La notion de « chef de file »

La Cour des comptes présente la notion de chef de file comme une notion ambigüe et sans réel contenu. Elle met plus particulièrement en avant le rôle attribué à la région par l’article 1^er de loi du 13 août 2004 en matière de développement économique. Elle considère qu’en la matière, la région ne dispose que d’un « rôle d’animation générale »

« exercé par le biais de schémas, voire de conventions dans le meilleur des cas ».

Reprenant les conclusions de son rapport thématique de novembre 2007 consacré aux aides des collectivités territoriales au développement économique, elle souligne, notamment à partir des évolutions législatives (lois de 1982, loi de 2002 relative à la démocratie de proximité, loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) et des contrôles réalisés par les chambres régionales des comptes, l’intervention de tous les niveaux de collectivités et de l’Etat pour permettre la création, le maintien, ou la reprise d’entreprises et leur participation au financement de leur croissance et de leurs investissements.

Elle estime qu’il est aujourd’hui nécessaire de redéfinir « une compétence frappée d’inefficacité et de réelle obsolescence », « sans que la responsabilité de chef de file confiée par la loi aux régions ait réussi à ordonner le système ». En l’absence de véritables pouvoirs de contraintes définis par la loi au profit du chef de file, « la réussite des objectifs

assignés à ce dernier dépend ainsi fortement du poids des compétences détenues en exclusivité dans le secteur considéré et des rapports de force locaux qui par nature sont divers et instables ».

Le comité pour la réforme des collectivités locales a également mis l’accent sur la faiblesse du dispositif mis en œuvre par la loi du 13 août 2004, tout en reconnaissant les contraintes constitutionnelles qui font obstacle à un cadrage régional prescriptif pour des collectivités subordonnées.

Le législateur a retenu en 2004 une organisation souple, respectueuse du principe de libre administration pour les échelons infrarégionaux, dans lequel « la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat » (alinéa 1^er de l’article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales) et est chef de file pour les aides au développement économique de droit commun (article L. 1511-2 du CGCT).

Ont ainsi été privilégiés la négociation et le consensus, notamment pour l’élaboration des schémas régionaux de développement économique (article 1^er de la loi du 13 août 2004) et la coordination de l’action des collectivités, au travers par exemple du dispositif conventionnel prévu à l’article L. 1511-2 du CGCT.⁵⁷ Ces dispositifs nécessitaient sans doute une phase d’apprentissage pour chaque échelon territorial et en premier lieu pour la région renforcée dans sa capacité d’initiative et de coordination. Celle-ci s’est progressivement approprié son rôle de chef de file, comme en attestent par exemple les progrès enregistrés dans la collecte des données nécessaires à l’établissement par les autorités françaises de leur contribution au tableau de bord des aides réalisé chaque année par la commission européenne.

Le partage de la compétence entre l’Etat et chacune des collectivités territoriales en matière d’intervention économique, que la Cour considère, à juste titre, comme un facteur de complexité, n’est à l’heure actuelle ni optimal ni sans doute définitif.

57) « Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région.

Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en œuvre ».

A cadre constitutionnel et législatif constant, une amélioration de la coordination des collectivités intervenant en matière de développement économique sur le territoire repose sans doute sur une meilleure mutualisation des moyens et le développement de nouveaux outils de coopération par la voie conventionnelle, à l’instar des pratiques développées dans d’autres pays de l’Union européenne.

Une autre voie pourrait, le cas échéant, être privilégiée, dans le cadre des prochains débats sur la réforme des collectivités locales, en initiant une réflexion sur les compétences respectives des différents niveaux de collectivités en matière de développement économique mais également pour d’autres domaines d’interventions.

9) La culture :

La Cour observe un engagement très relatif de l’Etat pour accompagner la décentralisation dans le domaine de la culture et dresse un bilan critique des conséquences des dispositions de la loi libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (LRL).

Il est rappelé que la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoyait déjà, à titre expérimental, le transfert aux collectivités volontaires de certaines compétences de l'Etat en matière culturelle. Ce dispositif expérimental n'a pas rencontré de succès. La loi LRL a entendu relancer la décentralisation culturelle avec trois dispositifs, dont un à titre expérimental.

- décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel : L'article 95 décentralise cet inventaire au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse. Pour les auteurs du rapport, il s'agit du seul succès, d'ampleur modeste, en matière de décentralisation patrimoniale. Il est vrai que ce transfert de compétence s'est fait sans heurts. Les conseils régionaux exercent pleinement cette nouvelle compétence avec, dans un premier temps, la mise à disposition des services régionaux de l'inventaire soit par convention soit par arrêté et par la suite, le transfert de ces services aux régions.

- transfert de propriété des monuments classés :

L'article 97 permet aux collectivités territoriales volontaires de devenir propriétaires des monuments classées inscrits par décret sur une liste de 176 monuments appartenant à l'Etat ou au centre des monuments nationaux. Seuls 66 monuments ont fait l'objet d’un transfert et de la signature de conventions entre l'Etat et les collectivités. Pour les auteurs du rapport, ce bilan décevant s'explique par le choix des collectivités pour des sites aisés à exploiter.

Ce bilan, certes décevant, a aussi d'autres causes. La liste fermée de 176 monuments, établie par l'Etat sur la base du rapport des travaux de la commission présidée par René REMOND, n'a pas permis aux collectivités d'avoir une totale liberté de choix.

Depuis 2008, des discussions sont en cours pour relancer et transformer ce dispositif mais ces travaux n’ont pas abouti pour le moment.

- expérimentation de la décentralisation des crédits destinés aux monuments n'appartenant pas à l'Etat :

L'article 99 propose aux collectivités volontaires de gérer les crédits affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets mobiliers n'appartenant pas à l'Etat. Le rapport souligne que seul le département du Lot a candidaté et participe à cette expérimentation depuis l'automne 2007 (pour une durée de 4 ans) au moyen d'une convention de gestion portant sur un montant de 550 000 euros.