les sociétés financières.
Il apparaît toutefois difficile de renforcer les obligations pesant tant sur les emprunteurs que sur les prêteurs en matière de fourniture de justificatifs, en particulier sur le lieu de vente.
La fourniture des trois derniers relevés de compte bancaire présente, en effet, de sérieux inconvénients en termes de disponibilité des documents lors de l’achat, de confidentialité d’accès à ces documents sur le lieu de vente, sans pour autant apporter une garantie dans le cas
136 Une telle proposition a notamment été formulée par la Banque de France dans le cadre du groupe de travail sur le fichier positif et la prévention du surendettement (voir le rapport en date de juin 2015). Cette proposition devait concerner uniquement les crédits supérieurs à un certain montant, par exemple 3 000 €.
par exemple de clients multibancarisés, situation qui concerne environ plus d’un tiers des clients bancaires.
Enfin, les vendeurs, agissant comme intermédiaires de crédit, n’ayant pas les compétences requises pour examiner ce type de justificatifs, leur production rendrait nécessaire de repenser la façon dont les dossiers de crédit sont analysés par les établissements, qui aujourd’hui, en-dessous de certains montants, ne font pas appel à des conseillers mais recourent à un simple outil de « scoring » informatique.
2 - Un fichier d’alerte sur la détention de multiples crédits à la consommation Face au phénomène d’accumulation de crédits souscrits auprès de prêteurs différents, rendu possible par l’ignorance de chacun d’eux sur le niveau réel d’endettement du demandeur, l’existence d’un fichier permettant de connaître l’ensemble des crédits détenus par un souscripteur permettrait de réaliser un saut quantitatif et qualitatif dans la prévention du surendettement.
La loi relative à la consommation adoptée le 13 février 2014 avait prévu dans ses articles 67 à 72 la création d’un registre national des crédits aux particuliers recensant les crédits à la consommation accordés aux personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels. Dans le but de prévenir les situations de surendettement, ce registre, placé sous la responsabilité de la Banque de France, devait fournir aux prêteurs un élément supplémentaire d’appréciation de la solvabilité des emprunteurs potentiels en leur donnant connaissance de l’état d’endettement de ces derniers. Ces dispositions ont été censurées par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que le dispositif ne présentait pas de garanties suffisantes en termes d’accès au fichier137. Les objections soulevées par le Conseil constitutionnel ne semblent cependant pas insurmontables, en dépit des analyses déjà menées à ce sujet138.
a)Un outil supplémentaire pour lutter contre le surendettement
Actuellement, les prêteurs ne disposent que du fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP, fichier géré par la Banque de France recensant les incidents de remboursement. La loi de 2010 a rendu sa consultation obligatoire et amélioré la fréquence des mises à jour de ce fichier. Mais le FICP ne permet pas de connaître, au moment de l’octroi d’un crédit, l’endettement global des personnes.
Aucun dispositif ne peut, à lui seul, régler le problème du surendettement. Seules des approches complémentaires sont susceptibles de limiter le phénomène ou d’en réduire l’occurrence. En l’espèce, la mise en place d’un registre centralisé pourrait contribuer à prévenir le surendettement, en évitant notamment l’accumulation de multiples crédits fréquemment observée dans les dossiers de surendettement.
137 Décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014.
138 Voir le rapport « Fichier positif et prévention du surendettement » de M. Emmanuel Constans, Président du CCSF, juin 2015. Le rapport concluait qu’il résultait de la décision du conseil constitutionnel « une marge de manœuvre très réduite, voire inexistante, pour la mise en œuvre d’un fichier positif qui soit jugé conforme à la Constitution. »
Le coût d’un tel fichier139, souvent évoqué comme contre-argument, doit être mis en perspective avec les enjeux sociaux et les coûts financiers élevés qui se rattachent au surendettement. S’agissant des établissements bancaires, la charge que représente le surendettement est en effet déjà incluse dans la tarification des crédits, ce qui se traduit par une hausse des taux d’intérêt offerts à l’ensemble des emprunteurs. En revanche, pour les finances publiques, les enjeux sont variés et souvent mal connus.
Le surendettement est porteur de risques en termes d’exclusion sociale pour les débiteurs, voire de risques pour leur santé140. La fragilisation sociale liée au surendettement peut, elle-même, entraîner l’accès à d’autres aides sociales. Le coût pour la collectivité des situations de surendettement (notamment dépenses sociales, dépenses de santé liées à des situations de fragilité psychologique) ne fait aujourd’hui l’objet d’aucune évaluation.
Au-delà de son impact sur la personne concernée, la procédure de surendettement s’accompagne d’externalités négatives pour l’ensemble de la collectivité en raison son impact sur les finances publiques. Les coûts de gestion de la procédure de surendettement par la Banque de France se sont élevés, en 2015, à 157 M€ donnant lieu à remboursement par l’État. Les coûts de gestion pour les ministères de l’intérieur, de l’économie et des finances et de la justice ne sont pas connus avec la même précision, mais représentent des montants non négligeables141. A ces coûts de gestion, il faut ajouter le montant des annulations de dettes fiscales et sociales ainsi que les coûts des dispositifs sociaux d’accompagnement.
Le montant des seules créances traitées dans le cadre des procédures de surendettement, chaque année est considérable : il représentait en 2015, près de 8,15 Md€ et 7,4 Md€ en 2016 (parmi lesquelles près de 3,45 Md€ de dettes à la consommation et 2,37 Md€ de dettes immobilières en 2015 et 2,9 Md€ de crédit à la consommation et 2,61 Md€ de dettes immobilières en 2016). Selon des données produites par la Banque de France, le montant des dettes effacées en 2016 serait de 2,29 Md€, dont 1,74 Md€ au titre des créances traitées en procédures de rétablissement personnel. La procédure de surendettement représente donc un coût non négligeable pour la collectivité, dans la mesure où les dettes effacées comportent des créances fiscales ou sociales142.
139 Les coûts induits du fichier seraient intégralement pris en charge par les prêteurs au prorata des consultations opérées. Au premier semestre 2016, les créances détenues par les dix plus importants créanciers pour l’ensemble des dossiers de surendettement déclarés recevables représentait 4,87 Md€. Si on considère que l’on a environ entre 2 et 4 millions de consultations à réaliser chaque année pour des dossiers de crédits à la consommation, soit un coût annuel maximum de 2 M€ sur la base d’un coût unitaire de consultation de 0,50 € (qui est proche du coût facturé en Belgique pour la consultation de la centrale des crédits aux particuliers), on voit que l’on est sur un ordre de grandeur sans commune mesure avec le montant des créances annulées, si on considère qu’elles sont de 20 % de 4,87 Md€ pour un seul semestre pour les 10 premiers créanciers.
140 Une étude menée par Crésus sur un échantillon de 5 000 ménages surendettés en 2010 montrait que près de deux tiers souffraient de stress, de dépression ou d’épuisement au travail.
141 Ces coûts de gestion sont liés notamment à la participation des représentants des ministères de l’intérieur et de l’économie et des finances aux réunions des commissions de surendettement (et à la gestion des abandons de créances par les services de la DGFIP), ainsi qu’au rôle des juges dans la procédure de traitement du surendettement.
142 Le montant des seules dettes fiscales, qui sont dans la majorité des cas annulées, étaient de 224 M€ en 2015 et de 232 M€ en 2016.
Comme la Cour l’avait déjà souligné dans son rapport public annuel 2013143, il serait, à cet égard, utile de mesurer plus précisément le coût global du surendettement. La Banque de France ne disposait ainsi pas, jusqu’à très récemment, du montant des dettes publiques et privées effacées. Il convient de progresser encore dans ce domaine, afin d’évaluer rigoureusement les coûts du surendettement.
En outre, la crainte des établissements de crédit de voir la partie la plus pauvre de la population ne pas honorer ses engagements, faute de disposer d’une vision claire de leur situation financière, les conduit, bien souvent, à refuser d’octroyer certains crédits.
Un fichier recensant les crédits à la consommation, en apportant une sécurité supplémentaire aux établissements de crédit, pourrait permettre de ne pas pénaliser indument l’accès au crédit à la consommation. En l’absence d’un tel fichier, il est probable que les établissements recourent au traitement de données de masse pour analyser les comportements des demandeurs, ce qui risque d’être moins précis et moins objectif.
Au demeurant, les expériences étrangères montrent que la mise en place d’un tel fichier n’induit pas les difficultés techniques parfois évoquées par certaines parties prenantes, ni un coût insupportable (voir fiche annexe n° 18)144.
Les fichiers dits « positifs » dans les pays européens
La majorité des pays européens sont dotés de fichiers dits « positifs » : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Danemark, Espagne, Estonie, Irlande, Italie, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni et Suisse. Cependant, ces fichiers recouvrent une réalité très variée, notamment selon leur origine, leur objectif et leur fonctionnement. La distinction principale qui peut être établie concerne le statut, l’objectif et le mode de gestion de ces fichiers :
Les fichiers créés dans le cadre d’une initiative privée et gérés par une entité privée ont pour objet de mieux renseigner les prêteurs sur la situation des emprunteurs, afin de faciliter les relations contractuelles ;
Les fichiers dont l’initiative est étatique, qui sont en général gérés par la banque nationale, comme en Belgique, ont souvent pour objectif de prévenir le surendettement.
Ce registre mettrait, en outre, sur un pied d’égalité l’ensemble des établissements de crédit (les établissements de crédit propres aux distributeurs, les banques traditionnelles et leurs
143 Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome II, les suites. La lutte contre le surendettement des particuliers : des progrès encore trop limités, p. 215-270. La Documentation française, février 2013, 605 p., disponible sur www.ccomptes.fr
144 La Banque de France évalue entre 15 et 20 M€ le coût d’investissement du fichier, outre des frais de fonctionnement annuel de 30 à 35 M€. Les établissements bancaires estiment que la mise en place du fichier leur coûterait entre 525 et 820 M€, et sa gestion entre 37 et 76 M€ (voir le rapport au gouvernement et au parlement du comité chargé de préfigurer la création d’un registre national des crédits aux particuliers, juillet 2011). La Cour soulignait toutefois, dans son insertion au rapport public annuel 2010 mentionnée supra, que les montants avancés par les banques françaises reposaient sur des hypothèses fragiles, la durée d’amortissement de ces investissements n’étant notamment pas précisée. Le rapport d’information du Sénat sur le répertoire national des crédits aux particuliers, en date du 22 janvier 2013, estimait également que les coûts estimés pour les établissements de crédit semblaient excessifs et que ces évaluations méritaient d’être précisées et réexaminées en élaborant un cahier des charges détaillé.
filiales spécialisées) dans l’accès à l’information sur les capacités financières des clients. Il conviendra en revanche de veiller à encadrer la consultation de ce fichier de manière à empêcher son utilisation à des fins de prospection commerciale.
Les autres dispositifs destinés à prévenir le surendettement, tels que la charte AFECEI d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement, mise en œuvre depuis novembre 2015, ou l’expérimentation des Points conseil budget, ne peuvent se substituer à la mise en place d’un tel registre : ils interviennent lorsqu’apparaissent les premières difficultés financières des personnes, et peuvent avoir un effet positif sur le surendettement, mais ils ne permettent pas de prévenir le risque surendettement en amont, au moment de l’octroi du crédit (voir partie II du présent chapitre).
b)Les modalités envisageables d’un fichier d’alerte sur les crédits à la consommation La mise en place d’un fichier national des crédits à la consommation devrait tenir compte des motifs de refus invoqués par le Conseil constitutionnel145 et des travaux conduits en juin 2015 sous l’égide du président du comité consultatif du secteur financier. Il importe notamment que la loi encadre plus strictement le fonctionnement du registre afin de mieux le conformer à la législation « informatique et libertés » et à l’exigence constitutionnelle de respect de la vie privé rappelée dans la décision précitée du 13 mars 2014.
Il conviendrait donc, en premier lieu, de chercher à réduire l’étendue des informations enregistrées dans le fichier146. Les dispositions relatives au registre, censurées par le Conseil constitutionnel, prévoyaient déjà l’exclusion des emprunts immobiliers, qui auraient porté de 12 à 25 millions le nombre de personnes incluses dans le fichier et considérablement allongé la durée d’inscription dans le fichier. Il conviendrait d’étudier les options permettant de réduire encore le périmètre du fichier, sans pour autant affaiblir son efficacité. Certaines propositions, qui avaient été formulées dans le cadre du groupe de travail sur « le fichier positif et la prévention du surendettement », devraient être réexaminées : par exemple, retenir non pas l’ensemble des crédits renouvelables mais uniquement les crédits renouvelables « actifs », c’est-à-dire les crédits effectivement utilisés par rapport aux crédits « autorisés »147 ; réduire les données enregistrées dans le fichier pour chaque crédit ; exclure du champ du fichier les autorisations de découvert, les opérations de location-vente et les opérations de location avec option d’achat, qui représentent un faible nombre dans les dossiers de surendettement. La proposition de fichier positif « d’alerte » formulée par le Crédit Mutuel pourrait également être
145 Les griefs opposés par le Conseil constitutionnel sont liés notamment à l’absence de valeur constitutionnelle de l’objectif de lutte contre le surendettement (contrairement par exemple, à l’objectif de lutte contre la fraude) ainsi qu’à la nécessité de respecter le principe de proportionnalité entendu dans un sens très large par le juge constitutionnel.
146 Le Conseil constitutionnel a relevé que le registre national des crédits aux particuliers est « destiné à recueillir et à conserver pendant plusieurs années des données précises et détaillées relatives à un grand nombre de personnes physiques débitrices ».
147 Le rapport sur le « fichier positif et la prévention du surendettement » de juin 2015 évaluait que sur un total estimé de 43 millions de crédits renouvelables en 2014, cette option permettait de diminuer de moitié le nombre de crédits renouvelables recensés (plus de 20 millions de crédits de moins).
réexaminée dans ce cadre148. Une version simplifiée de ce fichier d’alerte pourrait consister à indiquer au prêteur uniquement le nombre de crédits souscrits par l’emprunteur, sans mention des encours, ce qui présenterait l’avantage de réduire considérablement l’étendue des informations enregistrées dans le fichier, tout en permettant de nourrir le dialogue avec l’emprunteur.
Il conviendrait, en second lieu, de limiter les motifs de consultation du fichier149. La proposition qui avait été formulée par certains membres du groupe de travail sur « le fichier positif et la prévention du surendettement » de limiter les motifs de consultation du fichier au seul octroi du crédit à la consommation et des moyens de paiement liés, et à la reconduction d’un crédit renouvelable, devrait faire l’objet d’un réexamen attentif150. Seraient ainsi supprimées l’obligation de consulter le registre lors de la vérification triennale de la solvabilité de l’emprunteur, ainsi que les facultés prévues concernant, par exemple, les personnes qui se portent caution d’un prêt personnel.
Enfin, l’un des points sur lequel le projet de fichier devrait surtout être plus restrictif, est la liste des personnes autorisées à accéder à ce fichier151. La loi déférée au Conseil constitutionnel avait déjà prévu des garanties à cet égard, en prévoyant notamment que « toute personne qui participe à la gestion du registre national des crédits aux particuliers est tenue au secret professionnel, sous peine des sanctions prévues à l’article 226-13 du code pénal » et que seules les personnes individuellement désignées et habilitées à cet effet au sein des établissements de crédit pouvaient consulter le fichier. Il conviendrait d’étudier la possibilité d’encadrer plus strictement l’habilitation prévue pour les personnels des établissements de crédit et de renforcer les sanctions visant à prévenir toute utilisation des informations répertoriées à des fins autres que celles pour lesquelles le registre est créé. Au-delà, il convient de souligner que la réduction de l’étendue des informations enregistrées dans le fichier et surtout de ses motifs de consultation auraient pour effet de limiter les cas où le registre sera consulté et donc mécaniquement le nombre de personnes y ayant accès.
L’option consistant à mettre en place un fichier d’alerte des crédits à la consommation paraît donc la plus pertinente, la fourniture des trois derniers relevés de compte ne devant être considérée que comme une solution par défaut, eu égard aux contraintes qu’elle fait peser sur les emprunteurs, en particulier sur le lieu de vente.
148 Cet outil d’alerte fonctionnerait à deux niveaux avec une interrogation préalable conditionnant une consultation plus restreinte : au premier niveau, l’outil indiquerait s’il y a dépassement ou non d’un nombre prédéterminé de crédits en cours de remboursement (par exemple 4). Le deuxième niveau serait atteint si la première requête aboutit à une réponse positive. Ce niveau permettrait d’apprécier l’évolution des dettes sur les 24 derniers mois et de détecter les tirages répétés de crédits renouvelables notamment, et de cerner les causes du surendettement grâce au classement des crédits détenus par grandes catégories.
149 Le Conseil constitutionnel a relevé que « le registre peut […] être consulté à de très nombreuses reprises et dans des circonstances très diverses ».
150 La Banque de France évalue le nombre de consultations du fichier à 818 millions par an, dont 10 % seulement correspondent à des consultations liées à l’octroi de crédits (voir rapport sur le « fichier positif et la prévention du surendettement »).
151 Le Conseil constitutionnel a relevé que « le législateur n’a pas limité le nombre de personnes employées par [les] établissements et organismes susceptibles d’être autorisées à consulter le registre. ».