C ONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Avant la crise de la COVID-19, la France bénéficiait depuis 2015 d’une croissance modérée mais robuste de l’activité qui s’est traduite par une croissance du PIB de 1,1% en 2016, de 2,4% en 2017, 1,7% en 2018 et un léger ralentissement, 1,5%, en 2019. Cette séquence s’est accompagnée de créations d’emplois salariés dynamiques : 85000 postes en glissement annuel en 2015, 162000 en 2016, un pic à 323000 en 2017, 167000 en 2018 et 292000 en 2019. Mais, elle a été percutée par la crise pandémique qui s’est déployée dès le mois de mars 2020 et dont la France, comme la plupart des pays développés, n’est pas encore sortie à la date de rédaction de ce rapport, en novembre 2020. Les prévisions qui avaient été faites par diverses institutions (Commiss ion Européenne, FMI) et en particulier dans le cadre de la loi de finance ont en conséquence été rendues totalement caduques.

Au premier semestre 2020, l’activité n’aura été « normale » que durant les seuls mois de janvier et février puisque la suite aura été marqué par deux mois de confinement puis un mois et demi de déconfinement. L’activité a reculé de près de 20 % sur les 6 premiers mois par rapport à fin 2019. C’est le plus fort recul depuis 1949, c’est à dire depuis que l’Insee mesure l’activité. Le second semestre s’était amorcé par un retour de l’activité vers son niveau d’avant COVID-19. Les mesures prises pour contenir les effets économiques de la crise ont permis à l’activité et à la consommation de se rétablir assez rapidement après la période de confinement strict. La croissance au 3e _{trimestre a}

ainsi été très vigoureuse, avec un rebond de 18% environ par rapport au 2nd _{trimestre. Mais la}

deuxième vague de cette pandémie a entrainé au quatrième trimestre la mise en œuvre de nouvelles dispositions sanitaires interdisant ou limitant certaines activités. Les effets de ces dispositions sont eux-mêmes amplifiés par des comportements volontaires de confinement suscités par les inquiét udes sanitaires. Avec des ampleurs variables, les mêmes séquences sont observées en 2020 dans la plupart des pays développés. Au total, sur l’année 2020, l’activité se contracterait en France en moyenne d’environ −10 % (-11 % selon les dernières prévisions budgétaires).

L’année 2021 pourrait s’amorcer par une croissance encore réduite, au moment de la sortie de la seconde vague de la pandémie et de la crainte d’une possible troisième vague. Un retour aux niveaux d’activité d’avant COVID-19 pourrait ensuite s’accompagner d’une croissance soutenue si les risques et inquiétudes sanitaires sont levées par la perspective d’un vaccin efficace.

L’épidémie de coronavirus et ses conséquences constituent donc un choc économique sans précédent en période de paix pour l’économie française et européenne. L’ampleur de ce choc, sa durabilité sur

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l’ensemble de l’année, joint au fait que l’appareil statistique national n’a pas été conçu pour procéder à des analyses permettant de suivre à très court-terme le déroulement de la crise, impliq ue que les analyses que l’on peut proposer sont encore partielles et sans doute entachées d’une marge d’erreur supérieure à celle qui est habituellement connue.

Le revenu des ménages et l’appareil productif ont été largement préservés en 2020 du fait des mesures de soutien déployées par le gouvernement. Le revenu disponible nominal des ménages aurait ainsi été, au deuxième trimestre 2020, inférieur de seulement 1% à son niveau un an auparavant. Un chiffre à mettre en regard de la contraction du PIB nomina l de 15 % dans le même temps. Ce maintien du revenu des ménages s’explique par la forte intervention des pouvoirs publics pour le préserver, au travers de divers dispositifs dont l’activité partielle pour les salariés et le fonds de solidarité pour les petits entrepreneurs. L’activité partielle a permis une forte rétention de main d’œuvre au premier semestre 2020 et un repli de l’emploi bien moindre que celui de l’activité. Le recul du revenu disponible brut des ménages en France a ainsi été limité par rapport au choc économique, mais aussi par rapport à ce qui a été observé dans d’autres pays de la zone Euro. Au total, sur l’ensemble de l’année 2020, les prévisions budgétaires estiment que le pouvoir d’achat des ménages reculerait relativement peu ( -0,5 %) en comparaison du très fort recul du PIB (-11%).

Le début d’année 2020 est marqué par une chute historique de l’emploi. Ce retournement brutal s’est traduit par la destruction d’environ 500 000 emplois salariés au premier trimestre et 215 000 au deuxième trimestre. Au total ce sont donc 715 000 emplois salariés qui ont été détruits au premier semestre 2020, soit une chute de -2,8%, très inférieure cependant au repli de l’activité. C’est l’emplo i intérimaire qui accuse la chute la plus forte avec un repli de près de -27 %, alors que l’emplo i marchand hors intérim se replie de -2,5% : 30% des emplois détruits au 1er _{semestre sont des}

intérimaires alors qu’ils ne représentent que 3% de l’emploi salarié au 31 décembre 2019. Quatre secteurs représentent près de 64 % des destructions d’emploi hors intérim : l’héberge me nt restauration (33%), les arts et spectacles (10%), les activités de services administratifs et de soutien (10%), et le commerce (11%). Ces secteurs sont les plus directement impactés par les fermetures administratives.

Le taux de chômage connaissait en France avant la pandémie une baisse tendancielle depuis le 2ème

trimestre 2015. La France demeurait encore fin 2019 l’un des pays développés où le taux de chômage était le plus élevé, seuls quatre des 36 pays de l’OCDE pâtissant d’un niveau plus important (Grèce, Espagne, Turquie et Italie). Au cours du premier semestre 2020, le taux de chômage a accusé en France une baisse en trompe l’œil qui s’explique par le fait que pendant le confinement, un grand

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nombre de personnes sans emploi avaient interrompu leurs recherches ou n’étaient pas disponib les pour travailler, ce qui a fait mécaniquement baisser le nombre de chômeurs au sens du BIT. Cet effet s’est ensuite estompé et le taux de chômage a fortement augmenté au troisième trimestre. Cette hausse pourrait se poursuivre jusqu’au retour à une croissance plus soutenue, durant l’année 2021. Elle pourrait être nourrie par une augmentation du nombre des faillites d’entreprises donc la situatio n financière a été très fragilisée par la crise de la Covid-19.

Entre 2012 et 2019, le coût du travail en France a progressé moins vite qu’en moyenne dans la zone euro et la compétitivité française s’était améliorée. Le déficit structurel de compétitivité de l’économie française n’était cependant pas encore gommé comme en témoigne un solde commercia l (biens et services) négatif en 2019 pour la quinzième année consécutive. Le solde commercial pourrait se dégrader en 2020, en partie du fait que la France est fortement exportatrice dans des activités particulièrement impactées par la crise du COVID-19 comme l’industrie aéronautique, l’industr ie navale ou le tourisme.

La situation financière des entreprises, appréhendée par leur taux de marge, s’améliorait avant la pandémie depuis 2013, sans toutefois retrouver en 2019 ses niveaux d’avant la crise financière de 2008-2009. Mais la perte d’activité liée à la crise sanitaire a conduit à une chute à des niveaux jamais atteints sur la période récente. La trésorerie de nombreuses entreprises a été fortement dégradée par la crise, malgré le soutien de dispositifs massifs pour la soutenir, comme les prêts garantis par l’État. La survie de nombreuses entreprises est ainsi menacée, dont celles d’entreprises structurelle me nt performantes avant crise.

Dans ce rapport 2020, le groupe d’experts a souhaité, dans la mesure du possible, donner un éclairage sur la manière dont la crise pandémique avait touché les travailleurs au voisinage du SMIC. Cet éclairage est bien entendu partiel et incomplet à ce stade et avec le faible recul dont nous disposons encore, mais, bien qu’affecté de ces limitations, le groupe d’experts a pensé qu’il était utile au débat public.

Dans le cadre du dispositif d’activité partielle (AP) mis en place par le gouvernement pendant le confinement, les salariés du bas de la distribution perçoivent une «indemnité minimale » qui vise à maintenir le pouvoir d’achat jusqu’à 1,13 SMIC. En cumulé au mois d’avril, les salariés concernés représentent 32 % des salariés en AP, pour un volume d’heures en activité partielle représentant 29 % du total des heures indemnisées. Les salariés proches du SMIC ont ainsi bénéficié d’un ajustement spécifique du dispositif d’AP qui a protégé leur revenu. Ainsi, l’hébergement/restauration comporte

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une forte proportion de salariés en AP qui reflète la forte proportion de travailleurs au SMIC dans ce secteur. Dans les autres secteurs, la proportion de travailleurs en AP au voisinage du SMIC est même plus élevée que leur part dans l'emploi sectoriel, ce qui suggère une propension plus forte à l'AP dans ces secteurs pour les travailleurs proches du SMIC. Une exploitation ad-hoc de l’enquête emploi sur les semaines du confinement confirme que les travailleurs au voisinage du SMIC auraient été plus souvent au chômage partiel ou technique que l’ensemble des salariés (31,4% contre 21,4%). Toutefois, l’activité partielle a surtout concerné ceux qui bénéficient d’un emploi durable et qui ne travaillent pas dans des secteurs essentiels, quant à eux davantage exposés au risque sanitaire. Ainsi, la plus forte proportion de salariés dont la rémunération est proche du SMIC parmi l’ensemble des salariés en activité partielle ne préjuge pas de l’exposition de l’ensemble des salariés à bas salaires aux risques sanitaires d’une part et à la perte d’emploi d’autre part. Les salariés rémunérés au voisinage du SMIC sont en effet tout à la fois plus exposés au risque de chômage (étant davantage employés en CDD courts ou en intérim) et surreprésentés dans les métiers qui ont poursuivi leur activité durant le confinement.

L’hébergement/restauration est à la fois caractérisé par une forte proportion de salariés en AP au voisinage du SMIC qui reflète la forte proportion de travailleurs au SMIC dans ce secteur. En revanche, dans les autres secteurs, la proportion de travailleurs en AP au voisinage du SMIC est plus élevée que leur part dans l'emploi sectoriel, ce qui indique une propension plus forte à l'AP dans ces secteurs pour les travailleurs proches du SMIC.

Les rapports précédents du Groupe d’experts avaient souligné que, en comparaison avec les autres pays développés, la France se singularisait avant la crise de la COVID-19 par la combinaison d’un niveau élevé du salaire minimum et d’un coût du travail à ce niveau de salaire dans la moyenne de ces pays, ce contraste s’expliquant par de fortes exonérations de contributions sociales employeurs ciblées sur les bas salaires. Mais le déploiement, depuis la loi quinquennale sur l’emploi de 1993, de politiques transpartisanes de réduction des contributions sociales employeurs ciblées sur les bas salaires a atteint ses limites. Les contributions sociales patronales au niveau du SMIC se limitent en effet désormais à la cotisation accidents du travail et maladies professionnelles. Les politiques de modération du coût du travail non qualifié devront dans le futur trouver d’autres voies. Simultanément, en raison du niveau du SMIC et des dispositifs ciblés de soutien aux bas revenus comme la prime d’activité et les aides au logement, la France était en 2019 le pays de l’OCDE où le revenu net au niveau du salaire minimum, en proportion du revenu net au niveau du salaire médian, était le plus élevé. Mais les dispositifs de soutien aux bas revenus ont atteint également leurs limites car les gains en termes de revenus induits par la mobilité sociale sont devenus très faibles au bas de

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la hiérarchie des salaires. Ainsi, pour un célibataire travaillant à temps plein, le revenu net au SMIC représente environ 82 % du revenu net au salaire médian, soit -et de loin- le niveau le plus élevé observé parmi les pays de l’OCDE. Considérant qu’un enjeu majeur est d’aider les salariés sur des emplois rémunérés au SMIC à faire carrière dans la mesure du possible, le Groupe d’experts préconise de privilégier le déploiement de politiques d’accompagnement des évolutions professionnelles plutôt que de recourir à de nouveaux ajustements des dispositifs de soutien des bas revenus qui contribuent à affaiblir le rendement individuel de la mobilité.

Le Groupe d’experts recommande de s’abstenir de tout coup de pouce sur le SMIC au premie r janvier 2021. Le SMIC évoluerait ainsi selon les seuls mécanismes de revalorisation automatiq ue,

ce qui permettrait, selon les estimations disponibles lors de la rédaction de ces lignes, un gain de pouvoir d’achat. Cette recommandation s’appuie sur des raisons structurelles auxquelles s’ajoutent les effets de la crise due à la COVID-19. Tout d’abord, la situation de l’économie française avant cette crise demeurait fragile. Malgré des progrès, elle se caractérisait encore par un chômage important, une compétitivité faible et une situation financière des entreprises dégradée, avec toutefois une amélioration transitoire en 2019 liée à la transformation du CICE. Dans cette configuration, une hausse du SMIC au-delà des mécanismes de revalorisation automatique risquerait d’être préjudiciab le à l’emploi des personnes les plus vulnérables, d’autant qu’elle ne pourrait plus être compensée par une baisse des contributions sociales employeurs. Par ailleurs, les rapports précédents du Groupe d’experts ont abondamment documenté qu’en France le salaire minimum s’avère un outil inadapté pour réduire la pauvreté laborieuse, laquelle résulte principalement d’un trop faible nombre d’heures travaillées. Enfin, la situation de l’économie française a été bouleversée par la crise de la COVID-19, et les nouvelles configurations provoquées par ce bouleversement ne plaident pas non plus pour un coup de pouce sur le SMIC. L’état du marché du travail et la situation financière de la plupart des entreprises se sont considérablement dégradés et une incertitude majeure pèse sur l’éventualité d’une reprise rapide. Cette situation renforce la priorité à accorder à l’emploi et à l’emploi à temps plein et non aux gains de pouvoir d’achat dont l’évolution par secteur et métier doit davantage relever de la négociation collective portée par les partenaires sociaux.

On peut s’interroger sur l’impact de la crise COVID sur la mesure statistique des deux indicateurs de salaire et d’inflation intervenant dans la revalorisation automatique du SMIC. Si le confinement et le dispositif de chômage partiel ont fortement impacté certains index salariaux comme le SMPT, la mesure de l’index salarial pris en compte dans la revalorisation automatique (le SHBOE) n’aurait pas été impacté (c.f : annexe 3, Dares). L’indicateur d’inflation a été impacté durant le premier confinement par deux effets (c.f : annexe 2, Insee). D’une part les relevés individuels de prix ne

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pouvant être réalisés, l’INSEE a procédé par imputation ce qui introduit inévitablement une marge d’erreurs possibles, d’autre part la structure de consommation effective des ménages s’est écartée de celle retenue dans l’indice et correspondant à la consommation effective de 2019, ce qui, compte tenu des évolutions de prix très spécifiques de certains produits, a introduit un décalage entre la mesure de l’inflation et l’inflation effective. Ce décalage devrait être plus faible concernant la mesure de l’inflation de novembre qui intervient pour le calcul de la revalorisation automatique que durant le premier confinement. Par ailleurs, il est transitoire et disparaitra après la crise du COVID-19 : la mesure de l’inflation totale sur la période allant de l’avant à l’après crise COVID ne sera pas impactée.

La crise économique engendrée par l’épidémie de la Covid-19 a eu des répercussions sur les décisions et les débats concernant le salaire minimum très contrastées selon les pays. Au Royaume-Uni, en Nouvelle Zélande et aux Pays-Bas, les revalorisations initialement prévues ont été maintenues alors qu’en Allemagne et en Grèce, les ambitions des partenaires sociaux ont été modérées ou reportées. En Slovaquie, le salaire minimum sera revalorisé en 2021. Dans les pays ayant revalorisé leur salaire minimum avant la pandémie, la crise a pu soulever de nouveaux débats, comme en Irlande, Pologne ou Slovénie, ou au contraire mettre au second plan la question du salaire minimum. Au Canada et aux États-Unis, les mesures généreuses de soutien au revenu des ménages mises en place pendant le confinement ont mis en avant les débats sur le niveau du salaire minimum.

Par ailleurs, la Commission Européenne a lancé début 2020 des consultations des partenaires sociaux européens sur les défis liés à un salaire minimum européen équitable. La première phase de consultations a eu lieu entre janvier et février 2020, tandis que la seconde phase de consultation s’est achevée début septembre 2020. Ces consultations ont abouti à une proposition de directive de l’Unio n Européenne le 28 octobre 2020. Cette directive vise à ce que « chaque travailleur au sein de l’Unio n européenne bénéficie d’un salaire minimum équitable » qui lui assure « un niveau de vie décent quel que soit le lieu de travail».

Si la proposition de Directive sera approuvée, les pays disposant de salaires minimaux légaux devront mettre en place les conditions permettant la fixation des salaires minimaux légaux à des niveaux adéquats. Parmi ces conditions, selon le texte de la Commission européenne, figurent des critères clairs et stables pour la fixation des salaires minimaux, des valeurs de référence indicatives pour guider l'évaluation du caractère adéquat de ces salaires, ainsi que des actualisations régulières et en temps utile de ceux-ci. La Commission européenne demande aussi aux États membres de veiller à ce que le recours aux variations et retenues soit proportionné et justifié, et à ce que les partenaires sociaux

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participent effectivement à la fixation et à l'actualisation des salaires minimaux légaux. La directive proposée prévoit aussi que les États membres présentent chaque année à la Commission des rapports contenant leurs données sur la protection offerte par des salaires minimaux auxquels le groupe d’experts pourra être appelé à contribuer.

Dans ses précédents rapports, le Groupe d’experts avait souligné que les modalités d’indexation du SMIC mériteraient d’être modifiées en vue d’une meilleure efficacité du marché du travail, notamment pour les moins qualifiés. Les mécanismes de revalorisation automatique brident la marge d’appréciation et de décision du Gouvernement. Le Groupe d’experts réitère sa recommandation d’un abandon de tout ou partie de ces clauses de revalorisation automatique. Cet abandon donnerait une responsabilité accrue aux pouvoirs publics qui pourraient ainsi mieux articuler les évolutions du SMIC avec les évolutions du marché du travail et avec les dispositifs de lutte contre la pauvreté laborieuse, en particulier dans le contexte de la réflexion actuelle sur une unification des minimas sociaux. Il rapprocherait les modalités de revalorisation du salaire minimum en France de celles existantes dans les autres pays développés : parmi les 28 pays de l’OCDE (sur 36) dans lesquels existe un salaire minimum national, une automaticité de la revalorisation automatique n’existe que dans trois autres pays, et sur la seule inflation. Ce changement, qui amplifierait le rôle du Groupe d’experts,

devrait logiquement s’accompagner d’une réflexion sur la composition et le fonctionnement de ce dernier, et sur le rôle que pourraient y jouer les partenaires sociaux. En revanche, le Groupe d’experts

ne recommande pas une régionalisation du salaire minimum ou une modulation selon l’âge.

Le changement préconisé des modalités de revalorisation du SMIC permettrait également de renforcer le rôle de la négociation collective dans la définition des normes salariales et des minima de branche. Un tel renforcement parait approprié dans le contexte actuel de restructuration des branches d’activité engagé en 2014 et qui en réduit le nombre. Cette restructuratio n a été suspendue dans le contexte de la crise du COVID-19 mais sa reprise pourrait permettre d’aboutir à un nombre beaucoup plus limité de branches au sein desquelles la réalité de la négociation collective, entre autres aspect concernant les minimas de branche, serait ainsi renforcée. Une telle évolution, aboutissant à